如何防范F+EPC模式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)？

北京市中倫律師事務(wù)所 周月萍 周蘭萍

引言

在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，公共設(shè)施項(xiàng)目所需的建設(shè)及運(yùn)營資金來源逐步被限縮和規(guī)范化。特別是近期財(cái)政部等中央部委連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策對PPP的操作亂象進(jìn)行治理整頓，倒逼市場回歸PPP的本源，催生和加劇了政府方和社會(huì)資本方探索利用政府債和PPP模式以外的其他模式來解決公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營所需資金來源的問題。

由此，我國對外承包工程常見的F+EPC（Finance + Engineering Procurement Construction，融資+設(shè)計(jì)、采購、施工）模式 重新進(jìn)入政府方和社會(huì)資本方視野，并被應(yīng)用到國內(nèi)公共設(shè)施項(xiàng)目投融資和管理方面，以解決政府方對該等項(xiàng)目前期財(cái)政資金投資不足問題，以及發(fā)揮社會(huì)資本方投資帶動(dòng)施工優(yōu)勢。本文將結(jié)合F+EPC模式的特點(diǎn)分析其實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，以期為今后的項(xiàng)目實(shí)施提供參考及建議。

一、F+EPC模式的概述

（一）F+EPC模式是在EPC基礎(chǔ)上衍生的融資建設(shè)模式

EPC模式是集設(shè)計(jì)-采購-施工于一體的工程總承包模式，又稱交鑰匙總承包。EPC模式下要求總承包商在充分了解項(xiàng)目業(yè)主需求的基礎(chǔ)上，集成優(yōu)化完成設(shè)計(jì)和建設(shè)任務(wù)，總承包商擁有較大的自主權(quán)；業(yè)主方通過合同對項(xiàng)目進(jìn)行管理，最終更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目使用功能。

而F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，但在EPC模式基礎(chǔ)上衍生出“融資”功能，是指公共設(shè)施項(xiàng)目的項(xiàng)目業(yè)主（通常為地方國企）通過招標(biāo)等方式選定社會(huì)資本方，由該社會(huì)資本方直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，以及承攬EPC工程總承包相關(guān)工作，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，在項(xiàng)目合作期內(nèi)由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向合作方支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式，或者融資代建模式。

（二）F+EPC模式更加凸顯模式的“融資”功能

在當(dāng)前我國規(guī)范地方政府舉債融資、防控政府隱性債務(wù)的主導(dǎo)政策背景下，地方政府當(dāng)期財(cái)政支付能力不足且迫切上馬公共設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，解決政府方對該等項(xiàng)目前期財(cái)政資金投資不足問題成為F+EPC模式發(fā)揮“F”（融資）功能的主要?jiǎng)右颉８鶕?jù)社會(huì)資本方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金的參與方式不同，F(xiàn)+EPC模式可分為股權(quán)融資+EPC和債權(quán)融資+EPC。

在股權(quán)融資+EPC模式下，社會(huì)資本方與項(xiàng)目業(yè)主或其指定出資代表共同出資設(shè)立合資公司，由合資公司籌措項(xiàng)目建設(shè)資金給項(xiàng)目業(yè)主用于支付EPC工程總承包費(fèi)用；在債權(quán)融資+EPC模式下，由社會(huì)資本方以委貸或借款等方式向項(xiàng)目業(yè)主提供建設(shè)資金，后由項(xiàng)目業(yè)主按照約定用于支付EPC工程總承包費(fèi)用。F+EPC模式下，政府方將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方，通常會(huì)要求其具備雄厚資信實(shí)力、豐富的EPC工程總承包項(xiàng)目業(yè)績經(jīng)驗(yàn)，以及必要的項(xiàng)目管理專業(yè)人員等基本條件。

（三）F+EPC模式項(xiàng)下的回報(bào)機(jī)制

由于F+EPC模式具備EPC模式的基本特征，就工程總承包部分，仍延續(xù)常規(guī)EPC模式回報(bào)機(jī)制，即采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同，由項(xiàng)目業(yè)主向EPC工程總承包商支付總承包工程費(fèi)用；就“F”融資部分，約定類似投資收益標(biāo)準(zhǔn)，基于F+EPC模式分類不同，可由項(xiàng)目業(yè)主支付，或者從合資公司股權(quán)投資中獲取分紅收益。實(shí)操層面，F(xiàn)+EPC模式的兩部分回報(bào)可能單獨(dú)約定，也可能合并歸結(jié)到工程總承包費(fèi)用范疇；付費(fèi)周期可能在EPC工程總承包建設(shè)期內(nèi)全部支付，也可能拉長至建設(shè)完成后一定期限內(nèi)支付完畢。即便是項(xiàng)目業(yè)主為地方國企，由于項(xiàng)目本身涉及公共設(shè)施項(xiàng)目的投資開發(fā)建設(shè)，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的最終付費(fèi)來源實(shí)際多與地方財(cái)政支付責(zé)任掛鉤。

二、F+EPC模式的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

（一）F+EPC模式涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債

1、“F”（融資）功能客觀上屬于政府方的一種融資舉債行為，但F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

無論是采用股權(quán)融資還是債權(quán)融資，均是由選定的社會(huì)資本方在承攬EPC工程總承包時(shí)負(fù)有籌資義務(wù)，并且由項(xiàng)目業(yè)主使用該等資金用于支付工程總承包費(fèi)用，即項(xiàng)目建設(shè)資金并非由項(xiàng)目業(yè)主使用預(yù)算資金或者自籌資金。客觀上看，F(xiàn)+EPC模式屬于政府方的一種融資舉債行為。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）所明確規(guī)定的地方政府舉債融資機(jī)制僅限于以發(fā)行政府債券方式舉債、PPP（即政府和社會(huì)資本合作）、在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)可能會(huì)承擔(dān)的或有債務(wù)，以及《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)，以下簡稱“財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)文”）規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！焙拓?cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)，以下簡稱“財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文”）規(guī)定：“地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”，上述文件均明確限定了地方政府融資舉債的方式和途徑，而F+EPC模式并不屬于當(dāng)前政策允許的任一政府融資舉債的方式或途徑。

2、F+EPC模式的融資、建設(shè)和移交特征與BT模式特征契合，涉嫌以BT模式實(shí)施的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

如前所述，F(xiàn)+EPC模式由選定的社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金給項(xiàng)目業(yè)主支付工程總承包等費(fèi)用，項(xiàng)目建設(shè)完成后需移交給政府方管理，該模式特征與BT模式接近。BT模式下，政府方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由企業(yè)提供資金，政府方是支付回購款的直接債務(wù)主體，政府方并未在項(xiàng)目開始實(shí)施前即先行安排財(cái)政預(yù)算資金，這一定程度上增加了地方政府的債務(wù)壓力和風(fēng)險(xiǎn)。政策規(guī)定層面，2012年底，財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)） ，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)?！痹撘?guī)定明確限制了BT模式的應(yīng)用，要求規(guī)范地方政府融資行為。后續(xù)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）、關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金[2016]92號(hào)）等文件中，明確規(guī)定政府方不得在預(yù)算安排之外與其他單位或企業(yè)簽訂回購（BT）協(xié)議，以及項(xiàng)目實(shí)施不得采用建設(shè)-移交方式。故，采用F+EPC模式，涉嫌構(gòu)成政府方違規(guī)變相融資舉債，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）在F+EPC模式下，社會(huì)資本方承擔(dān)較大的融資風(fēng)險(xiǎn)及投資回收風(fēng)險(xiǎn)

1、F+EPC模式是由社會(huì)資本方直接或間接籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，客觀上存在融資不能的風(fēng)險(xiǎn)

F+EPC模式下所需建設(shè)資金并非直接來源于財(cái)政資金或項(xiàng)目業(yè)主自籌資金，是由社會(huì)資本方通過股權(quán)或債權(quán)等方式直接或間接完成資金籌措供項(xiàng)目業(yè)主使用，無論是社會(huì)資本方完全使用自有資金，還是進(jìn)行融資貸款，融資風(fēng)險(xiǎn)通常是分配給社會(huì)資本方承擔(dān)的。若項(xiàng)目擬采用項(xiàng)目貸款方式，則金融機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目未來收益償債能力和項(xiàng)目本身的合法合規(guī)性審查的要求嚴(yán)苛，并且金融機(jī)構(gòu)基于《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）規(guī)定而嚴(yán)格執(zhí)行國有金融資本管理制度，在此條件下，若合資公司或股東無法提供其他有效增信措施，則可能無法滿足銀行審核貸款及放款要求，從而導(dǎo)致項(xiàng)目融資困難，建設(shè)資金部分無法落實(shí)，進(jìn)而影響項(xiàng)目業(yè)主的工程款支付能力。

2、基于F+EPC模式回報(bào)機(jī)制的特殊性，加劇了社會(huì)資本方的投資回款風(fēng)險(xiǎn)

股權(quán)融資+EPC方式下，常以政府方指定的平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主選定社會(huì)資本方作為合作單位，并由平臺(tái)公司承擔(dān)社會(huì)資本方股權(quán)的回購義務(wù)，而雙方設(shè)立的合資公司具體負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金，根據(jù)項(xiàng)目業(yè)主指令支付EPC工程總承包費(fèi)用?？梢?，社會(huì)資本方作為EPC工程總承包商獲取的工程費(fèi)用依賴于合資公司籌資能否如期到位，股權(quán)回購部分則依賴于平臺(tái)公司的資信能力；在建設(shè)過程中及項(xiàng)目竣工移交后，由項(xiàng)目業(yè)主實(shí)際承擔(dān)還本付息的責(zé)任，合資公司能否如期獲取回款，同樣存在不確定性。即便是項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的付費(fèi)來源直接與地方財(cái)政支付責(zé)任掛鉤，由于項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程與政府方財(cái)政支付時(shí)序不匹配，能否在項(xiàng)目建設(shè)完成后安排回購的財(cái)政資金，存在極大不確定性。債權(quán)融資+EPC方式下也同樣面臨該等回款不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

（一）回歸真正的EPC模式

根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)等文件規(guī)定，地方政府舉債的方式和途徑被嚴(yán)格限定，不允許其以任何違規(guī)方式變相融資舉借，防范形成政府隱性債務(wù)。故，從合法合規(guī)的角度，建議將F+EPC模式調(diào)整為EPC模式，去除其“融資”功能，回歸EPC模式本源。當(dāng)然，回歸真正EPC模式有賴于政府方能夠先安排預(yù)算資金到位，并根據(jù)合同約定及時(shí)撥付工程費(fèi)用。如政府方當(dāng)期確實(shí)無法安排預(yù)算資金到位的話，可考慮縮減項(xiàng)目投資規(guī)模，或發(fā)債籌資擴(kuò)大財(cái)政支付能力，或者轉(zhuǎn)變項(xiàng)目合作方式，或者終止項(xiàng)目合作。

（二）將F+EPC項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP+EPC模式

基于F+EPC模式存在上述諸多操作風(fēng)險(xiǎn)，如已以F+EPC模式實(shí)施的項(xiàng)目，建議將項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP模式實(shí)施，規(guī)范項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營事項(xiàng)，項(xiàng)目涉及政府方支出責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法納入年度財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃管理且財(cái)政承受力評(píng)估通過。

針對項(xiàng)目融資問題，除考慮項(xiàng)目收益抵押、股東擔(dān)保等增信措施外，還可基于財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文件規(guī)定“允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任”，在PPP模式下，要求政府方提供項(xiàng)目融資協(xié)助義務(wù)，由政府方出資設(shè)立的擔(dān)保公司為項(xiàng)目提供融資擔(dān)保服務(wù)，提升項(xiàng)目模式轉(zhuǎn)化時(shí)項(xiàng)目的融資可獲得性。

對于工程建設(shè)企業(yè)來講，PPP+EPC模式對其提出了融資能力的要求，這往往是中小EPC承包商難以具備的。而財(cái)務(wù)投資人在融資方面相對于EPC承包商擁有更強(qiáng)的優(yōu)勢，但是在工程建設(shè)方面經(jīng)驗(yàn)欠缺。在此情形下，政府方可通過允許股權(quán)融資等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本方各自資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。

（三）剝離F+EPC模式與政府方掛鉤因素，落實(shí)為徹底的企企合作

由于F+EPC模式項(xiàng)下，最大合規(guī)問題在于該模式實(shí)際掛鉤政府方財(cái)政，形成政府隱性債務(wù)。如在該類項(xiàng)目作為企業(yè)（如果是本級(jí)政府的國有企業(yè)，則必須與政府脫鉤）投資項(xiàng)目的前提下，由企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主以F+EPC模式招選項(xiàng)目合作單位，不再與財(cái)政支付或擔(dān)保關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)完全的商業(yè)合作。但社會(huì)資本方在此情況下，需要綜合考慮項(xiàng)目業(yè)主的實(shí)際資信能力能否保障其如期履約。

結(jié)語

F+EPC模式是為解決公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資問題所做的新途徑探索，但在當(dāng)前法規(guī)政策環(huán)境下，從實(shí)施模式的合法合規(guī)性以及保障投資人合理利益的角度考慮，F(xiàn)+EPC模式實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)是敞口、不閉環(huán)的，需要進(jìn)行修正和完善。當(dāng)前政策環(huán)境下，在F+EPC模式調(diào)整方面，回歸真正的EPC模式、轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP+EPC模式和實(shí)現(xiàn)完全的商業(yè)合作模式，可作為重點(diǎn)考慮調(diào)整的方向。（中倫律師事務(wù)所張留雨對本文亦有貢獻(xiàn)）