地質災害應急演練的基本問題

劉傳正

(1.自然資源部地質災害防治技術指導中心，北京 100081;2.中國地質環(huán)境監(jiān)測院，北京 100081)

0 引言

人類社會已步入自覺應對風險的時代。直面災害，正確應對，更加智慧地前行，是減輕乃至避免災難，提升減災成效的基本對策。據(jù)統(tǒng)計，85%的工程或生產(chǎn)事故是因工作人員的“違規(guī)行為”造成的，僅有15%的事故產(chǎn)生于設備問題和環(huán)境因素。多數(shù)自然災害的發(fā)生也是有先兆的，是可以識別的。因此，通過制定應急預案，進行應急演練，培育風險意識，逐步改變人的“違規(guī)行為”或“冒險”習慣(文化)，是有效減輕乃至避免災難的重要舉措，也是從國家到地方社區(qū)等各個層面逐步建立對災害風險適應性強的社會或有準備的防災減災文化的重要途徑[1]。

孫子曰：“毋恃其不來，恃己有所備也”。蘇軾曾云：“物固有以安而生變兮，亦有以用危而求安”。應急預案是基于一定社會發(fā)展水平的客觀經(jīng)驗和科學認識編制的，是一種“作戰(zhàn)計劃圖”，與實際發(fā)生的情況、屬地人員熟知程度或超出預案的“隨機意外”多少存在一定差別或環(huán)節(jié)短缺，不符合新發(fā)生的情況，甚至完全“紙上談兵”。因此，應急(預案)演練就是“用危而求安”，強化“己有所備”的一種重要行動，是有限條件要求下的“沙盤演兵”、“實戰(zhàn)演習”，而不是看似熱熱鬧鬧的“演戲”。

李亦綱等[2]討論了應急演練與應急準備的關系、應急演練的規(guī)劃與準備、應急演練的類型選擇、應急演練實施及應急演練的評估與總結等。尚積偉等[3]基于歐美國家公共衛(wèi)生實踐演練案例，分析了經(jīng)費、決策、非政府組織、技術支持、跨部門合作及媒體公眾反應等要素的作用。周家銘等[4]對實戰(zhàn)演練和桌面推演進行分析與比較，尤其對推演方案中事故場景設計的主要關注點提出了見解。姜卉等[5]以不確定性和罕見性為分類維度，分別從情景設定的詳細程度、預案的可操作性和決策難度等方面論證了不同的突發(fā)事件應采取不同的應急處置范式。石磊[6]討論了解決問題的手段或做事情的方式和方法及相關制度等應急機制。鄧云峰[7]介紹了桌面演練、功能演練與全面演習的基本要求，強調功能演練重點是檢驗應急響應人員和應急管理體系的策劃運作能力。這些探索具有重要的先導性啟發(fā)性作用。

自2003年應對“非典”疫情后，我國學習先進國家突發(fā)公共事件應急管理經(jīng)驗，在制定法規(guī)、編制應急預案、組織應急演練、轉變減災理念和具體事件的應急處置等方面已取得了突破性進步。在我國，突發(fā)事件應急演練的基本要求逐漸明確，實際工作中尤其重視預警發(fā)布、指揮撤離、應急搶險和搜救生命的應急演練[8]。地質災害應急演練主要體現(xiàn)在逃生信號、方式或路徑的熟練方面，對應急演練的規(guī)范性、技術支持的專業(yè)性、防災減災文化(習慣)的培育和相關各方的互動協(xié)調性等尚缺乏系統(tǒng)認知，需要進行專門探討。

1 演練類型

應急演練是檢驗應急預案的科學性、實用性、全面性、系統(tǒng)性和可操作性而進行的一種模擬應急響應的實踐活動。應急演練一般分為模擬演練和實戰(zhàn)演練，強調演練內容可分為綜合演練和專(單)項演練。訓練人員或組織機構應急能力可分為公共管理、工程企業(yè)、居民社區(qū)和科技支持能力等演練。無論是否有腳本，都應該根據(jù)設定的情景事前籌劃，事中記錄，事后總結。

1.1 模擬演練

模擬演練是根據(jù)某一次或一類地質災害事件設定外界條件、發(fā)生特點和危害對象而進行的，采取的形式可以是研討會、桌面推演、場地模擬或計算機智能模擬等。參演人員可以通過分組準備，深入討論關鍵問題及其解決方案，而不需要緊急快速地做出決定，時間、任務和經(jīng)費等要素靈活可控。利用地圖、沙盤、流程圖、多媒體、計算機模擬仿真、視頻會議等輔助工具程序性地展現(xiàn)地質災害信息提取、事件描述和應對過程，按照應急預案及其規(guī)定的工作程序，針對事先假定或預設的演練情景，討論和推演應急決策及現(xiàn)場處置過程，促進相關人員掌握應急預案中所規(guī)定的職責和程序，提高指揮決策和協(xié)同響應的能力。

1.2 實戰(zhàn)演練

實戰(zhàn)演練是利用事先設置的突發(fā)事件情景及其后續(xù)的發(fā)展趨勢，通過實際決策、現(xiàn)場行動操作，完成真實應急響應的過程，用于檢驗提高相關人員的應急指揮、應急處置、協(xié)同配合和裝備物資保障等能力。實戰(zhàn)演練通常要在特定場所完成，總體上應保持演練的自然發(fā)展，減少過多的干預。實戰(zhàn)演練啟動后，演練人員具有較大的自主性，根據(jù)突發(fā)事件背景和注入的信息或插入事件，自主地做出及時正確的反應。

1.3 專項演練

專(單)項演練是檢驗培訓應急預案中特定應急響應功能或現(xiàn)場處置中某種應急能力的活動。專項演練注重一個或幾個特定環(huán)節(jié)進行檢驗，可以是模擬某一特定地質災害現(xiàn)場的專項調查、監(jiān)測預警和應急避險或檢驗某項設備的操作功能等，也可以是某種因素引發(fā)地質災害情境下應急處置能力的訓練。例如，研究性演練是指為研究和解決突發(fā)事件應急處置的重點、難點問題，試驗新方案、新技術、新裝備而組織的演練；功能或職能性演練突出個人或機構在應急響應活動中履行法定職責的能力檢驗訓練；程序性演練重在按規(guī)定工作步驟或工作環(huán)節(jié)不同層級的人員協(xié)調互動或協(xié)同應對等的能力鍛煉。

1.4 綜合演練

綜合演練用于檢驗評價應急管理、技術支持、當事人自救和搜救搶險隊伍及勤務保障等的綜合應對能力，是涉及應急預案中多項或全部應急響應功能的演練活動。綜合演練注重對多個環(huán)節(jié)獨立式、交互式和集成式行動的功能檢驗，特別是對不同機構、不同層級之間應急機制和聯(lián)合應對能力的檢驗。綜合演練一般包括應急響應的全過程，涉及現(xiàn)有信息整合、實際場景觀測、分析模擬、風險評估、會商決策、應急處置和指揮控制等。

上述概念顯然具有關聯(lián)性、包容性，實際應用中具體內容也具有組合性。不同類型的演練相互組合可以形成專項或綜合模擬演練、專項或綜合實戰(zhàn)演練。正規(guī)的演練一般是有腳本演練。若采用無腳本演練，總導演或總策劃必須能夠對預期目的、基本程序自覺掌控，適時明確下達指令，只是參演人員事先不一定清楚，或預留了關鍵節(jié)點給具體負責人以靈活處理的空間，絕非是散亂的盲目行動。

2 演練目的要求

2.1 演練目的

(1)鍛煉應急隊伍，提高應急反應能力，包括政府、企業(yè)、科技和社區(qū)民眾熟悉應急預案、清楚自己職責、獨立響應和協(xié)同配合工作的素養(yǎng)。

(2)檢驗完善修訂應急預案，發(fā)現(xiàn)關鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)。

(3)檢驗物資儲備、裝備設施、技術方法和協(xié)同保障等滿足程度。

(4)訓練社區(qū)相關者識別風險、自救互救和應急避險的能力。

(5)根據(jù)新形勢新需求培訓公職人員應急響應的適應能力。

(6)培育防災減災文化，使風險防范和自救互救成為一種習慣，成為生存與發(fā)展的組成部分，促進社會公眾、新聞媒體的理解認知。

2.2 演練要求

演訓人員包括管理、技術、受災、搶險、避難安置及物質供應等各個層面。地質災害應急演練的具體內容一般包括如何認識突發(fā)事件、應該做什么、怎么做、誰來做和做到什么程度等，從而保證從容應對，最大限度地減輕損失或傷害，既避免無視或僥幸，也減少“被應急”或應急響應過度。

(1)目的明確。緊密結合應急工作實際，根據(jù)致災因子和承災體易損性科學合理確定演練目標、演練方式和演練規(guī)模。

(2)立足實戰(zhàn)。立足實戰(zhàn)檢驗應急管理體制、工作機制和應對能力，把發(fā)現(xiàn)問題作為評估、考核、整改和完善的工作重點。

(3)科目具體。演練內容要具體明確，要使管理、企業(yè)、社區(qū)、技術和搶險人員清楚自己的職責和行動要求。

(4)籌劃充分。圍繞演練目的，對演練策劃、實施、評估等進行全面計劃，寫出演練方案或腳本，明確分工與協(xié)同工作要點，事前培訓，事中監(jiān)控，事后總結，人員、交通通訊裝備和經(jīng)費等滿足演練需要。

(5)規(guī)?？刂?。根據(jù)演練目的合理確定人員、資金、裝備、耗材、時間等成本資源，確?？煽兀荒茈S意擴大參演人數(shù)或無關人員進入演練場地，避免資源浪費，減少無效工作。

(6)確保安全。參演人員、評估人員、觀摩人員及設備環(huán)境等的安全。

3 演練準備

3.1 目標設定

目標設定立足于檢驗應對具體情境的能力，如檢驗地質災害“災情應急”或“險情應急”現(xiàn)有應對能力，或經(jīng)過努力能夠滿足要求。演練目標應簡單具體，可量化可實現(xiàn)。綜合演練一般包括若干演練目標，每項演練目標都要在演練方案中設計相應的事件和演練活動，并能夠評估判斷該目標的可實現(xiàn)程度。

3.2 演練內容

演練內容服務演練目標，一般包括情景設定、致災因素、危害對象、應對人員、應對方法和物質裝備保障等。專項演練重點可放在檢驗訓練調查評價或監(jiān)測預警能力方面；模擬演練重點放在檢驗人員素質、信息平臺、模擬分析與智能化水平方面；綜合演練要充分考慮演練基地、人員、裝備和環(huán)境的滿足程度；地質災害“險情”應急演練重點是可能危害范圍的推演和快速有效的工程控制方案選定與實施；地質災害“災情”應急演練重點是轉移或搜救人員、監(jiān)測預警、研判新的災害風險、分析災害成因和選擇評估安置場址的地質安全等。

3.3 演練組織

實際應急工作可能需要數(shù)天，而演練活動一般壓縮在數(shù)小時內完成，必須細化工作分工。指揮控制、文案編寫、調查研判、監(jiān)測預警、應急處置、觀摩評估、裝備準備、安全防護與交通通訊保障等必須確保無虞。為使演練過程緊湊有序，突出重點環(huán)節(jié)，事先安裝設備、人員攀爬到位、計算分析與技術會商等復雜費時間的操作處理可先期制作成視頻多媒體資料，作為實戰(zhàn)演練的組成部分。

3.4 演練方案

演練方案是指導演練實施的詳細工作文件，包括總體概述、演練目的、演練規(guī)模、情景設計、裝備保障、組織體系、演練規(guī)則、實施步驟、過程考核和評估總結等。演練腳本或手冊要細化到工作清單，如事件場景、參演機構及人數(shù)、演練方式、模塊或單元分工、指令對白、行動管控、執(zhí)行人員、視頻背景與字幕、解說詞等。

3.5 演練保障

桌面演練一般可選擇會議室或應急指揮中心等；實戰(zhàn)演練應選擇與實際情況相似的演練場地，或滑坡泥石流現(xiàn)場，具備比較便利的交通、衛(wèi)生和安全條件，盡量避免干擾公眾生產(chǎn)生活。

實戰(zhàn)演練保障包括人員、經(jīng)費、場地、裝備、安全和交通等方面。人員保障包括演練指揮、策劃、文案、控制、評估、參演、模擬、觀摩和勤務等方面人員；經(jīng)費保障包括方案編制、審查、培訓、評估、勞務、油料、耗材、餐飲和設備租用或購置等需求的費用；物資裝備保障包括文圖辦公、物資設備、通訊器材、音視頻攝錄設備、模型裝置設施和地面空中交通設備等；安全保障包括氣象水文變化、個體防護裝備、意外傷害保險和社會環(huán)境安全等，適當防衛(wèi)發(fā)布演練公告，避免造成負面影響；交通保障包括交通工具和水上、陸地和空中交通管控等。

3.6 審查報批

演練方案審查對綜合性較強、風險較大的應急演練是必須的。演練方案的合法合規(guī)性，特別是環(huán)境安全、保密措施等的審查，陸域、水域、空域的使用許可等，包括演練地點、相關交通通道和演練時段等。大型綜合性實戰(zhàn)演練方案應進行專業(yè)審查，并上報批準后方可進行。

3.7 演練培訓

演練培訓目的是消除“演戲”心理意識，強化責任擔當，訓練溝通把握能力。根據(jù)崗位職責的不同進行針對性的培訓，確保所有演練參與人員對演練目的、規(guī)則、情景、崗位職責、過程控制、工作方法、工具使用和安全防護等方面清楚掌握并能靈活應變。

4 演練實施

4.1 總體要求

總策劃或總導演負責按演練方案控制演練過程。演練實施前必須完成演練所需的場地等基本設施的準備。演練不一定是嚴密的，根據(jù)場景變化必要的個人發(fā)揮是允許甚至鼓勵的，也是通過情景激發(fā)完善工作的一種方法。當演練人員的行為偏離演練主線過遠，并有可能影響整體演練進程或演練效果的情況下，總策劃要在后臺進行必要的干預。

4.2 模擬演練過程控制

一般的模擬演練活動主要是圍繞提出的問題進行討論，有條件時，利用音視頻通訊和多媒體進行程序性會商?？偛邉澮钥陬^或書面形式，部署引入一個或若干個問題。參演人員根據(jù)應急預案及有關規(guī)定，通過角色扮演或模擬操作，討論應采取的行動，完成應急預案規(guī)定的工作程序。有條件時應進行計算機模擬仿真或人工智能輔助。

4.3 實戰(zhàn)演練過程控制

總策劃按照演練方案發(fā)出控制消息，控制人員向參演人員和模擬人員傳遞控制消息。參演人員和模擬人員接收到信息后，按照發(fā)生真實事件時的應急處置程序，或根據(jù)應急行動方案，采取相應的應急處置行動。演練過程中，控制人員應隨時掌握演練進展情況，并向總策劃報告演練中出現(xiàn)的各種問題。

無腳本演練需要在理論與實踐造詣高深的專家主持下進行，爭取做到場面真實，環(huán)節(jié)緊湊，因勢利導，因情活導，高效有序。

4.4 演練評估

演練評估應圍繞演練目標設計考核指標。通過觀察、體驗和記錄演練活動，比較演練效果與目標設定之間的契合程度，總結演練成效和過程的不足。每項演練目標的評估要設計針對性的考核項目、方法和標準，可以進行主觀評分或事先制定評估表格量化評估。

4.5 演練總結

演練總結一般包括演練方案的再現(xiàn)程度，鍛煉隊伍及能力提升情況，隊伍的軟硬件配備等的滿足程度，各環(huán)節(jié)銜接情況，未能實現(xiàn)的情景及原因，存在的主要問題等。演練無需拘泥于結果的“成功”或“失敗”。

4.6 資料歸檔

演練歸檔資料包括演練方案、演練手冊(腳本)、實景數(shù)據(jù)圖像多媒體、評估報告、演練總結等。歸檔資料作為改進應急工作的重要依據(jù)，也可以作為培訓應急隊伍的教學材料。

5 地質災害應急演練要點

地質災害應急演練可分為綜合演練、應急管理演練、城鄉(xiāng)社區(qū)應急演練、工程企業(yè)應急演練和科學技術支持演練等?，F(xiàn)階段，要突出功能演練，檢驗應急管理體系的合理性嚴密性、應急響應人員策劃運作能力、科技人員決策支持能力和事發(fā)地社區(qū)的應急避險能力。

5.1 綜合演練

綜合演練的核心功能是檢驗與提升政府主導下公共安全管理、技術、企業(yè)、社區(qū)及專門搶險搜救力量等相關各方的協(xié)同應對能力，推動建立政府、企業(yè)、個人、社會和科技界五位一體的防災減災“伙伴”關系，逐步實現(xiàn)地質災害風險識別基層化、調查監(jiān)測實用化、風險管控科學化、信息共享實時化、預報預警超前化、減災服務多樣化、防治效益最大化、應急處置屬地化、培訓演練常態(tài)化和防災減災法制化等“十化”管理[9]。

5.2 應急管理演練

應急管理演練主要檢驗應急預案和法制、體制、機制等“一案三制”的完備性和嚴謹性，不斷完善地質災害風險預防、行動準備、應急響應和恢復重建管理工作?！耙匀藶楸?，生命至上”是應急管理的基本準則。公職人員熟練掌握應急管理程序并按要求執(zhí)行是演練檢查和職能訓練的基本目標。遵循“一案三制”的要求，明確相關機構人員的職責任務，不斷完善工作體制和行動機制，理順工作關系，提升相關機構人員的協(xié)同應對能力。另外，應急管理演練也是檢驗防范公職人員因懶政惰政而不能正確履職或壓實責任，因不懂而蠻干、失職或瀆職行為的一種方法。

5.3 社區(qū)應急演練

城鄉(xiāng)社區(qū)居民防災減災應急演練重在提升識別風險、應急避險和自救互救協(xié)同能力。按照自我識別、自我監(jiān)測、自我預報、自我防范(準備)、自我應急(避險)和自我救治等“六個自我”要求，地質災害在哪里出現(xiàn)就在哪里應對，突出強調所在地區(qū)居民減災的自發(fā)性、自覺性和實時性，培育自我應對和有準備的防災減災文化[10-11]。

社區(qū)應急演練需要事前列出面臨的自然災害風險清單，弱勢人群清單，易損住房建筑清單，制作社區(qū)災害風險地圖等?；跒暮︼L險的應急預案的基本內容包括災害風險地點、引發(fā)因素、危害對象、預警信號、應急方法、撤離路線、避災地點和相關責任人等[12]。

5.4 工程企業(yè)應急演練

工程企業(yè)人員應急演練的要求是既能緊急防范應對外來風險，又能避免、消除或應對工程區(qū)域內的地質災害風險。演練重點包括工程設施、人居建筑、生產(chǎn)車間、道路、裝備等可能遭遇的地質災害風險，或開挖填方、爆破施工或引水排水等工程活動可能引發(fā)新的地質災害風險。事前制定應急預案，進行演練檢驗，提升地質災害風險識別、預防治理、監(jiān)測預警、提前避讓或應急處置的能力，以便不斷修訂完善應急預案。

5.5 科學技術支持演練

科技人員應急演練的目的是提升地質災害應急管理決策支持水平，正確適時回答何時、何地發(fā)生或可能發(fā)生的地質災害是什么、為什么、怎么辦等問題[13-14]。

(1)調查評估

調查評估應急演練主要檢驗培育快速觀察、描述、探測、分析和評價能力，包括使用先進設備獲取數(shù)據(jù)信息、建立模型、計算繪圖、分析評估和得出明確結論的能力。例如，2010年11月26日，湖北黃石板巖山危巖崩塌調查演練采用了遠程視頻會商系統(tǒng)、激光測距儀、自動裂縫計、無人機、飛艇和三維激光掃描儀等設備開展快速調查評估，技術支持工作包括信息報告、響應啟動、應急調查、技術會商、匯報結論和總結評估等環(huán)節(jié)，歷時90分鐘[15]。

(2)監(jiān)測預警

監(jiān)測預警應急演練檢驗快速選定布置代表性監(jiān)測點、設計監(jiān)測剖面或監(jiān)測網(wǎng)、獲取動態(tài)數(shù)據(jù)、選用模型分析數(shù)據(jù)和研判發(fā)展趨勢的能力，為安全避險或應急工程處置決策提供科學依據(jù)。長江三峽水庫水位漲落引發(fā)的滑坡動態(tài)監(jiān)測為航運安全預警提供依據(jù)，如白水河、涼水井、樹坪等滑坡采用GPS位移、水庫水位、降雨、地下位移、地下水和地應力等研判動態(tài)，發(fā)布不同等級的預警信息。長江三峽鏈子崖危巖體防治工程施工安全監(jiān)測預警，保證了施工擾動在地質體穩(wěn)定許可限度范圍內，為正確貫徹設計意圖、施工程序和施工強度要求等提供了關鍵依據(jù)[16]。四川茂縣新磨村滑坡應急搶險搜救過程中，根據(jù)監(jiān)測預警分析適時決策，有效防范再次滑坡傷害。

(3)工程處置

工程處置應急演練目的是，培育快速有效選擇科學合理、技術可行、安全可靠的工程控制方案，為應急工程處置風險決策提供依據(jù)。應急工程要貫徹把握時機、動態(tài)設計和信息化施工的原則，爭取實現(xiàn)減災效益的最大化。例如，四川省丹巴縣城區(qū)因切坡建房引發(fā)大規(guī)?；码U情，采用錨固工程不適應正在發(fā)生大變形(位移量20～30 mm/d)的斜坡。選用快速堆載，反壓補償破損的斜坡腳能夠快速增加抗滑阻力，遏制斜坡整體下滑的慣性狀態(tài)，促使斜坡體逐漸趨于自穩(wěn)，達到了應急處置的目的[16]?；码U情得到控制的前提下，采用錨索格構梁和錨拉樁加固工程實現(xiàn)根治。

科學技術決策支持的應急演練應逐步走向現(xiàn)場調查勘測與計算機模擬仿真相結合，逐步實現(xiàn)前后方聯(lián)動的系統(tǒng)化、模塊化、可視化和高效化工作。技術路線是，先行建立幾種典型模式的斜坡地質災害實時仿真系統(tǒng)，并在實際應急工作進行模型修正和參數(shù)調整，逐步完善。

6 結語

應急響應是一項系統(tǒng)工程，政府主導、科技支持和社區(qū)協(xié)同是三大重要支柱。地質災害應急演練在應急避險方面取得了很好的成效，但在地質災害風險預防、主動應對等方面仍然結合實際不夠。演練的“成功”需要充分準備，尤其是實戰(zhàn)演練的準備，演練前后的學術研討與交流是充分利用直接或間接知識的重要方法。

地質安全隱患是大概率存在的“灰犀牛(gray rhino)”，地質災害事件是小概率出現(xiàn)的“黑天鵝(black swan)”。應急演練是防控“灰犀?！?，減少乃至避免“黑天鵝”的重要舉措，針對不同類型的地質災害風險，事先編制應急預案，結合具體情景進行培訓演練，必定會全面提升防災減災能力。