談平臺對政府管理服務(wù)的重構(gòu)

華金輝

當(dāng)前，各級政府正積極構(gòu)建和完善政務(wù)服務(wù)平臺、監(jiān)管執(zhí)法平臺、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、數(shù)據(jù)共享交換平臺、信用信息平臺、公共資源交易平臺等諸種平臺。政府運作逐漸邁向平臺化，平臺化即將主導(dǎo)政府的運作。政府管理服務(wù)伴隨著平臺的推進(jìn)而步入新階段，新階段的政府管理服務(wù)面臨著全面而深刻的重構(gòu)性變革。把握和推進(jìn)好新的“重構(gòu)”，對加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府意義重大。

平臺是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，它首先以新的企業(yè)形式誕生。作為新的企業(yè)形式，它與傳統(tǒng)企業(yè)有同有異，“同”在它具有傳統(tǒng)企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)及參與市場競爭之特點，“異”在它不具有傳統(tǒng)企業(yè)那種直接生產(chǎn)或銷售商品的特點，其主要業(yè)務(wù)是組織和運作市場，類似一個大集市，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者在其中活動，形成一個“雙邊市場”，讓雙方開展信息、商品、服務(wù)和金錢的交換。

平臺引入到政府系統(tǒng)，其特點有了一定的變化。政府平臺，不再是一種組織機(jī)構(gòu)，而是一種新的機(jī)制，是政府利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推行的新的管理與服務(wù)方式；是政府提高工作效率的新型“管理工具”，它能更好地改進(jìn)和創(chuàng)新政府原有的管理工具，尤其是平臺內(nèi)在的互聯(lián)互通、即時性等特征，會引發(fā)一系列新的變革；也是政府實行相對集中的管理與服務(wù)“場所”，具有實體辦事大廳的功能，即能集中地受理、辦理、完成政府相關(guān)工作任務(wù)，即時傳達(dá)信息等?？傊钠脚_是一種新的機(jī)制、新的工具、新的場所。

政府平臺之新特點，為政府管理服務(wù)的“重構(gòu)”添加了新的強大動能，為整個政府改革提供了重要支撐。為此，我們應(yīng)充分運用好平臺潛在或顯在的動能，加大力度“重構(gòu)”政府管理服務(wù)。

一、重構(gòu)管理服務(wù)主體

政府管理服務(wù)主體是為了實現(xiàn)行政目標(biāo)而按照一定權(quán)責(zé)關(guān)系組合在一起具有一定結(jié)構(gòu)形式的組織機(jī)構(gòu)，它是政府職能的載體。一直以來，政府依據(jù)專業(yè)化分工而進(jìn)行職能劃分、設(shè)立機(jī)構(gòu)，職能分工制形成了承擔(dān)不同公共事務(wù)的職能部門，確立了不同公共事務(wù)的管轄權(quán)，使得同級政府在橫向上形成了部門體系。同時，縱向上自上而下形成了等級科層組織架構(gòu)，政府管理與服務(wù)嚴(yán)格依賴逐級的架構(gòu)體系，上級通過科層制架構(gòu)管控下級。這種橫向上的部門分化，縱向上的結(jié)構(gòu)層級化，導(dǎo)致政府部門往往設(shè)置過多，職責(zé)不清、相互扯皮推諉，本位主義和部門利益較重，溝通協(xié)調(diào)不暢，管理鏈條長，適應(yīng)性、回應(yīng)性較差，運行效率低、成本高等，難以適應(yīng)現(xiàn)代信息社會發(fā)展的新要求。

政府正在建設(shè)的平臺，則通過現(xiàn)代信息通信技術(shù)打破部門之間的界限，整合政府各部門、人員和相關(guān)資源，實現(xiàn)跨部門融合，徹底改變部門分割的格局，如目前一些省市運行較好的互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)平臺，基本上能做到“進(jìn)一扇門、辦所有事”，不再需辦事人員一個個部門來回跑，“單點登錄、全網(wǎng)通辦”的能力較強，不受部門邊界的制約。不僅如此，平臺還穿透了科層制，一體化的網(wǎng)絡(luò)穿越傳統(tǒng)的等級科層結(jié)構(gòu)，管理服務(wù)的信息傳遞與工作開展，既可自底層直達(dá)上層，也可自上層直抵底層，中間的科層鏈條可予壓縮或取消，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化。目前，在一些省市公安系統(tǒng)的指揮調(diào)度等方面已完全做到，城市市一級公安指揮部門接到相關(guān)信息后，可直接指揮離事發(fā)點最近的民警處警，不需經(jīng)分局、派出所層層轉(zhuǎn)遞指令?？梢?，平臺完全能打破部門分化、結(jié)構(gòu)層級化的組織體系，構(gòu)建起新的平臺結(jié)構(gòu)。

二、重構(gòu)管理服務(wù)流程

流程是根據(jù)職能特點及要實現(xiàn)的管理服務(wù)目標(biāo)而確定的不同人員共同完成某項工作的業(yè)務(wù)關(guān)系，包括業(yè)務(wù)辦理順序與需完成的工作內(nèi)容等。受專業(yè)分工和科層制的制約，傳統(tǒng)的政府管理服務(wù)流程一般是由各部門各層級依據(jù)自身的工作特點和管理需要設(shè)計、建立，同一事項如涉及多部門、多層級，則有多套流程，不同部門、不同層級按照自身工作完整性設(shè)計流程，從起點到終點，形成了完整的鏈條，且是線性運行，單向流動，不同部門、不同層級間銜接不暢，甚有重復(fù)或缺漏，部門流程的局部完整性取代并破壞了事項本身所需流程的整體性，往往一個完整的管理服務(wù)鏈條被切割成若干環(huán)節(jié)，相互隔離，形成壁壘，阻礙了政府協(xié)調(diào)、高效運行。

政府正力推的平臺，則通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的跨界、融合、共享之功能，在打破組織機(jī)構(gòu)邊界的同時，打破按部門、層級分別構(gòu)建流程的傳統(tǒng)模式，轉(zhuǎn)而以服務(wù)對象為導(dǎo)向，重構(gòu)業(yè)務(wù)流程，跨部門、跨層級再造新的業(yè)務(wù)流程，按全事項能最快捷辦結(jié)的要求，重構(gòu)全流程，盡可能地將不必要的非重要的流程節(jié)點予以取消，將處理問題、解決事由相近的節(jié)點予以合并，保留關(guān)鍵性流程節(jié)點，從根本上實現(xiàn)企業(yè)、群眾辦事“接觸點最少”，政府管理服務(wù)流程最簡。目前的改革實踐之中，浙江推行的“最多跑一次”、江蘇推行的“不見面審批”、廣東開展的“一門一網(wǎng)式政務(wù)服務(wù)”，均是依托平臺再造業(yè)務(wù)流程實現(xiàn)的。同時，平臺還將單向線性運行流程，重構(gòu)為彼此間直接交互，將串聯(lián)運行流程轉(zhuǎn)為協(xié)同運行，多個節(jié)點直接互動溝通，多邊需求在平臺上同時得到快速回應(yīng)，實現(xiàn)在扁平化的基礎(chǔ)上協(xié)同化，如深圳市寶安區(qū)在推行智慧管理服務(wù)之中，通過統(tǒng)一的管控平臺實現(xiàn)了區(qū)、街、社區(qū)的執(zhí)法、審批服務(wù)等業(yè)務(wù)協(xié)同化，巡查員在社區(qū)網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題后將信息傳遞到平臺，平臺根據(jù)不同事項自動匹配部門辦理，涉及多部門、多層級的，平臺同時傳遞信息，各部門依職責(zé)權(quán)限及時協(xié)同聯(lián)辦。這種依托平臺實行的整體協(xié)同聯(lián)動的運作方式，徹底改變了過去那種按層級自下而上、再自上而下地在層級內(nèi)、層級間來回多輪且單向線性運作的格局，推動政府管理服務(wù)的根本變革。

三、重構(gòu)管理服務(wù)規(guī)則

規(guī)則是依管理服務(wù)體制機(jī)制而設(shè)計的，對政府部門和公眾互動關(guān)系具有約束、引導(dǎo)作用。傳統(tǒng)政府管理服務(wù)規(guī)則是依據(jù)部門專業(yè)分工和科層制的要求確立的，各部門、各層級基本上是以自我為本位，依據(jù)自身管理服務(wù)的需要制定規(guī)則，很少考慮相關(guān)部門的需求，更未考慮公眾的期求，彼此間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，規(guī)則之間存在較多摩擦與痛點，比如公眾申請辦事不少事項互為前置，讓人無所是從，一些奇葩的證明讓人哭笑不得，一些規(guī)則含糊不清，不同的公職人員理解不同，同一事項不同的辦事人員、不同的區(qū)域辦理結(jié)果不同，自由裁量權(quán)與隨意性都較大，規(guī)則之中存在較多的不合理、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突之處，既影響政府辦事效率，又影響公平，也影響了公眾辦事的便捷度，直至損害政府的公信力等。

政府正大力建設(shè)的平臺，則需按照“互聯(lián)網(wǎng)+”所具的互聯(lián)互通、協(xié)作共享等精神重構(gòu)管理服務(wù)規(guī)則，徹底改變部門本位所定規(guī)則，即從過去便于政府部門管理轉(zhuǎn)向從公眾、企業(yè)需求出發(fā)，按照管理服務(wù)對象的需要來設(shè)計和確定規(guī)則，實現(xiàn)以部門為中心轉(zhuǎn)向以公眾為中心，以權(quán)力為中心轉(zhuǎn)向以服務(wù)為中心；從過去以部門的職責(zé)任務(wù)為主轉(zhuǎn)向以考慮如何又快又好地完成全事項的工作為主，按照高效、公平、協(xié)調(diào)、共享的要求設(shè)計和確定規(guī)則，確保同一事項在不同的區(qū)域無論誰辦，結(jié)果一致無差別化，實現(xiàn)自由裁量不再隨意自由，彈性的管理服務(wù)失去任意彈性。

依據(jù)公眾、全事項的角度重構(gòu)規(guī)則涉及的內(nèi)容是全方位的、系統(tǒng)的，如對支撐平臺運作的數(shù)據(jù)，需對數(shù)據(jù)的收集、匯聚、共享、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行全面規(guī)范，確保組織與流程重構(gòu)后，平臺上的數(shù)據(jù)能更順暢流動和合理利用，真正保障政府管理服務(wù)協(xié)同聯(lián)動、一體化運作。再如，開放的平臺在政務(wù)公開方面，要求全面完善程序公開、結(jié)果公開、信息公開等規(guī)則，并全面公開這些新規(guī)則；進(jìn)而從政務(wù)公開的新要求出發(fā)，需重新規(guī)范政府管理服務(wù)的績效與責(zé)任，將績效和責(zé)任由過去僅注重結(jié)果轉(zhuǎn)向過程與結(jié)果并重。過程通過重構(gòu)的流程內(nèi)嵌于系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批服務(wù)、網(wǎng)上監(jiān)管執(zhí)法等均全程電子化，處處留痕，整個管理服務(wù)過程可追溯，績效和責(zé)任如何，在平臺上都有全過程的記錄，不僅方便公眾查詢，也便于部門監(jiān)督其工作人員履職盡責(zé)情況，防止違紀(jì)違規(guī)，目前政府在運行的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等平臺基本上都推行了這種“數(shù)據(jù)鐵籠”的新規(guī)則，效果頗佳，公眾辦事“獲得感”大增。

重構(gòu)政府管理服務(wù)已勢不可擋，不僅僅因為現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用有了良好的開端，平臺的運行顯現(xiàn)了強大的促進(jìn)功能，更為重要的是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能已引發(fā)了政府公共管理賴以存在的基礎(chǔ)——社會結(jié)構(gòu)形態(tài)深刻的變革，政府管理服務(wù)無法脫離社會而獨自在外，必須適應(yīng)正在形成的網(wǎng)絡(luò)型社會的新要求，跟上社會發(fā)展變化的節(jié)奏。但“重構(gòu)”并非輕而易舉，事關(guān)政府管理服務(wù)理念、硬件和軟件等一系列的變革，不是簡單的技術(shù)應(yīng)用，核心是調(diào)整職責(zé)權(quán)限，改變原有工作方式等，觸及每個部門的切身利益、傷筋動骨?！爸貥?gòu)”任務(wù)艱巨，推動起來難度不小，為此，在注重平臺建設(shè)的同時，更要從頂層設(shè)計、體制改革等方面狠下功夫，否則，搭建的平臺難以發(fā)揮好重構(gòu)的作用。加強頂層設(shè)計，即要通過強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重構(gòu)工作，設(shè)計好重構(gòu)的整體框架、目標(biāo)任務(wù)、重點難點、推進(jìn)路徑，梳理好各項工作，如平臺構(gòu)建涉及系統(tǒng)整合、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)集成、整合協(xié)同集聚服務(wù)、不同層級平臺建設(shè)等等。深化體制改革，重點要進(jìn)一步簡政放權(quán)，從整體效能出發(fā)，對現(xiàn)有法律法規(guī)明確的職責(zé)、權(quán)限、程序等進(jìn)行全面梳理、調(diào)整，對政府必須承擔(dān)的職責(zé)，按照平臺化運作要求，重新配置，再造流程。同時要從公開透明要求出發(fā)，建立好公眾參與治理的渠道與機(jī)制，政府不能因為平臺功能強大，又借此包攬一切，要發(fā)揮好平臺問政于民、問需于民，公眾問政于政府等功能，積極推進(jìn)社會共治，全面提升治理能力，等等。

重構(gòu)是實施平臺化的要求，重構(gòu)是實現(xiàn)平臺化的標(biāo)志。在深化機(jī)構(gòu)改革、加快建設(shè)服務(wù)型政府過程中，既要著力推行統(tǒng)一的平臺建設(shè)，更要力推保障平臺有效發(fā)揮作用的“重構(gòu)”變革。