機(jī)構(gòu)改革背景下地方政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的走向

李永清

深圳在探索應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，曾兩度引發(fā)熱議:一次是2009年將市安監(jiān)局劃進(jìn)市應(yīng)急辦，形成了應(yīng)急管理大部制改革的“深圳模式”；一次是2016年1月，光明特大滑坡事故后不到1個(gè)月，又把市安監(jiān)局從市應(yīng)急辦獨(dú)立出來(lái)。短短7年時(shí)間，“深圳模式”的命運(yùn)為何有如此變故?2018年3月《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局等13個(gè)部門的相關(guān)職能予以整合，組建全新的應(yīng)急管理部，深圳市安監(jiān)局又面臨何去何從的問(wèn)題。分析深圳市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的原因，剖析其在實(shí)踐中遭遇的困境，明確未來(lái)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的走向具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、變遷的脈絡(luò)

改革開(kāi)放以來(lái)，深圳市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)演變經(jīng)歷了五個(gè)階段。

（一）部門管理(1980—1997年)

1980年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立后，與全國(guó)一樣，深圳建立的是以部門為主的分類管理體制，①鐘開(kāi)斌：《從強(qiáng)制到自主：中國(guó)應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展與演變》，《中國(guó)行政管理》2014年第5期。應(yīng)急管理職責(zé)分散在民政、衛(wèi)生、公安、口岸等相關(guān)職能部門。1992年市政府辦公廳下的市長(zhǎng)專線辦與市委市政府總值班室合署辦公，配合市領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)處置突發(fā)事件。這種針對(duì)單一災(zāi)種的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)所設(shè)機(jī)構(gòu)管理范圍以內(nèi)的突發(fā)事件時(shí)，各部門能各司其職、各負(fù)其責(zé)，應(yīng)對(duì)有力。

（二）議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理 (1998—2003年)

隨著各級(jí)各類突發(fā)事件越來(lái)越具有綜合性、復(fù)合型，為了解決跨部門、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題，深圳逐漸形成了由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)牽頭的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。1998年，成立了由市長(zhǎng)任總指揮的市處置突發(fā)事件委員會(huì)，作為全市處置突發(fā)公共事件的最高層面的領(lǐng)導(dǎo)和指揮機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)先后設(shè)置了14個(gè)常設(shè)性應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu):市公安局110指揮中心、消防指揮中心、交通管理指揮中心、醫(yī)療急救中心、海上搜救分中心、三防指揮部、民防委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、森林防火指揮部、供電指揮中心、供水指揮中心、燃?xì)庵笓]中心、寶安公安分局指揮中心、龍崗公安分局指揮中心。

委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)在于：一是具有很高的權(quán)威性，便于整合各種應(yīng)急資源，強(qiáng)化應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)；二是可以實(shí)現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的及時(shí)轉(zhuǎn)換，突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可以快速轉(zhuǎn)化為臨時(shí)指揮部。缺點(diǎn)在于：一是以任務(wù)為導(dǎo)向的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不是一個(gè)真正的實(shí)體性職能機(jī)構(gòu)，因而對(duì)應(yīng)急管理的日常工作無(wú)法顧及；二是決策效率不高，在緊急狀態(tài)時(shí)很難滿足應(yīng)急管理快速反應(yīng)的要求。

（三）常設(shè)性綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)管理（2004—2008年)

2004年3月，全國(guó)最早的政府綜合應(yīng)急管理部門——深圳市應(yīng)急指揮中心成立。

深圳市應(yīng)急指揮中心（正局級(jí)）為市處置突發(fā)事件委員會(huì)（2010年更名為深圳市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)，簡(jiǎn)稱“市應(yīng)急委”）的日常辦事機(jī)構(gòu)，直屬市政府管理，主要負(fù)責(zé)全市重特大應(yīng)急事件的綜合協(xié)調(diào)和組織指揮工作。市應(yīng)急指揮中心內(nèi)設(shè)3個(gè)處室：信息綜合處、應(yīng)急指揮處（掛市委市政府總值班室牌子）、資源保障處。核定中心總編制20名。同時(shí)單獨(dú)設(shè)置了市安監(jiān)局、民防辦（地震局）、三防辦、森林防火辦等部門。①深圳市人民政府辦公廳：《深圳市人民政府辦公廳印發(fā)深圳市應(yīng)急指揮中心職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，發(fā)布文號(hào)： （深府辦[2004]68號(hào)），深圳政府在線，2004年5月21日。特別是把市安監(jiān)局（掛深圳市安全管理委員會(huì)辦公室牌子）由原市經(jīng)貿(mào)局內(nèi)設(shè)的副局級(jí)機(jī)構(gòu)改為單設(shè)正局級(jí)機(jī)構(gòu)，為市政府主管安全生產(chǎn)（含危險(xiǎn)化學(xué)品）綜合監(jiān)督管理的直屬機(jī)構(gòu)，綜合管理全市安全生產(chǎn)工作。

（四）大應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)階段（2009—2015年)

2004年后，從中央到地方，一個(gè)依托于政府辦公廳（室）的應(yīng)急管理辦公室發(fā)揮樞紐作用、以若干議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度為協(xié)調(diào)機(jī)制的、綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。

深圳又率先邁出一步，建立“大部制”的應(yīng)急管理體制。2009年深圳“在全國(guó)率先整合應(yīng)急救援、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、人民防空職能”，②許勤：《堅(jiān)持深圳質(zhì)量深圳標(biāo)準(zhǔn) 爭(zhēng)當(dāng)全國(guó)應(yīng)急管理工作排頭兵》，《中國(guó)應(yīng)急管理》2014年第10期。組建了由市政府辦公廳歸口聯(lián)系的市應(yīng)急管理辦公室（加掛安全管理委員會(huì)辦公室、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、民防委員會(huì)辦公室、地震局牌子），市安監(jiān)局劃歸市應(yīng)急辦，安委辦的安全生產(chǎn)綜合職能同時(shí)劃入應(yīng)急辦，市安監(jiān)局的工礦商貿(mào)企業(yè)及?；钒踩a(chǎn)監(jiān)管等職責(zé)劃入行業(yè)主管部門科工貿(mào)信委(后改為經(jīng)貿(mào)信息委)和市計(jì)生委。深圳市形成了應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)、各行業(yè)主管單位各司其職的大應(yīng)急管理體制。

人們對(duì)深圳把市安監(jiān)局劃歸市應(yīng)急辦的做法褒貶不一。贊同者認(rèn)為，大部制改革的重點(diǎn)應(yīng)放在監(jiān)督和管理的結(jié)合和分離上，從這個(gè)意義上講，深圳開(kāi)了個(gè)好頭，裁判員不能兼職運(yùn)動(dòng)員，同樣運(yùn)動(dòng)員也不能同時(shí)作裁判員，起碼不能在一個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)重疊。③張軍：《從深圳安監(jiān)改革思考安監(jiān)定位》，中國(guó)安全生產(chǎn)網(wǎng)，2009年11月3日，http://www.cworksafety.com。反對(duì)者認(rèn)為深圳不設(shè)專門的安監(jiān)機(jī)構(gòu)，不僅違反了國(guó)家的法律法規(guī)政策，本身就是一個(gè)重大隱患和缺陷，安全生產(chǎn)“五落實(shí)五到位”和“全覆蓋”、屬地監(jiān)管等安全生產(chǎn)監(jiān)管手段等更是一句空話。特別是深圳一些基層安監(jiān)人員認(rèn)為，改革削弱了安監(jiān)部門力量，弱化了監(jiān)管職能，如果未來(lái)區(qū)一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)改革中再把區(qū)安監(jiān)局合并或劃歸，基層安全生產(chǎn)巡查隊(duì)伍也像市安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)一樣解散，深圳安全生產(chǎn)形勢(shì)將惡化到不堪設(shè)想的地步。

（五）重構(gòu)機(jī)構(gòu)（2016年1月至今）

2016年1月，《深圳市人民政府關(guān)于獨(dú)立設(shè)置深圳市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的通知》，以市政府2016年一號(hào)文件的形式發(fā)布。該通知只有兩項(xiàng)內(nèi)容：一是將市安監(jiān)局從市應(yīng)急辦分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)置，為市政府工作部門，正局級(jí)建制。各個(gè)新區(qū)參照市里的做法，把安監(jiān)機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立起來(lái)。市安監(jiān)局掛市安委辦牌子。二是主要職責(zé)包括：劃入市應(yīng)急辦承擔(dān)的安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)、宣傳培訓(xùn)以及安全生產(chǎn)執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查職責(zé);劃入市經(jīng)貿(mào)信息委承擔(dān)的工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作和煙花爆竹安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé);劃入市衛(wèi)生計(jì)生委承擔(dān)的作業(yè)場(chǎng)所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)。

深圳的這一做法引起了激烈爭(zhēng)論。有人給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是深圳強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理職能邁出的重要一步；也有人認(rèn)為這標(biāo)志著應(yīng)急管理大部制改革“深圳模式”的失敗。

二、變遷的動(dòng)力

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)2004年、2009年、2016年三個(gè)“時(shí)間點(diǎn)”對(duì)于理解深圳市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷非常關(guān)鍵，這三個(gè)“時(shí)間點(diǎn)”為什么會(huì)成為“關(guān)鍵年”呢？是因?yàn)樽冞w動(dòng)力讓它們具有了“關(guān)鍵年”的特性。

（一）國(guó)家的引導(dǎo)力

中央政府的制度供給能力和意愿決定了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的變遷方向和形式。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革由中央統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署，經(jīng)過(guò)自上而下的行政管理體系，要求各級(jí)政府根據(jù)中央的文件精神自行進(jìn)行，確保上下貫通，從這個(gè)意義上看，地方應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革是規(guī)定動(dòng)作。

對(duì)應(yīng)急管理的引導(dǎo)。2003年對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)是一個(gè)特殊的年份?！胺堑洹笔录_(kāi)啟了我國(guó)全面推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的政策“引導(dǎo)之窗”，中央把制定修訂應(yīng)急預(yù)案和建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制、法制（簡(jiǎn)稱“一案三制”）擺上了重要議事日程，開(kāi)始建立涵蓋中央與地方兩個(gè)層面，上下統(tǒng)一、層級(jí)分明、職責(zé)明確的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。2006年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室(國(guó)務(wù)院總值班室)，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能。國(guó)務(wù)院相關(guān)部門和各級(jí)地方政府也紛紛成立類似應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，并成立應(yīng)急委員會(huì)等綜合性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。①閃淳昌：《“非典”后中國(guó)應(yīng)急管理體系發(fā)生質(zhì)的飛躍》，《行政管理改革》2010年第3期。

對(duì)大部制改革的引導(dǎo)。十七大報(bào)告中首提“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制”，為未來(lái)行政管理體制改革指明了方向。從2008年開(kāi)始，從中央到地方都在探索大部制，2009年深圳市應(yīng)急辦的成立，就是大部制改革浪潮中的一朵浪花。

（二）深圳的回應(yīng)力

在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革中，地方政府既要高標(biāo)準(zhǔn)完成“規(guī)定動(dòng)作”，又要因地制宜，探索創(chuàng)新出靈活機(jī)動(dòng)、務(wù)實(shí)高效的“自選動(dòng)作”。“自選動(dòng)作”質(zhì)量的高低，取決于地方政府回應(yīng)力的強(qiáng)弱。

對(duì)應(yīng)急管理弊端的回應(yīng)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立以來(lái)發(fā)生的重特大突發(fā)事件，使深圳深切地感受到成立城市常設(shè)性綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的重要性。沒(méi)有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)往往倉(cāng)促組建臨時(shí)班子，影響了預(yù)警反應(yīng)的效率和決策的科學(xué)性，不利于市領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)全面掌握情況，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。1997年，深圳市主要領(lǐng)導(dǎo)率團(tuán)考察日本防災(zāi)減災(zāi)中心后提出，要按照國(guó)際慣例建設(shè)深圳城市應(yīng)急指揮中心，此后，深圳也著手論證建立全市的應(yīng)急指揮體系統(tǒng)，并出臺(tái)了深圳市處置突發(fā)事件工作總預(yù)案，從機(jī)制上進(jìn)一步理順應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則。

2003年“非典”推動(dòng)了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)健全工作。在當(dāng)年3月的十屆全國(guó)政協(xié)全會(huì)上，政協(xié)委員提出了《關(guān)于建議建立重大突發(fā)事件指揮中心的提案》（第0338號(hào)）。深圳市人大代表和政協(xié)委員書(shū)寫(xiě)議案提案，希望盡快建立權(quán)威高效統(tǒng)一的城市應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。2003年9月全國(guó)政協(xié)副主席周鐵農(nóng)率應(yīng)急機(jī)制建設(shè)調(diào)研組來(lái)深作專題調(diào)研，在贊揚(yáng)深圳高度重視應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，建議深圳盡快成立應(yīng)急指揮中心。②應(yīng)運(yùn)而生的應(yīng)急指揮中心：《深圳市落實(shí)議案提案加強(qiáng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)紀(jì)實(shí)》，中國(guó)政府網(wǎng)。

市應(yīng)急指揮中心成立后，在運(yùn)作中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題：應(yīng)急管理政出多門、多頭管理，影響應(yīng)急管理行政效率；影響了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力；不利于應(yīng)急資源的整合。為解決這些問(wèn)題，2009年成立了應(yīng)急辦。

對(duì)重特大事故的回應(yīng)。地方政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)變遷的觸發(fā)也有外生性的，源于某一事件集中暴露出應(yīng)急管理存在的缺陷。2015年12月20日，光明新區(qū)紅坳渣土受納場(chǎng)發(fā)生特別重大滑坡事故，引起深圳市委、市政府對(duì)安全生產(chǎn)體制機(jī)制存在的問(wèn)題進(jìn)行深刻思考。

一是市應(yīng)急辦安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能嚴(yán)重弱化。首先，市應(yīng)急辦多塊牌子，一套人馬，職能多達(dá)十多項(xiàng)，業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、工作程序多，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職能被邊緣化，對(duì)下級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督和安全生產(chǎn)執(zhí)法指導(dǎo)力度不足。其次，市應(yīng)急辦只是協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，與處理安全生產(chǎn)監(jiān)管事務(wù)的客觀要求相比，它顯得過(guò)于弱小，綜合監(jiān)管無(wú)抓手，在協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管時(shí)往往力不從心。再次，原市安監(jiān)局在2009年改革中只剩下了以前的一個(gè)“辦公室”，其它的“工礦商貿(mào)處（原安監(jiān)二處）”、“?；帲ㄔ脖O(jiān)三處）”已經(jīng)“人隨事走”去了“科工貿(mào)信委”，“執(zhí)法檢察處”被撤銷，原市安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)被整建制撤銷，市應(yīng)急辦內(nèi)部真正從事安監(jiān)職能的處室只有兩個(gè)。第四，改革后，原來(lái)是握緊拳頭的安監(jiān)隊(duì)伍被分散到了多個(gè)部門，還有一些安監(jiān)人員因種種原因在改革中調(diào)離了安監(jiān)戰(zhàn)線，削弱了本來(lái)就不強(qiáng)的安監(jiān)力量。

二是深圳市安監(jiān)機(jī)構(gòu)與廣東省和國(guó)家安監(jiān)機(jī)構(gòu)沒(méi)有充分對(duì)接。原來(lái)市安監(jiān)局與國(guó)家安監(jiān)局和廣東省安監(jiān)局的關(guān)系，變成了市應(yīng)急辦與國(guó)家安監(jiān)局和廣東省安監(jiān)局的關(guān)系，而同時(shí)市應(yīng)急辦還要處理與國(guó)家應(yīng)急辦和廣東省應(yīng)急辦的關(guān)系，形成了“一對(duì)多”局面。按照“上下一條線”的對(duì)應(yīng)方式，國(guó)家安監(jiān)總局和廣東省安監(jiān)局的相關(guān)文件和事務(wù)到了深圳就會(huì)出現(xiàn)“斷擋”，例如像“工礦商貿(mào)”和“?；贰钡戎匾獦I(yè)務(wù)部門不在市應(yīng)急辦，而在經(jīng)貿(mào)信息委，這給貫徹落實(shí)上級(jí)決策部署帶來(lái)不利。

三是深圳市內(nèi)部安監(jiān)機(jī)構(gòu)不“兼容”，部門、區(qū)、街道之間在安全監(jiān)管方面不合拍。安監(jiān)機(jī)構(gòu)上下不一，職能不清，存在推諉、扯皮、不作為的問(wèn)題，導(dǎo)致安全生產(chǎn)重點(diǎn)工作落實(shí)不到位。區(qū)一級(jí)安監(jiān)機(jī)構(gòu)設(shè)置五花八門，六個(gè)行政區(qū)仍保留了傳統(tǒng)做法，均是單獨(dú)設(shè)置安監(jiān)機(jī)構(gòu)，屬于政府組成部門；但是安全監(jiān)管任務(wù)繁重的四個(gè)新區(qū)，安監(jiān)職能有的放在區(qū)經(jīng)濟(jì)服務(wù)局，有的放在區(qū)應(yīng)急辦。深圳市于2014年下半年對(duì)四個(gè)新區(qū)的安監(jiān)機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了調(diào)整，統(tǒng)一將安監(jiān)職能轉(zhuǎn)入應(yīng)急辦。一個(gè)市內(nèi)部形成兩套不同的安監(jiān)機(jī)構(gòu)，缺乏整體協(xié)同性，往往造成內(nèi)部工作沖突、協(xié)調(diào)困難。

四是基層和末梢安全生產(chǎn)監(jiān)管基礎(chǔ)不牢，安全生產(chǎn)監(jiān)管能力逐級(jí)衰減。首先，安監(jiān)部門機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)看，有行政編制，也有事業(yè)編制，還有混合編制。其次，安監(jiān)人員配置嚴(yán)重不足，與“點(diǎn)多面廣”的安監(jiān)執(zhí)法工作不相適應(yīng)。再次，基層安監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)水平和能力現(xiàn)狀與實(shí)際需求不符?；鶎影脖O(jiān)隊(duì)伍不僅人員數(shù)量不能滿足工作需要，而且安監(jiān)執(zhí)法人員特別是新招錄的人員缺乏系統(tǒng)的法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。

三、未來(lái)變遷需要解決的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

應(yīng)急管理部的成立，終結(jié)了學(xué)術(shù)界關(guān)于我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的其他選擇?；氐綑C(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)層面，深圳市在仿制應(yīng)急管理部模式“升級(jí)”應(yīng)急辦時(shí)，是否又要把安監(jiān)局并入新成立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)? 改革設(shè)計(jì)者需要且行且思。

（一）從落實(shí)國(guó)家總體安全觀高度認(rèn)識(shí)安監(jiān)管理機(jī)構(gòu)并入應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的必要性

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革需要解決的“真問(wèn)題”是什么?《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中提出，要構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系。國(guó)家總體安全要求對(duì)各方面的公共安全都要予以回應(yīng)和監(jiān)管，這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的部門進(jìn)行統(tǒng)籌。應(yīng)急管理部的成立，解決了兩個(gè)制約“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的“真問(wèn)題”，符合國(guó)家總體安全的需要。

一是解決了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)“有位才能有為”問(wèn)題。應(yīng)急辦沒(méi)有被賦予足夠的級(jí)別、權(quán)力和資源，與處理應(yīng)急管理事務(wù)的客觀要求相比，顯得過(guò)于弱小。大多數(shù)應(yīng)急辦作為政府辦公廳(室)下設(shè)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，比政府其他部門要低上一到兩個(gè)層級(jí)。而由一個(gè)低層級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)眾多高層級(jí)的機(jī)構(gòu)，“小馬拉大車”之難可想而知。深圳市應(yīng)急辦雖然是一個(gè)獨(dú)立的局級(jí)機(jī)構(gòu)，但并非政府組成部門。成立應(yīng)急管理部，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理事務(wù)開(kāi)始有一個(gè)強(qiáng)有力的核心部門總牽頭。

二是解決了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率低問(wèn)題。高效來(lái)自于應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)大的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。長(zhǎng)期以來(lái)，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)碎片化嚴(yán)重，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把突發(fā)事件主要分為四大類，規(guī)定了相應(yīng)的牽頭部門：自然災(zāi)害主要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理，事故災(zāi)難由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等牽頭管理，突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理，社會(huì)安全事件由公安部牽頭負(fù)責(zé)，由國(guó)務(wù)院辦公廳(應(yīng)急辦) 總協(xié)調(diào)。此外，還有承擔(dān)一定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)指揮部。應(yīng)急能力分散在各部門，疊床架屋、相互掣肘，體制優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到彰顯。應(yīng)急管理部的成立體現(xiàn)了“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則。它將分散在國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)地震局等13個(gè)部門的資源和力量整合起來(lái)，有效貫通安全生產(chǎn)、消防救援、民政救災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害、抗震救災(zāi)、防汛抗旱等領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體系。

（二）從安監(jiān)職能能否更有效發(fā)揮來(lái)認(rèn)識(shí)安監(jiān)管理機(jī)構(gòu)并入應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的正確性

成立應(yīng)急管理部不是削弱而是強(qiáng)化了安監(jiān)職能。應(yīng)急管理部的具體職能和具體制度安排，都有利于安監(jiān)職能的充分發(fā)揮。

一是原國(guó)家安監(jiān)總局在應(yīng)急管理部舉足輕重。根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，撤銷國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，組建應(yīng)急管理部。因此，新組建的應(yīng)急管理部雖然整合13 個(gè)部委辦的職責(zé)，但基本上以原國(guó)家安監(jiān)總局為主體。10名部領(lǐng)導(dǎo)，有5位來(lái)自原國(guó)家安監(jiān)總局。

二是應(yīng)急管理部不僅保留了原國(guó)家安監(jiān)總局的職能，還增加了新職能?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》從兩個(gè)方面對(duì)應(yīng)急管理部安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定：第一，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作，這是新增的；第二，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。從應(yīng)急管理部的三定方案看，與安全生產(chǎn)監(jiān)管有關(guān)的司就有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理司、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)司、安全生產(chǎn)執(zhí)法局、安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)司。該部成立后，毫不放松地抓安全生產(chǎn)，堅(jiān)決遏制重特大生產(chǎn)安全事故。每周一的工作例會(huì)都要研究安全生產(chǎn)問(wèn)題。①丁怡婷：《人民日?qǐng)?bào)專訪應(yīng)急管理部黨組書(shū)記黃明：當(dāng)好守夜人 筑牢安全線》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年4月18日。

三是有利于加強(qiáng)我國(guó)生產(chǎn)安全監(jiān)管能力。從工作方式上說(shuō)，安監(jiān)部門是以追責(zé)、事故調(diào)查、督察檢查為主要方式和手段，注重技術(shù)和細(xì)節(jié)而忽視宏觀決策、宏觀管理、協(xié)調(diào)指揮的局限性就十分明顯；應(yīng)急管理全過(guò)程所涉及的預(yù)防、預(yù)警監(jiān)測(cè)、應(yīng)急指揮、內(nèi)外部協(xié)同、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、恢復(fù)重建等都不是非常擅長(zhǎng)。被整合的其他12個(gè)部門各有優(yōu)勢(shì)，有的部門在信息捕捉、傳送上經(jīng)驗(yàn)很豐富，有的部門在風(fēng)險(xiǎn)防控上做得很到位，有的部門在快速響應(yīng)上達(dá)到了國(guó)際水準(zhǔn)。應(yīng)急管理部把這些部門組在一起，各自優(yōu)勢(shì)能疊加起來(lái)，從縱向上打通預(yù)防、準(zhǔn)備、處置、評(píng)估、改進(jìn)和緩解等各個(gè)階段，從橫向上無(wú)縫鏈接應(yīng)急管理的各個(gè)切面，在工作上形成首尾相連、循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的管理閉環(huán)，大大提高部門安全生產(chǎn)監(jiān)管管理能力。

四是有利于提高安全生產(chǎn)監(jiān)管專業(yè)精神和專業(yè)化水平，建設(shè)政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、能打勝仗的安全生產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)制后，和安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍明確作為綜合性常備應(yīng)急骨干力量。公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)的專業(yè)素養(yǎng)較高，他們歸入應(yīng)急管理部后，就可以作為一個(gè)強(qiáng)大的常備力量存在。這就意味著這支重新組建的綜合性應(yīng)急救援國(guó)家隊(duì)，將是高度職業(yè)化、專業(yè)化的應(yīng)急救援隊(duì)伍。