我國政府的環(huán)境管理體制研究

石 琛

(渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧 錦州 121000)

一、生態(tài)文明建設(shè)對政府環(huán)境管理體制的變革要求及指導(dǎo)思想

(一)政府環(huán)境管理體制內(nèi)涵

體制指的是相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，隸屬體系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及管理權(quán)限的制度總和。環(huán)境管理的概念最早在上世紀(jì)七八十年代被提出，當(dāng)時社會上較多地把環(huán)境管理狹義的理解為環(huán)境管理部門運用各種手段和法律控制治理污染的行為，環(huán)境管理體制即為這些手段措施和法律的總和。因此，我們可以認(rèn)為，政府環(huán)境管理體制是國家環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)隸屬體系，權(quán)力關(guān)系劃分及運行的一整套的法律制度體系。

(二)生態(tài)文明建設(shè)要求政府環(huán)境管理理念和職能的變革

十八大提出必須要依靠制度開展生態(tài)文明建設(shè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并將環(huán)境損害、資源消耗等納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。因此，政府長期形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的理念已不適應(yīng)當(dāng)前建立“生態(tài)政府”的要求。建設(shè)“生態(tài)政府”，其核心就是以“生態(tài)優(yōu)先”為基本原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。

政府角色轉(zhuǎn)型的核心就在于職能的轉(zhuǎn)變，就是要由傳統(tǒng)的管理型政府模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府管理模式，擺正政府在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下所處的位置，處理好政府、市場，社會、公眾之間的關(guān)系。對于政府與市場和社會的關(guān)系而言，政府應(yīng)減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，使市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用，而政府所要做的就是提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，制定規(guī)則，給予市場和社會一個公平良好的競爭環(huán)境。

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，政府的角色轉(zhuǎn)型需走向如下幾個方向，即“服務(wù)型政府”、“法制政府”和“責(zé)任政府”，這也是建設(shè)“生態(tài)政府”的基本要求。

國家行政學(xué)院的劉熙瑞教授提出“服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過民主程序組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。”①建設(shè)生態(tài)文明僅憑政府的力量是不夠的，必須要在政府的指導(dǎo)下聯(lián)合社會、公眾和企業(yè)等共同進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，這就要求政府必須先能為公眾、企業(yè)和社會等提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。建立“服務(wù)型政府”就必須要強(qiáng)化“以人為本”的理念，簡化復(fù)雜的審批手續(xù)，革新不適應(yīng)時代要求的政府機(jī)構(gòu)，精簡這些機(jī)構(gòu)臃腫的人員，確立責(zé)任制，加強(qiáng)社會市場監(jiān)管監(jiān)督，改革政府自身績效評測，切實提高政府行政服務(wù)的效率。建設(shè)“法制政府”是建設(shè)“生態(tài)政府”的根本保障，依法行政，不斷提升政府服務(wù)管理的法治化水平。不斷完善行政法律法規(guī)使行政管理過程的公開透明，使政府的行政服務(wù)及管理都走向法制化，政府在建設(shè)生態(tài)文明的活動中必須依法決策、依法行政，把政府的一切工作都納入的法制的道路中去，著力保障人民群眾的根本利益，保障社會主義市場的公正平穩(wěn)運行。建設(shè)“責(zé)任政府”是建設(shè)“生態(tài)政府”的基本價值指向，責(zé)任政府的根本就是要求政府必須承擔(dān)社會責(zé)任和履行社會義務(wù)，這也需要政府必須要在法律的范圍內(nèi)行政，為社會和公眾提供社會服務(wù)，這三者是辯證統(tǒng)一的。

二、政府環(huán)境管理體制存在的問題

(一)環(huán)境管理部門的法律行政地位缺乏權(quán)威性

當(dāng)前我國的環(huán)境管理部門組織法并不完備，對環(huán)境管理部門具體的組成方式、權(quán)責(zé)分擔(dān)、運作方式都缺乏明確實用的規(guī)定。除中央一級的環(huán)境保護(hù)部之外，地方上的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性難以保證。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定各地方轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作由各縣級以上環(huán)境行政保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)管，此法律即給各地方環(huán)境行政保護(hù)部門的設(shè)立提供了模糊依據(jù)，也因此成為地方環(huán)境管理部門行政地位權(quán)威性缺失的根本原因。地方環(huán)境保護(hù)部門的確立和運作方式大多是由地方性法律、法規(guī)等確立的，甚至散見于地方性行政文件或是臨時性文件中。很多地方環(huán)境保護(hù)部門由于缺少法律硬性規(guī)定，經(jīng)常受到地方最高行政人員的命令影響，被分割或合并。由于綜合性的環(huán)境管理體制立法的缺失，不能對環(huán)境管理部門的地位、機(jī)構(gòu)組成、各部門承擔(dān)的管理職能以及各部門之間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等加以確立，沒有這種綜合性、系統(tǒng)性立法的基礎(chǔ)，僅僅依靠各單行環(huán)境法律、法規(guī)的分散規(guī)定，就無法形成一個具有系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致的環(huán)境管理體制。②

(二)環(huán)境管理部門行政執(zhí)法獨立性弱

按照我國的《環(huán)境保護(hù)法》，我國當(dāng)前的環(huán)境管理部門組織模式

是“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合的體制”。其中統(tǒng)一監(jiān)督管理即國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方政府環(huán)境保護(hù)部門對地方范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。在地方一級的環(huán)境管理部門層面，其管理體制沿用中央一級的環(huán)境管理體制，各地環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置相似于中央一級較為集權(quán)的環(huán)境管理體制，并且地方的一些具體環(huán)境管理條例可由地方自行決定。由于地方政府對環(huán)保部門在人事權(quán)和財政權(quán)方面的絕對支配地位，使得“在地方保護(hù)主義影響環(huán)境污染防治之時，是聽命于地方政府及其官員還是忠實履行環(huán)保職責(zé)，這對地方環(huán)保部門來說是一個兩難的選擇”③。在此背景下，環(huán)境管理部門就難以在不受外界的干擾下獨立處理各類環(huán)境問題。在地方發(fā)展的過程中，地方政府通常會優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)氐腉DP發(fā)展以及與自身職務(wù)晉升考核相關(guān)的指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往與環(huán)境保護(hù)問題有著密切聯(lián)系，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)難以“融洽相處”的情況下，當(dāng)?shù)卣畼O有可能不正當(dāng)干預(yù)環(huán)境管理部門的決定和執(zhí)法。在各級政府的職能部門中，環(huán)保部門往往處于弱勢地位，由于其財權(quán)和人事權(quán)都掌握在地方政府手中，導(dǎo)致其環(huán)保執(zhí)法的獨立性和能力受到很大影響，往往取決于地方政府的意愿，甚至于有些地方環(huán)保部門變成了污染企業(yè)的保護(hù)傘④。

(三)環(huán)境管理部門的部分權(quán)限重疊

在我國當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)體制中，首先從環(huán)境保護(hù)部與其他各部門之間的職能行使來說，除了環(huán)境保護(hù)部在履行環(huán)境保護(hù)的職能外，我國的環(huán)境保護(hù)工作還分布在國土資源部、水利部、衛(wèi)計委、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等眾多部門中，這些部門雖各有側(cè)重，但其業(yè)務(wù)范圍存在重疊，并且各部門都直接對各自直屬部門負(fù)責(zé)，互相獨立行政，缺乏合作。例如，自然保護(hù)方面，當(dāng)前我國環(huán)保部下轄的自然生態(tài)保護(hù)司就在履行“生物安全管理，野生動植物保護(hù)工作，生物多樣性保護(hù)工作，國際環(huán)境公約國內(nèi)實行工作”等自然保護(hù)工作，林業(yè)局的野生動物保護(hù)與自然生態(tài)保護(hù)管理司也在履行“瀕危野生動植物保護(hù)工作，監(jiān)管野生動植物進(jìn)出口工作”等，這倆個部門是相互獨立的，但職能卻存在諸多相似，在實際工作中難免會存在重疊或是相互推脫的現(xiàn)象。

三、完善我國政府環(huán)境管理體制的路徑

(一)從法律上強(qiáng)化環(huán)境管理部門的權(quán)威性

環(huán)境保護(hù)主管部門在我國的環(huán)境保護(hù)工作中起著舉足輕重的作用，但環(huán)境保護(hù)主管部門在我國各行政主體中的弱勢地位決定了其難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的最大功效，因此，必須首先從法律上確立我國環(huán)境行政主管部門的權(quán)威性和獨立性地位，通過立法來確立地方環(huán)境管理部門的地位。在法律上確立環(huán)境保護(hù)部門的具體設(shè)置以及權(quán)責(zé)劃分，在人員、設(shè)備、資金配置上要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況合理分配，設(shè)立最低標(biāo)準(zhǔn)，可以任命地方最高行政長官為環(huán)保局局長，直接對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)。其次，現(xiàn)行的法律法規(guī)雖然規(guī)定了地方政府對所屬轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，但并未具體規(guī)定地方政府實施環(huán)境管理保護(hù)的時候如何負(fù)責(zé)以及造成環(huán)境惡果后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。為此，可以從國家立法和地方立法兩個層面上去完善相關(guān)的法律法規(guī)，使地方政府能真正承擔(dān)其環(huán)保責(zé)任，也使環(huán)保機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法中獲得更多的法律支撐。⑤

(二)以環(huán)境治理整體性原則整合當(dāng)前各環(huán)境管理機(jī)構(gòu)

我國的《環(huán)境保護(hù)法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了中央環(huán)境保護(hù)行政部門“對全國環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”⑥的職能，中央環(huán)境保護(hù)行政部門并不等于環(huán)境保護(hù)部，也不是指的一個部門，其他很多部門也擁有對環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督管理的職能，并且在此部門內(nèi)具有相對獨立性，此類部門具有與環(huán)境保護(hù)部相同的行政級別，這就表明在某些環(huán)境保護(hù)問題上環(huán)境保護(hù)部難以做到對國家的所有相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，因此，有必要整合當(dāng)前中央環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)建立生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)委員會，統(tǒng)一監(jiān)管全國的環(huán)境保護(hù)工作。

(三)建立環(huán)境管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

我國在2008年就已經(jīng)做出了建立環(huán)境管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的嘗試，在2008年成立環(huán)境保護(hù)部之后先后建立了華東、華北、華南、西南、西北、東北六個環(huán)境保護(hù)督查中心，還按照地區(qū)劃分建立了廣東、上海、東北、北方、西北、四川核輻射安全監(jiān)督站，這表明了我國在建立環(huán)境管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上已經(jīng)邁出重要一步。但以上幾個跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)還存在諸多問題，對環(huán)境管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)揮的作用有限，難以完成復(fù)雜的環(huán)境跨區(qū)域協(xié)調(diào)任務(wù)。因此，只有按當(dāng)前我國的生態(tài)資源環(huán)境狀況劃分環(huán)境保護(hù)區(qū)單獨建立環(huán)境保護(hù)部下派機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)此地區(qū)環(huán)境管理，并且在區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)建立一個協(xié)調(diào)辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣推渌麉^(qū)域的環(huán)境協(xié)調(diào)保護(hù)工作，通過立法確立協(xié)調(diào)辦公室的地位和制定其具體實施細(xì)則，建立公眾、地方、中央的三方監(jiān)督機(jī)制，共同監(jiān)督管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的運行。

注 釋：

①劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002(7).

②龔亦慧.完善中國環(huán)境管理體制若干問題研究[D].上海：華東政法大學(xué)碩士論文，2008.26.

③黔風(fēng).全面推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的各項工作[J].當(dāng)代貴州，2009(12).

④沈曉悅.變“環(huán)保風(fēng)暴”為長效機(jī)制——環(huán)境管理體制要適應(yīng)歷史性轉(zhuǎn)變[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2007(08).

⑤趙成.論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012(02).

⑥《環(huán)境保護(hù)法》第7條.

[1]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002(7).

[2]龔亦慧.完善中國環(huán)境管理體制若干問題研究[D].上海：華東政法大學(xué)碩士論文，2008.26.

[3]黔風(fēng).全面推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的各項工作[J].當(dāng)代貴州，2009(12).

[4]沈曉悅.變“環(huán)保風(fēng)暴”為長效機(jī)制——環(huán)境管理體制要適應(yīng)歷史性轉(zhuǎn)變[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2007(08).

[5]趙成.論我國環(huán)境管理體制中存在的主要問題及其完善[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012(02).