政務(wù)信息資源建設(shè)環(huán)境下的臨沂市檔案信息化建設(shè)

文·余小雙

檔案工作自信息化開展以來(lái)，由局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)模式發(fā)展至局域網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)分層，提出了數(shù)字檔案館系統(tǒng)性的建設(shè)。檔案信息資源的重要性與特殊性，決定了數(shù)字檔案館的核心業(yè)務(wù)應(yīng)該在與其他網(wǎng)絡(luò)物理隔離的局域網(wǎng)開展。而在以數(shù)據(jù)共享為特征的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，在大規(guī)模建設(shè)政務(wù)信息資源平臺(tái)的推動(dòng)下，如何對(duì)檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值挖掘，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)共享是檔案事業(yè)在信息化建設(shè)上的又一挑戰(zhàn)。

為認(rèn)真推進(jìn)政務(wù)信息資源建設(shè)環(huán)境下檔案信息化建設(shè)工作的落實(shí)，臨沂市檔案局對(duì)全市12個(gè)縣區(qū)進(jìn)行調(diào)研，本次調(diào)研以調(diào)查問(wèn)卷形式為主，從市、縣兩級(jí)角度反映政務(wù)信息資源建設(shè)環(huán)境下檔案信息化建設(shè)的基本情況。

一、檔案信息化建設(shè)現(xiàn)狀

（一）檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施

檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括了機(jī)房建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)、硬件設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。

1.機(jī)房建設(shè)。目前，經(jīng)過(guò)多年信息化工作推進(jìn)，臨沂市檔案局機(jī)房參照《電子信息系統(tǒng)機(jī)房設(shè)計(jì)規(guī)范》B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裝修，包括位置選取、溫濕度調(diào)節(jié)、消防設(shè)施配備、供電系統(tǒng)等各方面達(dá)到規(guī)定的要求。各縣區(qū)檔案局在此方面發(fā)展不均衡，個(gè)別縣區(qū)目前沒(méi)有獨(dú)立機(jī)房。

2.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。2010年，臨沂市數(shù)字檔案館建成并投入使用，完成了“三網(wǎng)一庫(kù)”（局域網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、因特網(wǎng)、檔案信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)）的建設(shè)任務(wù)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)為加快推進(jìn)信息管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、檔案信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)進(jìn)程奠定了基礎(chǔ)。各縣區(qū)檔案局在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)中，基本完成局域網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)，開展檔案數(shù)據(jù)管理等業(yè)務(wù)工作。但仍有大部分縣區(qū)政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)建設(shè)上發(fā)展依然落后，雖接入政務(wù)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)，但并未在相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)上開展數(shù)字檔案的接收、共享利用、遠(yuǎn)程指導(dǎo)、資源采集等業(yè)務(wù)。

3.硬件設(shè)施建設(shè)。2015年12月，臨沂市檔案局對(duì)服務(wù)器存儲(chǔ)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，于2017年底完成對(duì)局域網(wǎng)數(shù)據(jù)備份恢復(fù)系統(tǒng)升級(jí)招標(biāo)工作，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和安全性能進(jìn)一步提升。各縣區(qū)檔案局現(xiàn)在基本配備服務(wù)器以及存儲(chǔ)設(shè)備，這為檔案數(shù)字化和檔案數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)奠定了一定的基礎(chǔ)。

（二）應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)

“三網(wǎng)”環(huán)境下應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)在提供檔案管理和利用等方面，針對(duì)不同的檔案數(shù)據(jù)對(duì)象進(jìn)行分層管理。

1.局域網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中包括所有歸檔紙質(zhì)檔案數(shù)字化數(shù)據(jù)和其他數(shù)字資源，檔案數(shù)據(jù)的重要性和敏感性等確立了局域網(wǎng)檔案管理系統(tǒng)為核心，作為主要的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，臨沂市檔案局包括各縣區(qū)檔案局均安裝統(tǒng)一規(guī)范局域網(wǎng)檔案管理系統(tǒng)。

2.政務(wù)網(wǎng)在線歸檔系統(tǒng)中針對(duì)臨沂市直各單位對(duì)目錄數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程利用和指導(dǎo)。目前臨沂市檔案局、沂水縣檔案局能夠?qū)崿F(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)要求，其他的縣區(qū)檔案局尚處于起步階段。

3.互聯(lián)網(wǎng)檔案應(yīng)用系統(tǒng)除了門戶網(wǎng)站功能外，還應(yīng)具有數(shù)據(jù)采集、開放檔案目錄數(shù)據(jù)查詢等功能。臨沂市檔案局包括各縣區(qū)檔案局目前在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)方面，僅滿足門戶網(wǎng)站的公告、宣傳作用，出于數(shù)據(jù)安全角度，公開檔案數(shù)據(jù)資源等利用工作尚未開展。

隨著數(shù)字檔案館建設(shè)以及政務(wù)信息資源整合工作的推進(jìn)，以資源整合和數(shù)據(jù)共享為目標(biāo)，逐步加大了對(duì)政務(wù)檔案在線歸檔系統(tǒng)和互聯(lián)網(wǎng)檔案應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的力度。對(duì)局域網(wǎng)現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)根據(jù)不同的管理對(duì)象特點(diǎn)、不同管理平臺(tái)進(jìn)行選擇。目前，臨沂全市在政務(wù)網(wǎng)絡(luò)下的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)還處于一個(gè)較低的層次，這對(duì)政務(wù)系統(tǒng)資源整合是個(gè)不小的障礙，必須引起足夠的重視。

（三）檔案資源建設(shè)

臨沂市檔案局的數(shù)據(jù)資源建設(shè)主要包括目錄數(shù)據(jù)和原文數(shù)據(jù)。臨沂市檔案館已全面完成目錄數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，截至2017年12月，數(shù)據(jù)條目共93.69萬(wàn)余條，檔案目錄信息覆蓋全部館藏；全文數(shù)據(jù)庫(kù)共455.13萬(wàn)幅，數(shù)字化率占全部館藏89%；全市縣級(jí)檔案館目錄數(shù)據(jù)建設(shè)達(dá)648.49萬(wàn)條，平均完成率98%。原文數(shù)字化達(dá)1754.25萬(wàn)幅，占總數(shù)百分比95%，實(shí)現(xiàn)了檔案資料文件級(jí)目錄計(jì)算機(jī)檢索?？梢姡R沂市縣兩級(jí)檔案館的目錄數(shù)據(jù)庫(kù)與原文數(shù)據(jù)庫(kù)已初具規(guī)模，為全市檔案信息資源的共享和區(qū)域性電子文件中心建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（四）檔案信息化建設(shè)的其他相關(guān)問(wèn)題

2005年，臨沂市檔案局被吸收為全市信息化建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位，全市檔案信息化建設(shè)納入市信息建設(shè)和電子政務(wù)建設(shè)總格局。2012年，臨沂市委辦公室、市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全市檔案信息化建設(shè)的意見》（臨辦發(fā)〔2012〕11號(hào)），明確支持檔案信息化工作，設(shè)立了專門負(fù)責(zé)信息化建設(shè)部門，現(xiàn)有工作人員2名。被調(diào)查的縣區(qū)檔案館，有30%成立信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組；2012年以來(lái)，印發(fā)明確支持檔案信息化工作相關(guān)文件的縣區(qū)檔案館比例超50%；設(shè)立了專門負(fù)責(zé)信息化建設(shè)部門的縣區(qū)檔案館數(shù)量占40%；2012年以來(lái)，有新增計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員的縣區(qū)檔案館占比不到30%，由此看出發(fā)展?fàn)顩r不平衡，專業(yè)技術(shù)人才欠缺嚴(yán)重制約了信息化建設(shè)。

二、檔案信息化面臨的問(wèn)題

（一）數(shù)據(jù)資源安全利用

同檔案信息化發(fā)展方向趨同，在政務(wù)資源整合背景下檔案的信息化發(fā)展主要有兩個(gè)部分，其中主要的數(shù)據(jù)資源是現(xiàn)有檔案數(shù)字化數(shù)據(jù)的共享利用。目前，臨沂市檔案局館及縣區(qū)檔案局館數(shù)字化工作成果凸顯，該部分?jǐn)?shù)據(jù)作為巨大的信息資源庫(kù)，是提供共享和利用的基礎(chǔ)資源。但是檔案信息化工作開展以來(lái)，以數(shù)字化率的角度出發(fā)都面臨的一個(gè)問(wèn)題，即未對(duì)現(xiàn)有局館數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)資源屬性分層，導(dǎo)致了對(duì)不同網(wǎng)絡(luò)中所面對(duì)的資源對(duì)象鑒定的困境，如何能夠?qū)@部分?jǐn)?shù)據(jù)按照規(guī)定安全地提供利用，是目前政務(wù)資源建設(shè)中最基本的資源問(wèn)題。

（二）電子文件的接收

政務(wù)資源整合是對(duì)電子檔案接收和管理工作的有力推動(dòng)。整合是共享的前提和基礎(chǔ)，政務(wù)信息資源是原生電子文件的重要來(lái)源，通過(guò)政務(wù)資源整合實(shí)現(xiàn)電子檔案接收與管理并提供共享，也有利于電子政務(wù)的健康發(fā)展。該部分工作問(wèn)題一方面是電子檔案的規(guī)范不統(tǒng)一，《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》操作性較差，沒(méi)有具體規(guī)范指導(dǎo)的電子文件歸檔工作各行其是；另一方面是實(shí)際管理體制使原生性電子文件接收、管理上面臨諸多困難，只能做為過(guò)渡式的一種手段，離獨(dú)立單套運(yùn)行正式作為歸檔的來(lái)源欠缺的不僅是規(guī)范，還有人為的認(rèn)識(shí)，對(duì)部分技術(shù)利用與檔案永久屬性上的矛盾，等等。同時(shí)，開展此項(xiàng)工作卻無(wú)法脫離原有的檔案管理模式，“雙套制”管理導(dǎo)致資源的浪費(fèi)、效率降低、以及公文流轉(zhuǎn)秩序的混亂，對(duì)檔案工作者日常管理也是一個(gè)挑戰(zhàn)。但這個(gè)問(wèn)題的解決需要經(jīng)過(guò)深入的調(diào)研，建議由國(guó)家檔案局出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章，從法律角度上界定電子檔案究竟應(yīng)包括什么內(nèi)容，以什么方式存在等問(wèn)題。

（三）數(shù)據(jù)安全問(wèn)題

在政務(wù)資源整合帶來(lái)檔案利用便捷的同時(shí)，因?yàn)楦嗟木W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，原來(lái)由傳統(tǒng)的局域網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)為核心的管理模式被替代，數(shù)據(jù)的安全受到更多挑戰(zhàn)，不僅包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的穩(wěn)定、可控，還包括數(shù)字檔案信息的可靠、可用、不泄密、不被非法更改等。

三、調(diào)查結(jié)論與對(duì)策

（一）調(diào)查結(jié)論和原因分析

根據(jù)以上對(duì)檔案信息化建設(shè)情況和政務(wù)背景下檔案信息化面臨的問(wèn)題的統(tǒng)計(jì)和分析，本次調(diào)查可以得出以下結(jié)論：臨沂市目前檔案信息化工作發(fā)展不均衡，基礎(chǔ)設(shè)施尤其是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)程度不高；資源建設(shè)雖取得一定成績(jī)，但仍面臨一些問(wèn)題，跟不上政務(wù)資源整合與共享建設(shè)的步伐；政務(wù)資源整合與共享建設(shè)給檔案利用工作帶來(lái)高效率的同時(shí)，也帶來(lái)新的難題。

造成這些問(wèn)題的主要原因在于：一是經(jīng)費(fèi)和人員不足。檔案信息化工作無(wú)論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)還有資源建設(shè)，都需要大量的經(jīng)費(fèi)投入，應(yīng)每年有專項(xiàng)資金保障。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致必要的硬件配備占據(jù)資金后，系統(tǒng)建設(shè)只能滿足基本局館的業(yè)務(wù)需求，無(wú)法對(duì)系統(tǒng)服務(wù)能力的再拓展，以及更多渠道滿足利用。政務(wù)資源整合作為一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各層面技術(shù)人員支持、協(xié)調(diào)和配合，檔案資源整合工作的開展更是需要大批高素質(zhì)的專門信息技術(shù)人員的參與。二是檔案信息化中數(shù)字化工作前期系統(tǒng)化程度不夠。比如數(shù)字化之前必須開展的檔案劃控鑒定工作，由于缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以及考慮到完成的程度，并未將日后的服務(wù)利用進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃而導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、造成浪費(fèi)，這也是目前各市在數(shù)字化工作中普遍存在的問(wèn)題。三是管理方面的原因。目前，電子文件生成與管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，辦公系統(tǒng)生成和處理的電子文件難以滿足轉(zhuǎn)化為電子檔案的要求。

（二）對(duì)策建議

1.加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

將檔案信息化列入本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃；檔案行政管理部門要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的檔案信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域檔案信息化重點(diǎn)工作；組建擋案信息化建設(shè)推進(jìn)小組，建立專家咨詢機(jī)制，增強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的協(xié)作配合和科學(xué)推進(jìn)；各部門、各單位要明確檔案信息化建設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，細(xì)化和落實(shí)檔案信息化建設(shè)相關(guān)職責(zé)。

2.培育檔案信息化建設(shè)人才隊(duì)伍

聚焦檔案信息化工作發(fā)展重點(diǎn)，加快引進(jìn)信息化專業(yè)人員，努力培養(yǎng)既熟悉檔案業(yè)務(wù)又掌握信息技術(shù)的復(fù)合型人才，切實(shí)提高檔案部門信息化工作的履職能力；搭建檔案人員交流互動(dòng)平臺(tái)，組織開展檔案信息化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)交流和系統(tǒng)成果展示，開闊視野，分享技術(shù)，促進(jìn)檔案信息化人才的培養(yǎng)發(fā)展。

3.確保檔案信息化建設(shè)的資金投入

在充分論證基礎(chǔ)上，科學(xué)編制檔案信息化項(xiàng)目預(yù)算，確保經(jīng)費(fèi)投入與信息化建設(shè)和管理相適應(yīng)；積極爭(zhēng)取各方支持，申請(qǐng)和落實(shí)檔案信息化專項(xiàng)建設(shè)資金，保障檔案信息化項(xiàng)目有序、規(guī)范實(shí)施。

4.電子文件的管理問(wèn)題亟待解決

在信息化環(huán)境下，檔案資源整合和共享的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的基石。這需要從國(guó)家檔案局層面制定統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的電子文件管理實(shí)施辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，統(tǒng)一推廣實(shí)施。從法律角度上對(duì)電子文件產(chǎn)生的環(huán)境、過(guò)程信息的收集、檔案原始性的認(rèn)定等方面進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，積極探索無(wú)紙化辦公條件下電子文件“單套制”歸檔管理的方法和措施。

5.實(shí)現(xiàn)數(shù)字檔案信息資源的網(wǎng)絡(luò)化管理

若要共享必須鑒定和劃控。嚴(yán)格按照上級(jí)部門對(duì)于劃控鑒定方面的政策性文件要求，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)開展劃控鑒定工作。必須先將局域網(wǎng)中涉密數(shù)據(jù)剝離，保障數(shù)據(jù)安全，通過(guò)開展解密劃控等相關(guān)工作，將數(shù)據(jù)逐步分離。比如開放檔案，可先將目錄數(shù)據(jù)通過(guò)電子政務(wù)外網(wǎng)公共服務(wù)云公開面向公眾提供利用。對(duì)依申請(qǐng)公開的資源數(shù)據(jù)主要通過(guò)行政服務(wù)云面向行政部門公開目錄數(shù)據(jù)。逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字檔案信息資源的網(wǎng)絡(luò)化管理以及分層次、多渠道提供檔案信息資源利用和社會(huì)共享服務(wù)。

6.數(shù)據(jù)資源在政務(wù)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)交互

檔案數(shù)據(jù)因不同的技術(shù)環(huán)境形成了不同類型和描述方式的檔案信息，且以不同結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)的形式存在于不同的位置。資源的整合和共享通過(guò)整合各種類型數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互。在解決數(shù)據(jù)庫(kù)資源異構(gòu)問(wèn)題上，可通過(guò)中間件和通過(guò)建立數(shù)據(jù)庫(kù)間映射規(guī)則的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)檔案數(shù)據(jù)的集成和整合。

7.數(shù)據(jù)資源安全問(wèn)題

在政務(wù)資源整合中，檔案信息資源生存包括電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與電子政務(wù)外網(wǎng)，各個(gè)網(wǎng)絡(luò)均應(yīng)遵循相應(yīng)安全管理法規(guī)與要求。因檔案數(shù)據(jù)的重要性和原始性等特點(diǎn)，在電子檔案共享過(guò)程中，系統(tǒng)還需對(duì)交換過(guò)程實(shí)施跟蹤流程管理，自動(dòng)記錄數(shù)據(jù)使用狀態(tài)，對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)邏輯位置進(jìn)行規(guī)定，在技術(shù)上保證數(shù)據(jù)的原始性，更重要的是要制定完善的管理制度，對(duì)數(shù)據(jù)資源的審核、流轉(zhuǎn)等操作進(jìn)行規(guī)定，加強(qiáng)檔案數(shù)據(jù)安全備份與管理，制訂和完善信息安全事件應(yīng)急預(yù)案，并嚴(yán)格按照制度執(zhí)行工作。

8.管理的整合和共享

電子政務(wù)環(huán)境下檔案資源的整合和共享工程歸根結(jié)底是管理的問(wèn)題。涉及到各個(gè)信息服務(wù)部門之間的合作和協(xié)調(diào)，如果不能統(tǒng)一觀念、統(tǒng)一步調(diào)，物理網(wǎng)絡(luò)的連接只能是無(wú)意義的空殼。僅僅有技術(shù)的支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，主要還是要依靠管理的整合，創(chuàng)造與之相配套的管理環(huán)境。首先，要建立統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)整合和共享實(shí)施有力的監(jiān)管；其次，要樹立整合與共享的意識(shí)；最后，要建立統(tǒng)一的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。