農(nóng)村土地《“三權(quán)分置”意見》政策解讀

（接上期）

“三權(quán)分置”重大改革的核心內(nèi)涵

“三權(quán)分置”是重大的改革創(chuàng)新，內(nèi)涵豐富。概括地講“三權(quán)分置”是指農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分置并行。

改革開放之初，實行家庭承包責任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，稱之為“兩權(quán)分離”?，F(xiàn)在順應農(nóng)民要保留自己的土地承包權(quán)，農(nóng)民無論進二、三產(chǎn)業(yè)還是進城市，還想給自己留一個后路，同時又有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，這次又將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這樣就形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。

在這個框架下，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。

“三權(quán)分置”主要目的是解決兩個問題

這種制度設(shè)計是來源于實踐的，也是問題導向，主要目的是想解決兩個問題：

第一是通過科學界定三權(quán)的內(nèi)涵、邊界以及相互間的關(guān)系，來鞏固和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，能夠更好地維護、實現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶以及新型經(jīng)營主體的權(quán)益。

第二是通過實行“三權(quán)分置”促進土地資源優(yōu)化配置，土地作為要素要流動起來，培育新型經(jīng)營主體發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這樣就可以為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證。

“三權(quán)分置”的三點重要意義

第一，它豐富了雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。雙層經(jīng)營體制是農(nóng)村改革開放之后確立的基本制度。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營到集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營，應該說“三權(quán)分置”展現(xiàn)了我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，它是不斷往前走、不斷發(fā)展的，因為它涉及億萬農(nóng)民的切身利益，是農(nóng)村的重大改革，重大政策。小規(guī)模的一家一戶的經(jīng)營有它的基礎(chǔ)性意義，同時也面臨著規(guī)模小、競爭力不足、現(xiàn)代因素引入不暢等問題，通過這個制度設(shè)計，既保持了集體所有權(quán)、承包關(guān)系的穩(wěn)定，同時又使土地要素能夠流動起來，所以說它使農(nóng)村基本經(jīng)營制度保持了新的持久的活力。

第二，開辟了中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑。實行“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更多的土地經(jīng)營權(quán)，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，從而提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率。這為加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的引領(lǐng)作用，走出一條“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新路徑。

第三，它還有重要理論意義，豐富了我黨的“三農(nóng)”理論?！叭龣?quán)分置”實現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體對土地權(quán)利的共享，有利于促進分工分業(yè)，讓流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶增加財產(chǎn)收入，土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，所以它是充滿智慧的制度安排、內(nèi)涵豐富的理論創(chuàng)新，具有鮮明的中國特色。

“三權(quán)分置”體現(xiàn)了中國特色社會主義理論的魅力，是習近平同志“三農(nóng)”思想的重要內(nèi)容，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。

“三權(quán)分置”要正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系

我國的國情是人口多，特別是農(nóng)村人口多。農(nóng)民問題始終是貫穿我黨領(lǐng)導的革命、建設(shè)、改革開放進程中的根本性問題?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的核心現(xiàn)階段仍是土地問題。習近平總書記在小崗村的座談會上指出，我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。改革開放之初主要處理好農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營之間的關(guān)系，那時候?qū)嵭小皟蓹?quán)分離”，打破了大鍋飯，調(diào)動了積極性，取得了很好的成效?，F(xiàn)階段處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，很重要的方面就是處理好土地流轉(zhuǎn)中的承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體之間的關(guān)系。

近年來，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，家家包地、戶戶種田的局面已經(jīng)發(fā)生很大的變化。截至2016年6月，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達省份農(nóng)民轉(zhuǎn)移多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化，2.3億農(nóng)戶還是土地承包者，但是已經(jīng)將很大一部分承包的土地流轉(zhuǎn)出去，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。哪些新主體呢？就是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，全國已經(jīng)有270多萬，它們不一定擁有土地承包權(quán)，但是流入了較大規(guī)模的土地搞農(nóng)業(yè)，擁有土地經(jīng)營權(quán)，是真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。所以在實行“三權(quán)分置”之后需要在堅持農(nóng)村土地集體所有基礎(chǔ)上，處理好傳統(tǒng)承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體二者的關(guān)系。為此《“三權(quán)分置”意見》作出了規(guī)定，概括起來是兩方面：

一是明確嚴格保護承包權(quán)，強調(diào)維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地。同時根據(jù)形勢發(fā)展需要，又賦予承包農(nóng)戶在抵押擔保等方面更充分的土地權(quán)能。

二是要求加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上享有占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營預期，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

總之，《“三權(quán)分置”意見》把承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上權(quán)利厘清了，可以有效地避免和化解流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

堅持農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村改革的一條底線

農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是《憲法》明確規(guī)定的，是農(nóng)村最大最根本的制度，必須長期堅持毫不動搖。農(nóng)村的土地只有不到10%是國家的，90%都是農(nóng)民集體的，是以土地集體所有制為主，10%主要是國有農(nóng)墾。土地歸農(nóng)民集體所有，如果從層次來說，大概40%左右的集體土地是村級所有，60%左右是村民小組所有，就是過去的生產(chǎn)隊所有。堅持農(nóng)村土地的集體所有，有利于保證廣大農(nóng)民群眾平等享有基本生產(chǎn)資料，是實現(xiàn)共同富裕的一個重要基礎(chǔ)。習近平總書記指出，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，土地制度無論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。endprint

目前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟擁有大量的資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。僅耕地、草地、林地有60多億畝，經(jīng)營性資產(chǎn)達到2.86萬億元。實行“三權(quán)分置”是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新，在“三權(quán)分置”過程中，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保證，不能被虛置。因此《“三權(quán)分置”意見》強調(diào)要始終堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的根本地位。具體來講有以下兩點：

一是要維護農(nóng)民集體在承包地的發(fā)包、調(diào)整、收回、征收以及監(jiān)督使用等方面的權(quán)能，包括集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，因自然災害嚴重損毀等特殊情況下，可以依法調(diào)整承包地，有權(quán)就征地補償安置方案提出意見依法獲得補償。流轉(zhuǎn)進來的新經(jīng)營主體，不得長期撂荒、拋荒，集體有監(jiān)督權(quán)。

二是要健全集體所有權(quán)行使的機制。有權(quán)利怎么行使？確實有些地方監(jiān)督的機制不健全，使集體所有權(quán)有被虛化的現(xiàn)象，《“三權(quán)分置”意見》要求建立健全集體組織民主議事的機制，切實保障集體成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地的所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受，謀取私利。承包農(nóng)戶想把土地流轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營，需要告知集體。集體所有權(quán)無論怎么改，都是不能動搖的，“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)是保證土地的集體所有制。

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地要依法運行不得強迫

農(nóng)戶的承包權(quán)屬于用益物權(quán)。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地給經(jīng)營主體，把經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。實行合同管理就是承包農(nóng)戶和流入土地的新經(jīng)營主體要簽訂合同。簽訂合同要按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定來規(guī)范運行，農(nóng)民集體以及政府的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理部門可以加以指導。這個制度安排可以從法律和政策上，使多方的權(quán)益得到保障，特別是承包農(nóng)戶的權(quán)益，任何個人和組織不得強迫或者限制他們流轉(zhuǎn)土地，但要按規(guī)定備案。

保留進城農(nóng)民承包地的探索應審慎進行

現(xiàn)在一部分農(nóng)民進城了，是否可以依法退出他的承包地。文件和政策當中，如果他確實有真實意愿，可以依法有償退出?，F(xiàn)在全國的一部分縣搞試點，試點涉及的農(nóng)戶也不多。在農(nóng)民退出承包地的問題上，現(xiàn)在只有少部分農(nóng)民有這個意愿。進城農(nóng)民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，要有足夠的耐心。農(nóng)村人口多，農(nóng)民舉家進城是少數(shù)，多數(shù)是年輕人在城市打工，父母、孩子在農(nóng)村生活。特別是當前經(jīng)濟下行壓力大的情況，城市的就業(yè)也不那么寬松。農(nóng)民進城就業(yè)，沒有足夠穩(wěn)定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據(jù)，所以探索也應當是審慎的。

必須堅持保護農(nóng)民土地承包權(quán)的基本原則

中央在十八大以后進行部署，在農(nóng)村全面開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證。開展這項工作有兩點好處：

一是“確實權(quán)、頒鐵證”，讓農(nóng)民放心。土地承包權(quán)長久不變，不會因為農(nóng)民出去打工了，承包權(quán)利就沒有了。確權(quán)頒證使農(nóng)民能夠放心地轉(zhuǎn)移就業(yè)，放心地流轉(zhuǎn)土地。

二是確權(quán)頒證后，承包農(nóng)戶和流入土地的新經(jīng)營主體心里都有底，流轉(zhuǎn)時間可以長一點、穩(wěn)定一點，也便于新主體拿到土地生產(chǎn)經(jīng)營的長遠預期，這也是當前的一項重大政策，一項重要的工作。所以它和“三權(quán)分置”是配套的，都屬于農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。

習近平總書記特別指出，農(nóng)民家庭承包的土地可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他主體經(jīng)營，但是無論土地承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，土地承包權(quán)都屬于農(nóng)戶家庭。這個基本原則，搞“三權(quán)分置”和土地流轉(zhuǎn)都要繼續(xù)堅持。

《“三權(quán)分置”意見》圍繞放活經(jīng)營權(quán)的三方面規(guī)定，總的前提是要引導土地規(guī)范地流轉(zhuǎn)，沒有流轉(zhuǎn)談不上經(jīng)營權(quán)，沒有相對獨立的土地經(jīng)營權(quán)也就沒有“三權(quán)分置”。加快放活土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，是實施“三權(quán)分置”的重要目標之一。通過“農(nóng)地農(nóng)民有，農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”的制度安排，可以更好地促進規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?！丁叭龣?quán)分置”意見》圍繞放活經(jīng)營權(quán)作出相應規(guī)定：

一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應收益的權(quán)利。強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。

二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)，改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設(shè)定抵押。流轉(zhuǎn)土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。

三是鼓勵創(chuàng)新方式。鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，探索更有效的放活經(jīng)營權(quán)的途徑?！丁叭龣?quán)分置”意見》對經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵、權(quán)能以及流轉(zhuǎn)形式都作出了規(guī)定。目的就是保證經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)，穩(wěn)定經(jīng)營者預期。

因為農(nóng)產(chǎn)品價格方面的變化和勞動力成本的上升，確實有少數(shù)經(jīng)營主體的經(jīng)營狀況出現(xiàn)了虧損，也有個別出現(xiàn)了退地現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)部門已組織開展了調(diào)研，一方面要引導經(jīng)營主體更好地應對風險，一方面通過指導合同履行減少糾紛?？傮w來說，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的大趨勢不會變。

全國土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展絕不搞行政命令。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)戶數(shù)和面積逐步增加，這是大趨勢。發(fā)揮適度規(guī)模經(jīng)營在建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的引領(lǐng)作用是大方向?，F(xiàn)在全國土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積的比例是三分之一左右，沿海發(fā)達地區(qū)二分之一左右?？傮w說，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展程度要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應。要從實際出發(fā)、順其自然、因勢利導，絕不搞行政命令、不下指標、不搞一刀切。

農(nóng)業(yè)補貼政策增量向新型主體傾斜是大方向

通過培育新的經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是大趨勢，“三權(quán)分置”對農(nóng)業(yè)政策，包括補貼政策都會產(chǎn)生深刻的影響?？傮w趨勢是新增的農(nóng)業(yè)補貼向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔保體系或提供購置農(nóng)機具補貼等。在東北地區(qū)，耕地比較多，新型主體經(jīng)營面積大，購置農(nóng)機具動輒需要幾十萬元，甚至上百萬元，只靠一個家庭農(nóng)場甚至一個合作社，一次性支付恐怕比較困難，就需要政府對他們進行支持。在這種情況下，適當?shù)靥岣呦嚓P(guān)的補貼比例，也是必需的。農(nóng)業(yè)補貼下一步的趨勢，增量向新型主體傾斜，這是大方向。主要應當補貼在支持新型經(jīng)營主體開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善等方面。要創(chuàng)造條件，促進新型經(jīng)營主體和適度規(guī)模經(jīng)營健康持續(xù)地發(fā)展，對建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入都會產(chǎn)生一系列的積極影響。

農(nóng)業(yè)補貼改革的原則和政策導向

第一，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)要為全國人民搞飯，要為農(nóng)民搞錢，要為城里人搞綠，所以必須保護和支持。國家還會繼續(xù)穩(wěn)定和增加對農(nóng)業(yè)的補貼，包括各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的投入。這也是國際通行的標準，很多發(fā)達國家都對農(nóng)業(yè)進行補貼，有的國家農(nóng)民收入的50%～60%是來自政府補貼。所以農(nóng)業(yè)補貼不會因為“三權(quán)分置”而減少，只會增加。

第二，進行農(nóng)業(yè)補貼改革，目的不是改少，而是改的更合理、更有針對性、更有有效性。基本原則是存量調(diào)整、增量傾斜。存量，已經(jīng)給農(nóng)民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來。但是要優(yōu)化，使它能夠用的更好。同時，增量要向新的生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。引導土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競爭力，這是政策導向。（全文結(jié)束）endprint