數(shù)字治理角度看“四個平臺”建設(shè)的核心要義

文∣傅榮校

基層治理體系的健全與完善，是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層治理體系的中間層，起著承上啟下的作用，如果作用發(fā)揮不充分，或者本身成為問題角色，則往往會成為基層社會沖突、社會問題與社會矛盾的交匯阻梗點。2016年浙江省頒布的關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”建設(shè)完善基層治理體系的指導(dǎo)意見是省委省政府助力改革的一種路徑設(shè)計，是一場信息化背景下利用信息技術(shù)完善基層治理的數(shù)字革新。

基層治理的難度在于對象的復(fù)雜性，基層群眾的訴求與問題呈現(xiàn)多、小、散、亂的特征，基層干部身處無可諉過的第一線，是行政分部制、向上集權(quán)的傳統(tǒng)體制弊端的直接承受者，是政府改革風(fēng)險的直接承擔(dān)者，面臨條塊分割下的事權(quán)不對等，權(quán)責(zé)不對等、權(quán)利與義務(wù)不對等，力不從心又無可逃遁。同時，我國電子政務(wù)建設(shè)在實現(xiàn)進程上走了不少彎路。從政府上網(wǎng)（1999年）到“十二五”初，我國電子政務(wù)都圍繞著行政分部制模式建設(shè)部門信息化，結(jié)果是從信息孤島上升到信息煙囪進而形成數(shù)據(jù)壁壘，不僅給國家宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理帶來問題，更是給縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（街道）的基層治理造成了更大困難。因而，綜治工作、市場監(jiān)督、行政執(zhí)法、便民服務(wù)四個平臺的建設(shè)，其積極意義在于：

一是在于用社會問題導(dǎo)向與治理目標(biāo)導(dǎo)向，一定程度上消除了傳統(tǒng)行政的弊端，強調(diào)信息共享、流程優(yōu)化和協(xié)同政務(wù)，推進了基層的三級治理層次的職責(zé)、資源、流程、體系的重新配置，進而倒逼基層政府的職能轉(zhuǎn)變與組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

二是高度發(fā)達的信息化平臺，通過整合、共享、授權(quán)、協(xié)同、考核、問責(zé)，跨越政府的層級鴻溝，靈活解決了傳統(tǒng)條塊分割下存在的隔膜、孤立、各善其事、各自為政帶來的效率問題。

三是借助平臺形成完善的社會綜合治理、市場監(jiān)督、行政執(zhí)法模式，一站式的便民服務(wù)，使得各種資源圍繞問題、貼近群眾進行有效配置，提高資源利用的有效性。

從這個意義上看，四個平臺具備數(shù)字治理的基本特征。當(dāng)然，從數(shù)字治理理論視野下，信息化與電子政務(wù)從提高公共服務(wù)的傳統(tǒng)形式向數(shù)字治理新形式轉(zhuǎn)型過渡，有兩個關(guān)鍵因素的作用，仍然是四個平臺建設(shè)的主要評價維度。

一是用新思維促進信息技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)的深化運用。在我國，新思維有兩個層次，其一是責(zé)任政府、治理政府、透明政府和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型改革思維，其二是互聯(lián)網(wǎng)思維與互聯(lián)網(wǎng)+思維。用于數(shù)字治理的信息技術(shù)與數(shù)據(jù)技術(shù)，包括云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、深度學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈、知識庫、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，尤其是要善于管理數(shù)據(jù)。

二是公眾參與，包括電子參與（E-participation）。公眾參與，是通過系統(tǒng)功能和技術(shù)路徑的設(shè)計，形成政府部門、社會組織、行動負(fù)責(zé)單位與公眾之間的雙向交流，使公眾能參加決策過程，了解執(zhí)行過程，知曉分配結(jié)果，評價整個過程并有效監(jiān)督，以防止和化解公民和政府機構(gòu)與行政負(fù)責(zé)單位之間、公民與公民之間的沖突。因而，從實現(xiàn)模式上看，公眾參與包括公眾知曉、表達、參與、監(jiān)督。因而，在信息化治理平臺上，就不能忽視公眾電子參與的雙向渠道、途徑設(shè)計。

這兩個評價維度，第一個注重效率，第二個注重行政效能。效率與效能的區(qū)別，借用管理大師彼得·德魯克的話來說——效率是指用正確的方式做事情，而效能則是做正確的事情。

事實上，如果把近幾年來黨和政府推進政府轉(zhuǎn)型、加快行政改革、促進放管服看成整體行動的話，就可以從相關(guān)的文件中找到統(tǒng)一邏輯。從積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見，到加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見，從全面推進政務(wù)公開工作的意見實施細(xì)則、到開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點工作方案，都彰顯著把信息化平臺建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)+模式，政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作，作為政府放管服、服務(wù)群眾、公開透明等行政改革的倒逼機制與助推動力。因而，如果把浙江省關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“四個平臺”建設(shè)完善基層治理體系的指導(dǎo)意見與杭州特色的“1141”社會治理體系，放入到這個邏輯體系中理解，一方面可以發(fā)現(xiàn)浙江省、杭州市在政府創(chuàng)新管理與治理改革上“排頭兵”的先行意義，另一方面也說明從數(shù)字治理角度上，需要進一步向縱深行進的必要。

可以預(yù)料，四個平臺運行與應(yīng)用向縱深發(fā)展，會觸及到我國包括杭州在內(nèi)的基層治理與數(shù)字治理的難點、痛點：

第一，行政效率與行政效能的平衡。信息技術(shù)運用與政府改革的基本行政邏輯在于提高行政效率，然而，全事務(wù)、全方位、全環(huán)節(jié)、全過程式的公眾參與，與基層政治民主的深化，提升了效能但必然會影響到效率的提高。正如美國邁阿密大學(xué)政治科學(xué)與公共行政教授米拉科維奇(Milakovich)在其《數(shù)字治理：提高公共服務(wù)和參與的新技術(shù)》中指出的那樣：電子政務(wù)向數(shù)字治理的轉(zhuǎn)型需要有高水準(zhǔn)的政府責(zé)任和政府績效，這一需求給政府帶來平衡其行政價值觀(諸如效率和專業(yè)水平)和政治價值觀(如公民參與和民主)的挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)這一平衡，“公共機構(gòu)需要和公民、利益相關(guān)者及政府官員一起建立均衡的績效標(biāo)準(zhǔn)來滿足不同人群的偏好”。

第二，更深層次的整合。我國傳統(tǒng)萬能型政府，勢必造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府面臨“上面千根線，下面一個針”的中國特色問題，解決這種不對稱的根本出路，除了充分發(fā)揮人力資源作用、信息化平臺作用之外，就是進行更深入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與改革。即整合資源，建設(shè)平臺，整體進駐，轉(zhuǎn)變職能，達成條塊結(jié)合無縫隙、內(nèi)部運行高度協(xié)調(diào)。因而，從這個意義說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為代表的基層治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，比頂層改革更為迫切。

第三，打破二元格局。盡管浙江省委省政府倡導(dǎo)建立政府治理與村居自治有機融合的新型治理模式，但由于我國電子政務(wù)與部門信息化工程，基本模式是政府主導(dǎo)，政府投資、設(shè)計、運營、績效評估，模式上以G2B、G2C（如政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)）為主，仍然延續(xù)管理的的二元（管理者與被管理者，服務(wù)提供者與用戶）格局。從這一電子政務(wù)工程基礎(chǔ)上形成的“四個平臺”，運用于社會治理，與企事業(yè)單位、社會組織、團體、第三方評估機構(gòu)、其他組織與公民，天然關(guān)聯(lián)較弱，因而，在基層社會治理上，多元參與格局的真正形成尚需時日。

第四，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化是事物或者管理創(chuàng)新發(fā)展到成熟階段的標(biāo)志。推進四個平臺建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作，可以有效減少創(chuàng)新治理成本，提高創(chuàng)新效益。因而，需要把問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向，與需求導(dǎo)向相結(jié)合，適應(yīng)基層治理特點，圍繞與群眾關(guān)系密切的行政行為和服務(wù)事項，探索建立全省乃至全國統(tǒng)一的四個平臺或者4+N平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，讓群眾與其他主體看得到、聽得懂、易獲取、好參與、能監(jiān)督、可評價。