農村土地承包經營權流轉問題與對策

商兵嘎

(東營市國土資源局 東營分局,山東 東營 257000)

土地承包經營權是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的重要因素。近年來,我國部分地區(qū)在農村土地確權過程中暴露出一些問題,影響了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進。2018年1月2日,《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)發(fā)布,《意見》中指出:“全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作,實現承包土地信息聯通共享。完善農村承包地‘三權分置’制度,在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下,平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產業(yè)化經營。”顯然,進一步優(yōu)化土地承包經營權已經成為國家解決農村農業(yè)問題、全面建成小康社會的重要抓手,改革勢在必行。

一、農村土地承包經營權流轉的意義

在快速城鎮(zhèn)化背景下,土地作為農業(yè)生產經營中重要生產要素,分散的土地經營模式阻礙了農業(yè)生產向規(guī)?；?、產業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。加快土地經營權有序流轉是對農村閑置土地進行市場化配置的有效方式,能使土地更大程度上煥發(fā)生機與活力。

一是加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。中國當前正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段,城鎮(zhèn)化成為支撐中國經濟社會發(fā)展的重要引擎之一,面臨著土地資源調整、提高土地產出率、人口合理安置等一系列問題。農村現行土地小規(guī)模分散經營規(guī)?；潭鹊?、抵御風險能力差、農業(yè)機械化成本高,難以滿足當前城鎮(zhèn)化對農業(yè)生產的要求。通過土地流轉,可以優(yōu)化土地資源配置,提高農業(yè)集約化、現代化水平,解放更多的農村剩余勞動力,為城鎮(zhèn)化提供必要的人力、物力支撐。

二是適應農村生產力發(fā)展的需要。從1978年改革開放,農村實行聯產承包責任制開始,農村生產力得到釋放,農村經濟飛速發(fā)展。但是從第二輪土地承包開始,一部分農產品市場逐漸疲軟,農業(yè)增長緩慢,農民增收渠道向第二三產業(yè)轉移,究其原因是小農戶分散經營阻礙了農村生產力進一步發(fā)展。為更好適應農村生產力發(fā)展,必須打破當前模式,改革現有土地制度,加快土地流轉[1]。

三是實現現代農業(yè)的必由之路。中國是農業(yè)大國,但還不是農業(yè)強國。黨的十九大報告提出,加快推進農業(yè)農村現代化。要推進農業(yè)現代化,就要有現代化的生產技術、適度規(guī)模的土地經營模式和高科技的人才保障。經過土地流轉統籌安排土地資源,通過建立更多的新型農業(yè)主體,優(yōu)化整個農業(yè)生產經營體系,進一步提高勞動生產率和土地單位產出率,豐富和延長農產品深加工產業(yè)鏈條,提高農產品附加值,才能促進我國向農業(yè)強國邁進。

二、當前農村土地承包經營權流轉存在的問題

自2008年十八屆三中全會提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務”以來,我國農村土地承包經營權流轉取得實質性進展,但是受農民傳統種植思維模式及政府機構設置不完善等的影響,土地在流轉中也暴露了一些矛盾和問題亟待解決。

(一)土地流轉水平低

一是土地流轉率低。目前,中國人口城鎮(zhèn)化正以每年1.2%的速度推進,2018年人口城鎮(zhèn)化率達到58.52%。但與此同時,這些進城農民身后的土地卻未及時進入流轉程序。據統計,截止2017年6月,中國土地流轉率為36.5%[2]。山東省作為農業(yè)大省,2018年土地流轉率僅達到33.7%[3]。人口城鎮(zhèn)化率越高,越需要更高的土地產出率來支持城鎮(zhèn)的發(fā)展。但是目前土地流轉率不高,限制了土地產能的發(fā)揮,我國作為14億人口大國,必須保證農產品的有效供給。

二是市場化流轉率低?！兑庖姟诽岢鲆⒔∪恋亓鬓D市場。但到目前為止,除個別先進地區(qū)外,大部分地區(qū)還未建立完整的土地流轉市場。在網絡高速發(fā)展的今天,互聯網+土地流轉市場的模式還處于初級階段,知道且會運用網絡進行交易的農民數量不多,使得土地承包者和承租者之間信息不對稱,大量土地處于閑置狀態(tài),未進入流轉市場。

(二)土地流轉效益低

一是收益未達到預期。部分種糧大戶反應,雖然流轉來的土地提高了種糧效率,但隨著農藥化肥等成本日益增高以及糧價走低,致使糧食收益低于預期目標。有些種糧大戶因管理不善等造成收益較差,甚至出現虧本,引發(fā)提前退租等矛盾糾紛。

二是流轉土地生產率低于預期。由于流轉土地分布較散,連片種植難度大,而且流轉土地多數來自農戶個人,因每戶土地保有量有限,這樣從不同農戶流轉來的土地流轉期限也會不同,合同到期以后,易出現個別農戶不再續(xù)簽等問題。土地的分散性和流轉期限的不確定性直接影響到承包人對土地、水利等基礎設施以及現代化農業(yè)設備的投入積極性,給農業(yè)規(guī)模化經營帶來不便,土地的產出率也因此會受到影響。

(三)政府服務不到位

一是配套政策不到位。2014年以來,中央以及各地均出臺了關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見,但有些地方土地流轉專項補貼配套跟不上,農業(yè)園區(qū)建設、農業(yè)科技投入等方面缺乏落地政策。中小型涉農企業(yè)、新建農場等在初創(chuàng)階段需要政策大力扶持,有了政策的支持,這些新型經營主體才能快速發(fā)展壯大,在農村建設中站穩(wěn)腳,發(fā)揮出巨大作用。另外,隨著生產經營方式轉變,由土地流轉和農業(yè)規(guī)模化發(fā)展延伸出來的金融服務、信息共享、社會化服務等都亟需出臺一系列相關配套政策。

二是服務不完善。現在多數縣鄉(xiāng)一級土地流轉服務機構不健全,缺乏土地流轉服務中心,協調、引導、服務功能滯后。有些地方缺乏主動服務意識,雖然完成了確權頒證工作,但對農村土地承包經營權流轉中存在的涉及流轉效率問題,沒有主動進行調查研究并予以解決。服務內容也較單一,有的只是負責提供合同范本,指導合同的簽署與保存合同,沒有進行土地信息收集、勘察核實、整理公布等工作。

三、引導農村土地承包經營權規(guī)范流轉的對策

針對以上矛盾,政府和市場首先要理順機制、分工協作,形成新的合力,在農業(yè)現代化發(fā)展道路上進一步引導和規(guī)范好土地承包經營權流轉,充分發(fā)揮土地承包經營權流轉的優(yōu)勢,提高農村閑置土地利用率,培育更多新型農業(yè)經營主體,為鄉(xiāng)村振興提供有力保障。

(一)完善相關法律法規(guī)和政策規(guī)定

一是完善相關法律規(guī)定?，F有的法律、法規(guī)條款對農村土地承包經營權流轉有很多地方描述比較模糊,要進一步明確土地使用者的權利和義務,增加土地流轉過程中違法擔責和制裁的規(guī)定,增強執(zhí)法可操作性。另外,要及時根據土地流轉中出現的新問題,完善相關法律法規(guī)。及時做好宣傳工作,提高農民的法律意識,維護合法的土地權益,減少由此引起的矛盾糾紛。

二是保持政策的穩(wěn)定性。首先,制訂明確的交易規(guī)則和條件,賦予農民更多自由選擇的空間,允許農民自由流轉。引導農戶按照意愿通過村組內互換并地,或者整村進行土地整理,解決承包地細碎化問題,實現成方連片規(guī)模經營。其次,是對土地規(guī)劃要一以貫之,不能朝令夕改,隨意更改土地用途。再次,是堅持有序推進土地流轉,深入調查摸底,做好長久規(guī)劃并逐步實施。

三是做好頂層制度設計。在農業(yè)發(fā)展中做好整體規(guī)劃,搞好農業(yè)供給側改革,出臺更多的扶持政策,鼓勵農業(yè)合作社、家庭農場、農業(yè)龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體大踏步發(fā)展,引導和鼓勵農民加入新型經營主體,把土地以入股的形式加入新型經營主體,讓土地流轉成為資本性收入。根據基層實際完善糧食直補等政策,把金融支農、惠農政策落到實處,提供更多的農業(yè)信貸資金,為新型主體解決臨時性、季節(jié)性的資金需求。大力發(fā)展實體經濟,為農業(yè)轉移人口提供就業(yè)機會。進一步做好農村社會風險、社會福利、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助等社會保障,推進城鄉(xiāng)居民社會保障一體化發(fā)展,解除農民的后顧之憂。

(二)完善政府的服務功能

一是盡快建立服務機構。完善服務機構網絡,包括土地流轉的管理機構、評估機構、指導機構、糾紛處理機構等,嚴格核實土地信息,合理開發(fā)土地資源,建設農田水利等基礎設施,在村民間逐項排查矛盾糾紛并及時解決,廣泛調動社會資源,形成統一的土地流轉市場,指導農民科學化種養(yǎng)殖,確保土地收益,實現對土地流轉過程的整個鏈條的監(jiān)督和管理。

二是搞好土地流轉宣傳。通過發(fā)放明白紙、授課、組織團隊答疑等方式宣傳土地流轉政策,使農民解放思想,了解最新的政策變化和市場需求,經營模式能跟上時代發(fā)展的步伐。深入農村農戶,通過對現代化農業(yè)發(fā)展趨勢,土地流轉的意義、形式、變化,農民土地權利、責任、義務的界定,農村土地管理方面的法律、法規(guī)和有關政策,以及農村土地流轉市場化操作等的解讀,讓農民自己行動起來,根據需要更好地推進土地有序流轉。

(三)完善市場功能

一是完善市場價格機制。鼓勵開發(fā)并完善農村土地流轉信息資源系統,主動收集發(fā)布關于土地流轉的供求信息,促成農戶之間、農戶與企業(yè)間的信息溝通和流轉。推進土地市場建立的同時,要及時建立土地價格反饋機制,形成多元化的流轉價格體系,推動土地資源的合理配置和規(guī)?；l(fā)展。建立土地價格評估機制,統一規(guī)范土地經營權價格,制定包括土地區(qū)位差異、基礎設施條件等因素在內的基準價格,為土地流轉雙方的公平交易提供科學依據。為此建立農村土地價格評估機制,對農戶流轉土地費用進行指導,經營主體以土地經營權抵押貸款時,也可以作為銀行信貸額度評估的參考。

二是推進農業(yè)社會化服務?！兑庖姟分赋?“培育各類專業(yè)化市場化服務組織,推進農業(yè)生產全程社會化服務,幫助小農戶節(jié)本增效。”社會化服務是農業(yè)適度規(guī)模經營順利推進的關鍵因素之一,整合各方面力量,創(chuàng)新為農服務體系,做到農業(yè)產前、產中、產后全程服務,建立以政府主導、市場主體參與的“雙輪驅動”的新型農業(yè)社會化服務體系。依托市場力量,培育農資經銷企業(yè)、農機服務隊、農技服務公司、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、資金互助合作社等多元主體,建立多元化的社會化服務機構,拓展服務范圍,加強農產品加工、銷售、儲藏、包裝、信息、金融等服務,為新型農業(yè)經營主體提供專業(yè)化、系列化的生產性服務。同時,政府應建立購買農業(yè)社會化服務機制,根據農業(yè)規(guī)劃和種植業(yè)情況,以區(qū)域內的主要農產品為主,培育選擇市場主體,承擔社會化服務工作。

綜上所述,在土地承包經營權流轉實踐中,因為地區(qū)和經營個體的差異,會出現很多新情況、新問題,各地要按照中央總體安排,結合具體實踐,理順體制機制,完善法律法規(guī),尊重勞動人民的創(chuàng)造性,尊重市場發(fā)展的規(guī)律性,促進土地承包經營權流轉更好發(fā)展。