淺議林業(yè)有害生物社會化防治市場監(jiān)管

高乾奉

(合肥市森林病蟲害防治檢疫站，安徽 合肥 230031)

自2009年國家林業(yè)局森林病蟲害防治總站開展推進林業(yè)有害生物社會化防治試點并召開現(xiàn)場會以來，特別是國務院辦公廳《關(guān)于進一步加強林業(yè)有害生物防治工作的意見》[1]、《關(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》[2]下發(fā)后，全國林業(yè)有害生物社會化防治步入了快車道，社會化防治服務組織的數(shù)量迅速增加，所承接防治作業(yè)任務快速增多，但由于防治監(jiān)管相對乏力，林業(yè)有害生物社會化防治市場的一些問題也逐步顯現(xiàn)出來，在一定程度上干擾了防治市場秩序，影響了防治市場形象，妨礙了防治事業(yè)健康發(fā)展，各級林業(yè)主管部門及其所屬的森防機構(gòu)(以下簡稱“防治管理機構(gòu)”)和有良知的社會防治企業(yè)，熱切期盼強化防治市場監(jiān)管，規(guī)范市場運行。

1 社會化防治市場現(xiàn)狀

1.1 社會化防治市場發(fā)展迅速 近年來，各級黨委、政府高度重視林業(yè)有害生物防治工作，并以貫徹國務院辦公廳兩個《意見》[1-2]為契機，創(chuàng)新社會化防治機制，積極推進林業(yè)有害生物防治社會化、市場化、專業(yè)化。特別是政府購買服務政策的出臺，使社會化防治組織數(shù)量逐步增加，政府購買主要病蟲害的疫情除治、蟲情調(diào)查等服務的規(guī)模越來越大，社會化防治市場的容量不斷擴張。國家林業(yè)局森防總站組織的全國林業(yè)有害生物社會化防治組織發(fā)展情況調(diào)查結(jié)果顯示，至2017年底，全國已成立社會化防治公司2 091家，組建社會化防治專業(yè)隊10 771支，在冊職工54 534人；服務方式上，由僅能提供防治作業(yè)服務，豐富到可提供有害生物監(jiān)測、防治技術(shù)咨詢、作業(yè)設計、質(zhì)量監(jiān)理、防效評估等服務；重大疫情除治、重點區(qū)域常發(fā)林業(yè)有害生物防治，基本都是由社會防治服務組織承擔。2018年統(tǒng)計，僅安徽省政府預算安排用于購買美國白蛾防治服務的資金就達1.34億元。

1.2 社會化防治市場存在的主要問題 隨著防治市場的開放和發(fā)展，少數(shù)不懂防治技術(shù)、不具備應有防治能力的社會組織趁機進入了防治市場，致使違規(guī)招投標以及防治服務不規(guī)范、服務質(zhì)量不高等問題開始顯現(xiàn)。在招投標中，串標、圍標、低價中標以及惡意質(zhì)疑、詆毀競爭對手等情況屢見不鮮；在防治作業(yè)中，弄虛作假、偷工減料、謊報虛報作業(yè)面積等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。通過有關(guān)科研單位研發(fā)的飛防質(zhì)量智能監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)，個別公司采取提高施藥飛行速度、只上天不噴藥等手段賺取作業(yè)量，漏防漏噴情況時有發(fā)生，實際作業(yè)面積與飛防公司所報作業(yè)面積有時差距很大。這不僅嚴重影響防治效果，也造成防治市場混亂，使惡性競爭、劣質(zhì)服務等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，低能中標、劣勝優(yōu)汰現(xiàn)象日益明顯，經(jīng)濟糾紛、違法違紀事件時有發(fā)生。出現(xiàn)這些問題與一些飛防企業(yè)遵規(guī)守矩觀念不夠、社會責任感不強、誠信服務意識淡漠等固然相關(guān)，但也與防治管理機構(gòu)對防治市場監(jiān)管不足有關(guān)。

1.3 對社會化防治市場監(jiān)管乏力 林業(yè)有害生物防治市場尚屬形成初期，市場管理制度還處于探索建立階段，雖然一些省(區(qū)、市)建立了資質(zhì)管理、招標管理等制度，但還不夠系統(tǒng)、不夠完善。在林業(yè)有害生物高發(fā)頻發(fā)的態(tài)勢下，在社會化防治服務組織良莠不齊的背景下，因工作人員少、防治任務重，防治管理機構(gòu)的市場監(jiān)管很難做到完全到位。特別是在“放管服”背景下，防治管理機構(gòu)對如何實現(xiàn)由“管防治企業(yè)”向“管防治行為”轉(zhuǎn)變，存在著監(jiān)管觀念不夠新、監(jiān)管制度不健全、監(jiān)管機制不靈活、監(jiān)管手段不先進、監(jiān)管責任不落實甚至虛化弱化等現(xiàn)象。各級防治管理機構(gòu)應把防治市場監(jiān)管工作提到重要日程，認真分析研究當前防治市場形勢，積極探索強化防治市場監(jiān)管工作的路徑和方法。

2 合肥市社會化防治市場監(jiān)管的實踐

近年合肥市社會化防治市場發(fā)展較快，開展了一些防治市場監(jiān)管工作。對防治公司實行了資質(zhì)認證管理，目前通過資質(zhì)認證的防治公司已達14家；對防治作業(yè)任務實行了嚴格招標管理，采取綜合評分法擇優(yōu)選擇“有實力、講信譽、靠得住”的防治公司承擔防治任務。2018年全市100萬畝的美國白蛾飛防任務均以公開招標方式落實；對防治公司的作業(yè)采用“互聯(lián)網(wǎng)+飛防質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)”進行全過程管理，引入第三方監(jiān)管機構(gòu)，實時監(jiān)控飛行軌跡、噴灑航跡、作業(yè)高度、作業(yè)速度、噴灑流量、施藥面積和施藥質(zhì)量等。除試點的肥東縣外，市域范圍內(nèi)有飛防任務的肥西、長豐兩縣也通過政府購買服務方式，實行了美國白蛾飛機防治第三方監(jiān)管；對防治效果實行第三方機構(gòu)驗收管理，委托安徽農(nóng)業(yè)大學等單位對防治公司實施的防治作業(yè)進行效果評價等。全市林業(yè)有害生物防治市場監(jiān)管逐步進入專業(yè)化、規(guī)范化的軌道。

3 對社會化防治市場監(jiān)管的建議

3.1 提高思想認識，落實監(jiān)管責任 加強林業(yè)有害生物防治是保護生態(tài)文明建設成果、建設美麗中國的重要措施，推進社會化防治是扭轉(zhuǎn)我國林業(yè)有害生物嚴重發(fā)生局面的迫切需要，是發(fā)展林業(yè)有害生物防治生產(chǎn)力的必然選擇，是實現(xiàn)林業(yè)有害生物防治工作職能轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是貫徹落實《國辦意見》的根本途徑。推進社會化防治工作，必須強化對社會化防治市場的監(jiān)管，這是各級防治管理機構(gòu)的法定職責。防治管理機構(gòu)要提高站位，增強抓好社會化防治市場監(jiān)管的責任感、使命感，主動作為，協(xié)調(diào)各方，盡早形成以“政府為主導、防治管理機構(gòu)為主體、行業(yè)自律為基礎、制度建設為前提、多部門協(xié)同為保障、第三方力量為補充”的監(jiān)管體系，全面提高防治市場監(jiān)管水平。

3.2 加強制度建設，規(guī)范監(jiān)管行為 制度建設是維護市場公平競爭的基礎和前提，行業(yè)規(guī)范、行業(yè)標準等制度一定要先行。否則，事前的采購招標、事中質(zhì)量監(jiān)管、事后效果評估等將缺乏科學依據(jù)及公正性。防治管理機構(gòu)應聯(lián)合政府采購、招投標管理機構(gòu)等相關(guān)部門，根據(jù)有關(guān)規(guī)定和行業(yè)特點，組織防治管理機構(gòu)、社會化防治組織、防治協(xié)會以及其他社會組織，研究制定適合林業(yè)有害生物社會化防治特點的服務規(guī)范、招標投標規(guī)范、信用評價制度，以及事中、事后監(jiān)管制度等，強化對社會化防治組織和社會化防治市場的管理和規(guī)范。

3.3 引導行業(yè)自律，強化信用監(jiān)管 防治管理機構(gòu)要積極引導社會化防治組織主動承擔社會責任，自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)以及相關(guān)技術(shù)標準、服務規(guī)范，守法經(jīng)營、合法經(jīng)營。要結(jié)合信用林業(yè)建設，定期或不定期地組織力量對防治組織的服務范圍、服務情況以及違規(guī)信息等信用數(shù)據(jù)進行采集和歸集，并將歸集的信用數(shù)據(jù)、信用評價結(jié)果等，及時在相關(guān)信用平臺上公開，作為參與招投標、進入防治市場的條件，同時要引導社會化防治組織自覺接受第三方的信用評價；要督促社會化防治組織自覺履行合同，并聯(lián)合相關(guān)部門采取“協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合懲戒”的機制，對沒有達到甚至嚴重違背購買合同等不誠信行為，要進行黑名單管理，限制其參與市場競爭，增加其違約成本，追究其違約責任[3]。

3.4 創(chuàng)新工作機制，實行綜合監(jiān)管 防治管理機構(gòu)要主動協(xié)調(diào)市場監(jiān)管、安監(jiān)、民航、政府采購、招投標等管理部門，對市場主體、市場行為等進行聯(lián)合監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管。要積極探索引入第三方監(jiān)管機制[4]，由防治管理機構(gòu)委托第三方監(jiān)管機構(gòu)對投入防治的藥劑、人員、設備以及噴霧質(zhì)量、防治效果等專業(yè)性強、技術(shù)含量高的環(huán)節(jié)，運用一定的技術(shù)手段進行監(jiān)管。防治管理機構(gòu)應借鑒其它行業(yè)的經(jīng)驗，積極培育社會化的防治監(jiān)管機構(gòu)，并探索適應防治行業(yè)要求的監(jiān)管制度。

3.5 借鑒相關(guān)經(jīng)驗，創(chuàng)新監(jiān)管方法 目前，比較成熟的第三方機構(gòu)監(jiān)管的方法，是建設工程領(lǐng)域所運用的工程監(jiān)理方法和模式，國家林業(yè)局森防總站已在“互聯(lián)網(wǎng)+飛防質(zhì)量監(jiān)管”試點中借鑒了其中的一些做法。此種方法主要是依據(jù)相關(guān)規(guī)定、相關(guān)標準以及監(jiān)理服務合同，對防治服務進度、防治服務質(zhì)量、防治服務效果等進行監(jiān)管。主要方式有：1)審查審核，主要是對照防治合同和有關(guān)技術(shù)標準，采取踏查、抽查相結(jié)合的方式，對作業(yè)設計方案進行符合性評價。2)旁站監(jiān)督，主要是對防治服務商投入防治服務的人員數(shù)量及其從業(yè)資格、設備及其維保質(zhì)量檢測證明、藥劑助劑數(shù)量及其質(zhì)量、飛行架次等關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵工序，采取現(xiàn)場記錄等方式，進行現(xiàn)場檢查核驗、登記等。3)巡視檢查，主要是對服務范圍、內(nèi)容、程序、方法、質(zhì)量等進行定期或不定期的現(xiàn)場檢查。4)平行檢驗，主要是有效噴幅以及藥劑噴灑質(zhì)量等進行量測、測定。5)見證取樣，主要是對容易存疑的農(nóng)藥等服務投入品進行現(xiàn)場取樣、封存、送檢。6)面積計量，主要是根據(jù)作業(yè)區(qū)域圖、防治作業(yè)記錄、智能監(jiān)管系統(tǒng)中的監(jiān)測數(shù)據(jù)等，進行面積計量、核算。7)效果調(diào)查，主要是在防治作業(yè)前和防治作業(yè)后，按照相關(guān)技術(shù)要求，對蟲口數(shù)量進行調(diào)查，并對防治效果進行評價[5]。

3.6 運用現(xiàn)代技術(shù)，確保監(jiān)管質(zhì)量 發(fā)揮大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在監(jiān)管中的作用[6]，是目前其它行業(yè)正在普遍試行的做法。國家林業(yè)局森防總站已在探索綜合運用現(xiàn)代信息、通信、視頻、勘測、傳感等技術(shù)，組成交互平臺，研制智能監(jiān)管系統(tǒng)，對飛機防治的飛行狀態(tài)、作業(yè)軌跡、作業(yè)幅寬、作業(yè)高度、作業(yè)速度、施藥流量、作業(yè)面積等重要參數(shù)進行實時監(jiān)測、統(tǒng)計、反饋。兩年的試點實踐表明，所研制的這套智能監(jiān)管系統(tǒng)，符合當前先進技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀，符合林業(yè)有害生物防治特點，符合國家綠色發(fā)展理念和推進“互聯(lián)網(wǎng)+”工作要求，對深化推進林業(yè)有害生物社會化防治工作，提高林業(yè)有害生物防治現(xiàn)代化、規(guī)范化、精準化水平，進一步促進互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在林業(yè)有害生物防治工作中的推廣應用，意義重大，值得在全國示范推廣。建議將此監(jiān)管系統(tǒng)進一步優(yōu)化并按照這一思路，擴展研發(fā)地面防治、病蟲情監(jiān)測的實時監(jiān)管平臺，實現(xiàn)智能監(jiān)管技術(shù)在林業(yè)有害防治監(jiān)管上的全覆蓋。