發(fā)展型社會政策視角下我國殘疾人社會保障研究

楊明偉 胡曉巖

(沈陽化工大學人文與社會科學學院，遼寧 沈陽 110142)

2007年第二次殘疾人口抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，殘疾人口約為全國總?cè)丝诘?%。其中，殘疾人中城市人口占25%，農(nóng)村人口占75%。殘疾人作為一個數(shù)量龐大的弱勢群體，如何即保障其基本生存需要又能促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是我們需要探討的問題。

一、我國殘疾人社會保障現(xiàn)狀

(一)我殘疾人社會保障發(fā)展演變

1949年后，我國對于殘疾人社會保障制度的建設與發(fā)展，總體來說分為以下三個階段：起步期、停滯倒退期、恢復與發(fā)展期。

1949——1956年為殘疾人社會保障政策的起步時期。這一時期，我國殘疾人社會政策主要在四個方面初步建立：首先我國建立了關(guān)于軍殘的社會優(yōu)撫制度，其中包括殘疾軍人優(yōu)撫相關(guān)條例、軍人及烈士家屬的相關(guān)優(yōu)撫條例，并隨后對其不斷修正與完善。其次，在農(nóng)村實行的五保制度中，受保對象包括農(nóng)村殘疾人，提倡大力修建殘疾人教養(yǎng)院。最后這一階段，我國開始鼓勵殘疾人就業(yè)，創(chuàng)建接受殘疾人的福利企業(yè)。

1966——1976年為停滯倒退期。受文化大革命的影響，我國社會各方面被迫停止。殘疾人社會保障事業(yè)進入停滯乃至倒退狀態(tài)。

1976年至今為恢復發(fā)展期。文革結(jié)束后到1990年代，主要進行恢復重建工作，恢復各項在文革時期廢除的社會政策、重建社會組織。設立中國殘疾人福利基金會為殘疾人提供服務。1990年后殘疾人社會保障事業(yè)迎來飛速發(fā)展時期。

(二)我國殘疾人社會保障現(xiàn)狀問題分析

如今，我國在殘疾人社會保障方面取得了相當?shù)某删?。但就目前來看我國對于殘疾人的社會保障制度依然多是一種濟貧性質(zhì)的機制，缺乏可持續(xù)性以及殘疾人多元化發(fā)展需求。針對殘疾人的社會保障政策存在如下問題。

1.重視殘疾人救援制度及保護制度的建立，忽視發(fā)展。殘疾人是社會中的弱勢群體。德漢認為，弱勢群體往往導致社會排斥，社會排斥又導致更多劣勢，從而形成多重剝奪。我國當前社會政策有很濃厚的救濟色彩。缺乏可持續(xù)性，無法使殘疾人真正得到發(fā)展。

2.保障供不應求，形式單一。我國殘疾人數(shù)量多，且貧困人口比例高，我國目前保障形式以單純的經(jīng)濟補助為主，形式單一、資金較少，如同杯水車薪，保障與實際需要處于供不應求狀態(tài)。

3.缺乏殘疾人長效保障機制。目前，我國還未形成完善的殘疾人社會保障體系，慈善事業(yè)也相對落后，缺少相應的制度規(guī)范。殘疾人保障政策，但缺少長效機制。

二、發(fā)展型社會政策理論綜述與內(nèi)涵分析

(一)理論綜述

1.梅志里社會發(fā)展主義理論

發(fā)展主義理論強調(diào)社會政策應該與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，即社會政策應該是促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，社會政策與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成。一方面，經(jīng)濟發(fā)展必須是協(xié)調(diào)可持續(xù)的，且發(fā)展成果由人民共享。另一方面，社會福利與社會投資的關(guān)系上，社會福利應以社會投資為主。發(fā)展主義以更加宏觀的視角，解釋經(jīng)濟政策與社會政策之間的聯(lián)系。社會政策應滿足經(jīng)濟協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并以社會投資為途徑，提高勞動者勞動能力，促進企業(yè)發(fā)展。

2.吉登斯“第三條道路”理論

“第三條道路”理論主張，國家應將重點放在為個人增能，增加個人抵御風險的能力上，而不僅在事后提供補救。屬于積極的福利觀。

林閔剛認為，應將福利更多的投資于人力資本中，不再僅提供經(jīng)濟救助。即國家應將重點放在教育、技能培訓等方面，使個人更好滿足自己生存需要，同時為自己的行為負責。政府企業(yè)既是社會政策的參與者又是責任主體。

3.古比“新福利主義”理論

“新福利主義”理論包括以下內(nèi)容：一為重點投資教育、培訓等方面。加強勞動者素質(zhì)同時加強理論的研究。二為鼓勵就業(yè)，并為特殊弱勢群體制定單獨計劃，提高人們工作熱情。三為福利形式變被動為主動。即被動救助、事后補救政策逐漸轉(zhuǎn)化為技能培訓等事前政策防患于未然。四為增加市場靈活性，擴大靈活就業(yè)范圍。五為政府為低收入者提供補助以鼓勵其就業(yè)。六為為特殊人群制定特殊計劃，確實解決他們實際問題。

(二)內(nèi)涵分析

結(jié)合國外學者對發(fā)展型社會政策現(xiàn)有研究成果以及我國學者對此基礎上提出的適應我國發(fā)展型社會政策的特點，可知在我國發(fā)展型社會政策內(nèi)涵包括以下幾個方面：

1.社會投資以人力資本為主，關(guān)注勞動者是否可以順利進入勞動市場

發(fā)展型社會政策與傳統(tǒng)社會政策相比，更加重視對人力資源的投資，即對勞動者本身的投資，以一種“授人魚不如授人以漁”的態(tài)度，賦予勞動者工作技能，為勞動者增能，從而提高其抗逆力，最終達到增強國家競爭力的目的。

2.社會政策要能促進經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展型社會政策與傳統(tǒng)社會政策觀相比，將社會政策放在更加宏觀的位置上。傳統(tǒng)政策觀念將社會政策視為解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)問題的一種手段，是一種附屬品。而發(fā)展型社會政策則將經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展放在同一位置上，認為兩者是同等重要的，沒有高低先后之分，是相互依存、相互補充的。學者熊躍根在研究發(fā)展型社會政策時提出，社會政策是對社會成本的回應，是對社會問題的一種經(jīng)濟投資形式。因此，發(fā)展型社會政策認為社會政策不是支出而是一種投資。

3.發(fā)展型社會政策強調(diào)對風險“前干預”，為一種中長期戰(zhàn)略

發(fā)展型社會政策更加注重防患于未然，對于風險持有一種“上游干預”的態(tài)度，提倡采取積極措施將風險可能出現(xiàn)的條件切斷。而傳統(tǒng)的社會政策觀則更多的將社會政策視為一種事后補救措施，為一種消極的態(tài)度。因此發(fā)展型社會政策是以一種長期戰(zhàn)略來制定社會政策。

4.責任主體不僅只是政府，社會各部門也應承擔責任與政府合作

傳統(tǒng)的社會政策，再分配、福利、慈善主體為國家與政府部門。發(fā)展型社會政策認為，社會福利責任主體不應只是政府，福利開支應是政府主導下的社會各個部門包括企業(yè)、非盈利機構(gòu)、社區(qū)、個人共同合作。

三、發(fā)展型社會政策對發(fā)展我國殘疾人社會保障的啟示

(一)重視人力資本投資：關(guān)注殘疾人康復醫(yī)療保障

傳統(tǒng)的社會政策注重解決現(xiàn)存問題，保障基本生活，緩解困境。發(fā)展型社會政策注重人力資本的投資，即注重消除會使人陷入困境的因素而不是在風險發(fā)生后緩解痛苦。因此對于殘疾人獲殘疾人家庭來說，困境的根源在于身體障礙。我國殘疾人貧困狀態(tài)致使其大多放棄治療，在發(fā)展型社會政策視角下，從社會從字角度出發(fā)，醫(yī)療康復屬于“恢復生產(chǎn)力”。

保障殘疾人康復醫(yī)療，可以將殘疾人康復納入基本醫(yī)療保險?？祻唾M用一般高昂，康復時間更是不確定，很多殘疾家庭選擇放棄康復。保障殘疾人康復道路上，可以逐步將康復醫(yī)療服務項目、康復輔助器具逐漸納入康復基本醫(yī)療保險。同時設立定點醫(yī)院，專項康復，解決殘疾人康復問題。

(二)以可持續(xù)發(fā)展中心：解決殘疾人就業(yè)問題

解決殘疾人就業(yè)問題，首先要重視殘疾人教育與職業(yè)技能培訓。多數(shù)殘疾人學歷低生存技能少，除去自身生理原因，無就業(yè)技能也是他們遭到社會排斥的重要原因。通過教育，使殘疾人據(jù)有市場競爭力，將殘疾人轉(zhuǎn)化為勞動力。

當然，殘疾人就業(yè)保護政策也必不可少，殘疾人特殊生理狀態(tài)在勞動力市場中必然會受到不平等待遇。通過相關(guān)法律法規(guī)及相應社會政策，保障殘疾人就業(yè)，同時鼓勵創(chuàng)業(yè)，將殘疾人群體由“依賴福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鞲＠薄?/p>

(三)強調(diào)中長期戰(zhàn)略發(fā)展：構(gòu)建多元化殘疾人關(guān)愛機制建設

對于殘疾人問題，傳統(tǒng)的社會政策治標不治本。要從根本上解決殘疾人問題就必須轉(zhuǎn)變觀念，觀念排斥導致社會排斥。因此，要認識到殘疾人價值，而不只是以同情、憐憫的態(tài)度對待，更不能存在嘲笑、譏諷等現(xiàn)象。學者謝佳龍、何山認為要將陳舊的“宿命觀”、“殘疾人無用觀”轉(zhuǎn)變?yōu)檎J識到殘疾人的社會價值，尊重殘疾人的基本權(quán)利。即通過優(yōu)勢視角來對待殘疾人。

發(fā)展型社會政策強調(diào)責任主體多元化，殘疾人關(guān)愛機制的多元化建立要依靠更多的社會力量而不僅是政府部門。學者童澤提出，應鼓勵非盈利機構(gòu)如社區(qū)提供殘疾人社區(qū)福利服務，實現(xiàn)運行機制市場化，提供社區(qū)多元化服務。建立起居家供養(yǎng)為主，社區(qū)服務為輔，福利機構(gòu)為補充式的殘疾人關(guān)愛機制。學者周沛認為，由于殘疾人資源有限、社交范圍窄、精神自卑、社會關(guān)系網(wǎng)絡狹隘。因此，社會工作也應發(fā)揮作用，構(gòu)建多元化殘疾人社會支持網(wǎng)絡。注重殘疾人精神世界，開展宣傳活動，改變?nèi)藗儜B(tài)度，樹立新的“殘疾人觀”。

參考文獻：

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