一場(chǎng)“新場(chǎng)域”的變革
——讓杭州基層治理創(chuàng)新領(lǐng)跑全國(guó)

文∣金立山 姚敏侶

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，基層治理的對(duì)象和范圍發(fā)生了深刻變化，街道社區(qū)已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代基層治理的“新場(chǎng)域”。杭州市如何在后G20時(shí)代通過(guò)“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)完成“新場(chǎng)域”的變革，為全國(guó)提供社會(huì)治理的創(chuàng)新樣本，是體現(xiàn)“干在實(shí)處、走在前列”的有效實(shí)踐。

受訪人

沈金華

記 者：目前全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都在積極開(kāi)展“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)。您認(rèn)為政府為何要在這個(gè)發(fā)展階段關(guān)注基層治理問(wèn)題？這其中有怎樣的政策背景？

沈金華：首先，黨的十九大上，習(xí)總書(shū)記提出的一系列新思路、新理念中包含了“如何提高社會(huì)治理能力”的問(wèn)題。我們現(xiàn)在要向世界提供我們的發(fā)展道路、樣本和制度。習(xí)總書(shū)記說(shuō)，我們不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，我們要走一條新路，新路需要在實(shí)踐中探索。習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，我們的實(shí)踐可以為全球發(fā)展中國(guó)家探索發(fā)展模式提供全新選擇?！八膫€(gè)平臺(tái)”建設(shè)是社會(huì)治理體系中最基礎(chǔ)的部分，體現(xiàn)了基層在積極實(shí)踐總書(shū)記提出的“建設(shè)中國(guó)社會(huì)治理體系、提高治理能力”的一種努力，杭州在社會(huì)治理方面有許多創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)，一直走在全國(guó)前列。

其次，“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)是浙江省的重點(diǎn)改革任務(wù)，也是2017年省里交給杭州市的九項(xiàng)改革任務(wù)之一。截至目前，省里已經(jīng)對(duì)此專(zhuān)項(xiàng)督查了6次。雖然在基層治理上，杭州各個(gè)街道社區(qū)做了很多努力，探索出了新模式、涌現(xiàn)出了好典型，但省里有一套專(zhuān)門(mén)的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)比來(lái)看還存在著不少需要改進(jìn)銜接的地方。

第三，街道是基層社會(huì)治理的重要環(huán)節(jié)。時(shí)下在街道治理的體制機(jī)制方面存在著一些矛盾和短板。近期，杭州市將出臺(tái)相應(yīng)舉措，下決心創(chuàng)新街道基層的體制機(jī)制。作為市委書(shū)記的一號(hào)工程，上海市在2013年對(duì)社會(huì)治理體系進(jìn)行了調(diào)研，并花了三年時(shí)間進(jìn)行制度創(chuàng)新，近兩年來(lái)改革已初顯成效。前段時(shí)間，中組部在上海召開(kāi)了城市黨建工作會(huì)議，會(huì)議對(duì)上海經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了介紹。雖說(shuō)杭州市的城市黨建工作基礎(chǔ)較好，但與上海相比，在體制機(jī)制改革力度上的動(dòng)作相對(duì)較慢。杭州市委書(shū)記趙一德在參加完城市黨建工作會(huì)議之后深有感觸，認(rèn)為我們應(yīng)該在基層治理方面下定決心，這也正好契合了杭州對(duì)街道體制進(jìn)行改革的時(shí)機(jī)。

最后，杭州在后G20時(shí)代加快了城市國(guó)際化的步伐，習(xí)總書(shū)記對(duì)我們提出建設(shè)世界名城、建設(shè)“四個(gè)杭州”的要求，浙江省要求杭州要更好地發(fā)揮省會(huì)城市的示范、帶動(dòng)和領(lǐng)跑的作用?！案稍趯?shí)處、走在前列”的杭州，不僅要在新經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新方面領(lǐng)跑全省乃至全國(guó)，同時(shí)也要在社會(huì)治理創(chuàng)新方面為全國(guó)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)，因而在基層治理體系改革上，杭州也要“當(dāng)仁不讓”，貢獻(xiàn)“杭州樣本”。

記 者：在以往的基層實(shí)踐中，杭州已經(jīng)積累了一定的治理經(jīng)驗(yàn)，您能為我們舉一個(gè)具體的例子作簡(jiǎn)單說(shuō)明嗎？在數(shù)字化背景下，杭州的基層治理有哪些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)？

沈金華：最近“最多跑一次”改革專(zhuān)題會(huì)議上，大江東某企業(yè)辦理審批程序的工作人員對(duì)我們說(shuō)：“我在甘肅干了五年后，來(lái)到杭州兩年，感覺(jué)兩地的做法完全不同。同樣的項(xiàng)目審批，之前需要一年多，而現(xiàn)在杭州只需要四個(gè)月。以前辦理審批的時(shí)候，要與政府官員見(jiàn)面，甚至少不了必要的應(yīng)酬，而在杭州就只需要遞送材料?！边@個(gè)案例說(shuō)明杭州在政企關(guān)系、社會(huì)治理和服務(wù)環(huán)境上的優(yōu)勢(shì)，這也是建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地的重要基礎(chǔ)。

杭州要體現(xiàn)出自己的特色和優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新貢獻(xiàn)經(jīng)驗(yàn)、素材和樣本。我認(rèn)為杭州在三個(gè)方面擁有巨大的優(yōu)勢(shì)：首先，政府工作突出服務(wù)性；其次，突出共治、民主和多元參與，政府在決策上是民主開(kāi)放、社會(huì)多元共治的；最后，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和技術(shù)創(chuàng)新。目前杭州成立了數(shù)據(jù)資源局，強(qiáng)力推進(jìn)了政府信息的“無(wú)條件集中、有條件使用”：以往各部門(mén)的信息互不相通，現(xiàn)在被“無(wú)條件集中”，各部門(mén)間的信息被打通。至于各部門(mén)原本擔(dān)心的信息安全問(wèn)題，我們采取了“有條件使用”，即用技術(shù)權(quán)限的辦法來(lái)保證安全。這是杭州區(qū)別于其他兄弟城市的地方和特色。

記 者：人們聚焦基層治理體系“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)往往以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制改革和治理轉(zhuǎn)型為議題核心。結(jié)合當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理實(shí)際，您認(rèn)為這個(gè)議題有何特殊性？

沈金華：目前中國(guó)社會(huì)發(fā)展非常迅速，各種問(wèn)題和矛盾層出不窮，社會(huì)治理的體制機(jī)制也隨之改變，但在問(wèn)題出現(xiàn)后再來(lái)改革治理體制，總顯得比較被動(dòng)。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國(guó)的階層結(jié)構(gòu)中處于一個(gè)特殊的位置。它們有以下三方面特點(diǎn)：

第一，它們是行政體系的基礎(chǔ)；我國(guó)目前采取五級(jí)政府體制：中央—省—市—縣—街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。中央對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)擁有行政命令權(quán)，但街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)下級(jí)沒(méi)有，它們只能通過(guò)耐心細(xì)致地和老百姓打交道、做工作，走村入戶(hù)，才能把政策方針貫徹落實(shí)下去。

第二，對(duì)于群眾而言，它們處于黨和政府跟群眾保持血肉聯(lián)系的一線；習(xí)總書(shū)記在十九大提出要堅(jiān)持以人民為中心，加強(qiáng)黨和群眾的血肉聯(lián)系。過(guò)去一段時(shí)間，我們個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部存在官僚主義現(xiàn)象，脫離人民群眾?，F(xiàn)在要加強(qiáng)這種血肉聯(lián)系，就需要基層干部的工作來(lái)努力。所以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是服務(wù)群眾的一線。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是人民群眾生活的合理單元。用德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯的說(shuō)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是人民“生活的共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的范圍和管理服務(wù)中存在一個(gè)最佳的結(jié)合點(diǎn)，把“共同體”建設(shè)好對(duì)于老百姓安居樂(lè)業(yè)有重要意義。正是由于特殊定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承受了巨大的工作壓力。趙一德書(shū)記在和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委書(shū)記開(kāi)座談會(huì)的時(shí)候說(shuō)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委書(shū)記工作不容易，不好當(dāng)。”這句話(huà)側(cè)面反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作的復(fù)雜和艱巨，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也是個(gè)可以讓人有所歷練、有所作為的地方。

我們需要不斷深化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道特殊地位和作用的認(rèn)識(shí)，按照社會(huì)內(nèi)在的客觀規(guī)律來(lái)辦事，提高工作的主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性。

記 者：關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的體制改革，目前存在著各種不同的看法和觀點(diǎn)。從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度，您認(rèn)為應(yīng)該如何合理地確定基層治理的范圍、空間和權(quán)限？

沈金華：基層社會(huì)治理自古以來(lái)就是歷史性的難題。在古代西方，例如古希臘的城邦國(guó)家，地理空間的范圍很小，他們?cè)诨鶎佑凶灾喂芾砟Ｊ降膫鹘y(tǒng)。法國(guó)大革命期間，著名思想家托克維爾考察美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后回到法國(guó)發(fā)表了《論美國(guó)民主》，書(shū)中對(duì)美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治進(jìn)行了高度贊揚(yáng)，認(rèn)為“美國(guó)雖然沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主革命，但享受了民主革命的成果，倘若沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高度自治，即便有民主的政府國(guó)家也不能長(zhǎng)久。”西方基層社會(huì)更多體現(xiàn)社會(huì)自治和社會(huì)協(xié)同。而在古代中國(guó)，基層有宗族制、郡縣制，代表兩個(gè)不同的社會(huì)管理層級(jí)。新中國(guó)成立以后才有行政力量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的介入和延伸。對(duì)于基層治理，用“管控”還是“地方自治”，不同國(guó)家的文化傳統(tǒng)側(cè)重點(diǎn)不同，不同歷史時(shí)期也有不同的要求。目前著力推進(jìn)的“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)更側(cè)重于管理服務(wù)，未來(lái)可能需要多注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的共享共治和多元參與。

在十八屆四中全會(huì)上，習(xí)總書(shū)記已清晰地闡述了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的中國(guó)特色社會(huì)治理體系架構(gòu)，到十八屆五中全會(huì)后又新增了“法治保障”，可見(jiàn)法治保障在整個(gè)社會(huì)治理體系中的必要性。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制管理的地位作用、階段性任務(wù)選擇等方面，中央的政策方針是社會(huì)治理體系的完善和社會(huì)治理能力的提升，十九大報(bào)告已明確了這個(gè)方面，要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)展社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)居民自治良性互動(dòng)，并按社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展。具體到我們就是如何結(jié)合杭州實(shí)際探索各地區(qū)發(fā)展階段的治理方式問(wèn)題，在基層治理機(jī)制創(chuàng)新上更先走一步。

記 者：基層治理體系“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)是項(xiàng)綜合改革工程，杭州的此輪改革將如何幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府厘清權(quán)責(zé)關(guān)系？為實(shí)現(xiàn)基層治理能力的現(xiàn)代化，目前我們應(yīng)該朝哪些方面努力？

沈金華：總的來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以“綜合治理、市場(chǎng)監(jiān)督、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)”改革為主體的“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)，最后可以歸結(jié)為三個(gè)“公共”，即：公共安全、公共管理和公共服務(wù)。其中，綜合治理對(duì)應(yīng)公共安全，市場(chǎng)監(jiān)督和綜合執(zhí)法更多地體現(xiàn)公共管理，便民服務(wù)對(duì)應(yīng)公共服務(wù)。

基層政府的主要職能便是圍繞這三個(gè)“公共”來(lái)展開(kāi)的。我們確定了七項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的職能：一是加強(qiáng)黨的建設(shè)，二是推進(jìn)區(qū)域發(fā)展，三是組織公共服務(wù)，四是實(shí)施綜合管理，五是指導(dǎo)基層自治，六是維護(hù)安全穩(wěn)定，七是動(dòng)員社會(huì)參與。七項(xiàng)職能的表述中，對(duì)“百姓服務(wù)”和“多元參與、共治”等基層治理方式都有所涉及，在不同階段會(huì)有不同的任務(wù)和側(cè)重點(diǎn)。

接下去我們會(huì)朝四個(gè)方面去努力：首先，增強(qiáng)街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。目前街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予了七項(xiàng)職能，我們對(duì)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“6+1”的調(diào)整：“1”是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)際情況增設(shè)部門(mén)，“6”是市里統(tǒng)一設(shè)定工作部門(mén)，以便于做到扁平化管理；其次，推動(dòng)管理執(zhí)法力量下沉。我們把區(qū)（縣）管理部門(mén)的人事任免、規(guī)劃參與等“五項(xiàng)權(quán)力”落實(shí)到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使其職權(quán)利變得更加完整統(tǒng)一，使基層“無(wú)限大的責(zé)任”和“有限的權(quán)力”能夠得到更好的匹配，從而對(duì)資源形成更有效的管理；第三，推進(jìn)信息技術(shù)的運(yùn)用；最后，提升社區(qū)共治的水平。杭州在這方面的破題實(shí)踐應(yīng)該在全國(guó)先行，探索社會(huì)多元參與和自我管理的方法，積極地研究探討街道辦事條例、協(xié)商民主示范條例的標(biāo)準(zhǔn)化，提升街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理水平。相信在基層治理上有領(lǐng)跑基礎(chǔ)的杭州，能夠在社會(huì)多方力量的支持下，讓街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制呈現(xiàn)出新的面貌，讓基層社會(huì)充滿(mǎn)活力，為杭州城市的國(guó)際化提供新的動(dòng)能，建設(shè)一個(gè)共建共治共享的美好家園。