農村空巢老人“以地養(yǎng)老”的實施現(xiàn)狀與改革途徑

林 宇

(江南大學，江蘇 無錫 214122)

一、土地的養(yǎng)老保障功能的重要性

(一)農村空巢老人的養(yǎng)老困境

1.物質經濟條件不能保障

老年生活中所需的各種服務都需要經濟來支持，農村空巢老人的經濟來源主要是自身勞動所得、子女的供給和政府的補助。隨著年齡的增長，空巢老人的身體機能逐漸衰弱，勞動能力下降，他們自身所能獲得的經濟收入降低。在子女供養(yǎng)方面，外出務工的農村青年往往僅能夠維持自己的基本生活，給予父母的經濟支持較少。而農村地區(qū)社會化養(yǎng)老缺乏，退休金和養(yǎng)老金水平較低，經濟需求難以滿足。

2.精神文化需求難以滿足

農村空巢老人參與的娛樂較少，情感生活空缺，缺乏子女的精神慰藉。在代際互動方面，空巢老人與子女之間缺乏面對面的、實時的情感交流，精神生活難以保障；在社會交往方面，空巢老人的交往圈較為狹窄，人員構成同一性高，都是年紀較大的人，只能提供較低層次的情感支持；在休閑娛樂方面，農村空巢老人的主要活動是打牌、看電視、聽廣播等，娛樂生活單調，可供他們選擇的娛樂活動有限。

3.日常生活照料嚴重缺位

目前我國的養(yǎng)老模式主要還是以家庭養(yǎng)老為主，在生活照料方面，老年人對子女的依賴程度很大，空巢老人由于子女離開家或者沒有子女，缺乏子女的日常照顧。除了子女的日常照顧缺乏，社區(qū)方面的照顧也缺位，與城市相比，農村地區(qū)缺乏空巢老人養(yǎng)老的相應服務提供，如送餐服務、鐘點打掃服務等。同時，在機構養(yǎng)老方面，由于農村養(yǎng)老機構的人員專業(yè)水平和醫(yī)療保健水平較低，在疾病照料方面的水平較低，生活照顧上也存在很多的不足。

(二)土地養(yǎng)老保障功能

1.土地養(yǎng)老保障形式

土地是重要的生產資料，它的社會保障功能主要表現(xiàn)在提供個體生存的基本生活資料方面，土地也是農村老年人的重要經濟來源。在土地的養(yǎng)老保障方面，主要有以下幾種形式。

第一種是農業(yè)養(yǎng)老，指直接從農業(yè)生產中獲取收入，包括通過勞動獲得日常所需食物以及賣出農作物獲取養(yǎng)老資金等，主要是針對年紀較輕、身體健康的有勞動能力的農村老年人。第二種是地租養(yǎng)老，指將土地轉租給他人或者機構，從而獲得轉租資金，也包括將土地交由子女或親戚經營，這種情況下轉租資金往往是糧食作物和無形的日常照料，主要是針對喪失勞動力的或者進城務工的農村老年人。第三種是置換養(yǎng)老，指通過自愿地有償?shù)赝顺鐾恋爻邪洜I權、房屋產權和宅基地使用權，獲得產權補償來置換養(yǎng)老服務或者養(yǎng)老金的方法，主要是針對有完全產權的農村老年人。

2.土地養(yǎng)老功能弱化

農業(yè)收益較低，無法提供養(yǎng)老所需資金。一方面，農業(yè)生產勞動力不足，隨著經濟的發(fā)展，越來越多的青壯年離開農村進城務工，土地的生產主要由留守的老人和婦女承擔，而一些沒有勞動能力的空巢老人甚至參與不了農業(yè)勞動，從土地中直接獲取的收入難以保障。另一方面，農村種植的多是經濟效益較低的糧食作物，經營規(guī)模小，缺乏專業(yè)的指導，也沒有獲取外部市場信息的渠道，土地的收益不穩(wěn)定，不能承擔昂貴的醫(yī)療保健費用。

養(yǎng)老費用提高，土地養(yǎng)老支持能力降低。與傳統(tǒng)社會相比，當今社會的農村養(yǎng)老模式變得多樣化，養(yǎng)老的標準也不斷提高，不僅關注老年人的最低生存需要，還關注老年人的精神文化需求，而老年人養(yǎng)老所需的費用也隨之增長。與之對應的，農民的收入結構也在轉變，來自土地的收入逐漸減少，土地生產所獲得的收入占總收入的比重降低，土地的養(yǎng)老支持程度也隨之降低。

二、農村空巢家庭“以地養(yǎng)老”的實施現(xiàn)狀與阻礙

(一)寧夏回族自治區(qū)平羅縣“以地養(yǎng)老”的實施現(xiàn)狀

寧夏回族自治區(qū)平羅縣是宅基地改革試點縣，在處理農村老人的養(yǎng)老問題方面，當?shù)刂鸩酵菩修r村老年人“以地養(yǎng)老、以權養(yǎng)老”新模式。具體有以下兩種實踐方式：一是通過自愿退出耕地置換養(yǎng)老院養(yǎng)老服務，老年人的土地在自愿退出后，由村集體收儲后統(tǒng)一流轉經營，而老年人則通過產權補償進入養(yǎng)老院享受養(yǎng)老服務；二是通過退出耕地獲得收儲補償費，加上政府補貼的養(yǎng)老金，由村集體統(tǒng)一為失地農民購買養(yǎng)老保險，而每月的養(yǎng)老保險金可以用于繳納養(yǎng)老院的管理員、伙食費等。該模式鼓勵有完全產權的農村老年人自愿有償退出土地承包經營權、房屋產權、宅基地使用權，盤活了空置的房屋和土地資源，將不動的土地變成了可供養(yǎng)老的資本，同時也讓老年人從農業(yè)勞動中解放出來在養(yǎng)老院接受統(tǒng)一的照料，享受更豐富的休閑活動和文化生活，緩解了農村的養(yǎng)老壓力。

國土資源部提出，“以地養(yǎng)老”就是在保障農村老年人承包地所有權、宅基地使用權歸屬不變的基礎上，充分運用土地收益，將土地流轉資金返還給老年人，或者集中建設老年公寓。單純依靠土地養(yǎng)老，對于全國大部分農村地區(qū)來說是不現(xiàn)實的，但是在家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老存在缺陷和經濟保障不足的情況下，通過改變土地利用方式、完善土地的流轉經營，是緩解當前養(yǎng)老壓力的重要途徑。

(二)空巢老人“以地養(yǎng)老”的實施阻礙

1.流轉資金不能滿足養(yǎng)老需要

中國傳統(tǒng)觀念認為土地是極其重要的，它是我們的生存的根本，老年人對土地的感情尤其深厚。土地是空巢老人養(yǎng)老的基礎，出于對土地的敬重以及自身生存的需要，老年人往往不愿意退出土地承包經營權。另一方面，由于目前“以地養(yǎng)老”缺乏完備的市場運作和法律保障，流轉價格偏低，不能完全滿足農村空巢老人的基本生活需要，部分人不愿意退出自己的土地。

2.缺乏配套的養(yǎng)老保險政策支撐

“以地養(yǎng)老”雖然有效緩解了農村空巢老人缺乏資金、無人照料的現(xiàn)狀，但是大多數(shù)老人仍然需要子女的經濟供養(yǎng)以及自己的積蓄補給來滿足日常生活所需。如果沒有配套的養(yǎng)老保險政策，不能將置換養(yǎng)老服務與養(yǎng)老金補貼良好地結合起來，空巢老人的養(yǎng)老問題對于子女和老人自身來說仍然是個較重的負擔，“以地養(yǎng)老”的實施也就不能達到理想的效果。

3.缺少持續(xù)長效發(fā)展的制度保證

目前我國“以地養(yǎng)老”的模式還處在試點階段，各個地區(qū)都在探索具體的土地置換方法，新模式的運行缺少有效的制度保證。在各地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式的實施過程中，缺乏有效的監(jiān)督和問責機制，同時，在處理“以地養(yǎng)老”的糾紛方面，也沒有相應的處理辦法。長期發(fā)展下去，可能會出現(xiàn)村委會貪腐、官商勾結、空巢老人利益受損的情況，影響“以地養(yǎng)老”的持續(xù)長效發(fā)展。

4.土地經營權分散增加財政負擔

“以地養(yǎng)老”的目的之一，是推動土地規(guī)?；洜I，實現(xiàn)土地資源利用的利益最大化。但是在實際操作中，一些家庭退出了土地，而另一部分土地的經營權還為農民自己所有，因此村集體在接收農民退出的土地之后，所能管理的土地較為分散，分散的土地難以進入市場實現(xiàn)規(guī)模化經營，土地的收益很難保障，這也增加了政府的財政負擔。

三、農村空巢老人“以地養(yǎng)老”的改革途徑

(一)加強政府引導，增加社會的認同度

要推動“以地養(yǎng)老”的改革，首先需要加強政府的引導，增加土地流轉經營過程中的透明度，提高農村空巢老人對“以地養(yǎng)老”的認同度。一些空巢老人不愿意參與到“以地養(yǎng)老”中來，原因之一就是對這一模式的了解程度不夠。只有通過政府的積極引導和有效宣傳，做好信息公開工作，才能讓農村空巢老人及其家庭了解“以地養(yǎng)老”的具體實施辦法，增加對政府認同感，從而緩解空巢老人養(yǎng)老困境，同時也能增加土地經營權流轉的數(shù)量，促進土地的規(guī)?；洜I。

(二)完善法律體系，健全監(jiān)督問責機制

“以地養(yǎng)老”的實施，需要經歷申請人資格確定、申請條件審核、土地流轉合同簽訂、流轉資金給付、土地的經營管理等過程，而這些過程都需要健全的法律體系來保障它們的實施。政府應當完善相關的法律法規(guī)，在對“以地養(yǎng)老”的申請條件、流轉資金標準、土地經營規(guī)范等進行規(guī)定的同時，加強對村集體成員、經營土地的相關企業(yè)的監(jiān)督和管理，健全問責制度，對違反規(guī)定的個人和集體予以懲罰，維護農村空巢老人的權益，保障土地流轉經營過程中的合法性。

(三)規(guī)范養(yǎng)老機構，發(fā)展多種養(yǎng)老服務

農村空巢老人在退出土地之后，直接通過產權補償置換養(yǎng)老院的養(yǎng)老服務，相關部門需要規(guī)范這些機構的運營管理，保障農村空巢老人的權益。一方面，提高工作人員的專業(yè)性，確保職員和老年人形成合理比例，聘請專業(yè)的護理人員為空巢老人提供醫(yī)療保健服務，同時也需要招收社會工作者為老年人的開展多樣化的活動；另一方面，完善養(yǎng)老院的基礎設施建設，在保證老年人生活環(huán)境的整潔、干凈和便利的前提下，提供基礎的醫(yī)療保健設施、健身設施以及相關的娛樂設施。

(四)推動市場運作，保障土地流轉收益

要促進“以地養(yǎng)老”模式的長期有效運行，需要引入市場機制，實現(xiàn)土地的規(guī)?；洜I和市場化運作。農村地區(qū)土地的小規(guī)模、分散化經營不能提供充足穩(wěn)定的收益，在農村空巢老人退出土地后，政府可以通過競標的方式，委托相關企業(yè)經營土地，通過特色化的農業(yè)生產，實現(xiàn)土地資源利用方式的多元化，而空巢老人則依據(jù)流轉合同一次性或分多次獲得養(yǎng)老金。政府在其中充當引導、監(jiān)督的角色，保證流轉的順利進行，維護空巢老人的合法權利，也保障土地資源的合法、合理使用。

四、結語

隨著社會的發(fā)展，空巢老人的養(yǎng)老問題越來越受到社會的關注，通過推動“以地養(yǎng)老”模式的運行，農村空巢老人可以獲得土地流轉資金進入養(yǎng)老院養(yǎng)老，享受較為全面和專業(yè)的生活照料，參與更多的休閑娛樂活動。但是如果不能合理地經營農村老年人退出的土地，“以地養(yǎng)老”這一模式難以長期維持下去，同時，對于我國大部分地區(qū)來說，單純依靠土地來養(yǎng)老是不現(xiàn)實的，仍然需要發(fā)展農村的經濟、完善農村養(yǎng)老保險、健全農村醫(yī)療保險?！耙缘仞B(yǎng)老”的具體實施，關鍵還是在于因地制宜、充分利用各方資源，從而為農村空巢老人提供一個更加美好的晚年生活。

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