精準(zhǔn)扶貧視角下旅游扶貧機(jī)制研究

江永儉

摘要：以我國(guó)第二大集中連片貧困區(qū)大別山片區(qū)為研究對(duì)象。在精準(zhǔn)扶貧的視角下，運(yùn)用個(gè)案研究法，結(jié)合大別山片區(qū)的自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游資源概況，從精準(zhǔn)扶貧機(jī)理層面：精準(zhǔn)扶貧識(shí)別、精準(zhǔn)扶貧幫扶和精準(zhǔn)扶貧管理3個(gè)方面分析了大別山旅游精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀，評(píng)價(jià)旅游扶貧效應(yīng)，并針對(duì)性地提出了啟動(dòng)旅游精準(zhǔn)扶貧激勵(lì)機(jī)制、扶貧目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制、扶貧主體參與共享機(jī)制和旅游精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)控評(píng)估機(jī)制等的旅游精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

關(guān)鍵詞：旅游扶貧;精準(zhǔn)扶貧;機(jī)制;大別山

中圖分類號(hào)：F590

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）01-0208-03

1 引言

2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的“十九大”報(bào)告中提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，在這么短的時(shí)間內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)這么多人的脫貧致富，對(duì)于黨和國(guó)家來說任務(wù)巨大。因此，需要?jiǎng)?chuàng)新地提出關(guān)于扶貧的一種新的開發(fā)方式。近幾年，發(fā)展旅游業(yè)已成為重要的扶貧舉措戰(zhàn)略[1，2]。

國(guó)內(nèi)外關(guān)于旅游精準(zhǔn)扶貧的研究主要側(cè)重于圍繞旅游精準(zhǔn)扶貧的扶貧模式、旅游扶貧的機(jī)制、旅游扶貧的效應(yīng)和旅游扶貧的社區(qū)參與等方面的研究來進(jìn)行。鄧小海等對(duì)旅游精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了系統(tǒng)研究，構(gòu)建了旅游扶貧精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制、旅游扶貧精準(zhǔn)幫扶機(jī)制和精準(zhǔn)管理機(jī)制[3，4]。桂拉旦等以廣東林寨古村落為例分析以鄉(xiāng)村文化資源價(jià)值挖掘、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村旅游要素整合、新農(nóng)村建設(shè)一體化發(fā)展為主線的文旅融合型鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧模式[5]。陳秋華等分析了鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)路徑[6]。董法堯等將國(guó)內(nèi)外旅游扶貧研究按照關(guān)注客體分為關(guān)注區(qū)域、關(guān)注社區(qū)以及關(guān)注個(gè)體3個(gè)階段，并認(rèn)為旅游扶貧更加關(guān)注貧困個(gè)體[7]。

2 大別山片區(qū)的概況

大別山片連片貧困區(qū)的總面積為6.7萬km²，其范圍包括湖北、安徽、河南三省的36個(gè)縣（市），地跨黃岡市、六安市、安慶市和信陽(yáng)市4市[8]。北邊抵達(dá)黃河，南邊臨近長(zhǎng)江、淮河，作為南北重要的地理分界線橫穿全境。它包括36個(gè)縣（市），其中有29個(gè)是國(guó)家扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)縣、27個(gè)是革命老區(qū)縣、23個(gè)是國(guó)家糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)縣。貧困人口達(dá)230萬人，是中國(guó)第二大集中連片貧困區(qū)，在全國(guó)14個(gè)集中連片貧困山區(qū)中人口僅次于秦嶺大巴山地區(qū)，歷來都是我國(guó)扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)之一[g]。

大別山連片貧困區(qū)的黃岡市、信陽(yáng)市、安慶市、六安市是其區(qū)域的核心城市。如表1所示，在全國(guó)294個(gè)地級(jí)市中，大別山區(qū)四個(gè)主要城市的GDP總體上偏低，在全國(guó)的排名比較靠后;人均GDP也很低，在全國(guó)294個(gè)地級(jí)市的排名均在200名以后，可見大別山連片貧困區(qū)的貧困人口數(shù)量多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，人民生活水平不高。

3 大別山旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀分析

3.1 大別山旅游精準(zhǔn)扶貧識(shí)別分析

旅游精準(zhǔn)扶貧識(shí)別為旅游精準(zhǔn)扶貧的開展提供了基礎(chǔ)條件。通過一定的方法將旅游扶貧目標(biāo)對(duì)象識(shí)別出來，解決在旅游精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的“有沒有能力扶”、“通過什么方式扶”和“扶哪些人”的問題。

大別山連片貧困區(qū)旅游資源豐富，資源的旅游稟賦性高，獨(dú)特性強(qiáng)，具有較大的吸引力。據(jù)作者統(tǒng)計(jì)得知，其中：國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)7個(gè)，國(guó)家級(jí)森林公園15個(gè)，國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園5個(gè);國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位43家，國(guó)家級(jí)歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）6個(gè);國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)8個(gè)，國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)16個(gè)，國(guó)家4A級(jí)以上旅游景區(qū)62個(gè);紅色旅游資源有國(guó)家級(jí)愛國(guó)主義教育基地8個(gè)，紅色旅游經(jīng)典景區(qū)5個(gè)。豐富的旅游資源為大別山區(qū)貧困戶脫貧致富、現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)。

人是旅游扶貧的核心，旅游扶貧要以人為本[10]。貧困人口的識(shí)別是旅游精準(zhǔn)扶貧實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的前提。根據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦的通知，列入精準(zhǔn)扶貧的人口有以下的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，包括扶貧的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象和貧困戶的確定（即“四看”、“四優(yōu)先”、“七不進(jìn)”）。但由于各方面的原因，大別山片區(qū)的一些符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶還是被排除在旅游扶貧的門檻外。

3.2 大別山旅游精準(zhǔn)扶貧幫扶分析

旅游精準(zhǔn)扶貧的幫扶主體包括各級(jí)政府部門、旅游企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體（主要是非政府組織）、當(dāng)?shù)刎毨丝诩奥糜握叩萚4]。旅游精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要集中社會(huì)的資源，更需要各個(gè)幫扶主體共同參與完成。在大別山片區(qū)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶在參與旅游開發(fā)和發(fā)展過程中，不僅體現(xiàn)在收入水平低，同時(shí)缺乏相關(guān)的能力，以及涉及旅游的基礎(chǔ)知識(shí)、態(tài)度和技能等，從而導(dǎo)致農(nóng)戶在旅游開發(fā)管理和經(jīng)營(yíng)方面參與程度較低的問題。

3.3 大別山旅游精準(zhǔn)扶貧管理分析

旅游精準(zhǔn)扶貧管理為旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)提供了保證。包括旅游扶貧目標(biāo)對(duì)象監(jiān)控、扶貧項(xiàng)目和資金監(jiān)管、各個(gè)參與主體的協(xié)調(diào)、扶貧效果監(jiān)測(cè)和評(píng)估等，解決在旅游精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的“管哪些”、“誰(shuí)來管”、“怎么管”的問題。

大別山連片貧困區(qū)位于鄂豫皖三省交界地帶，由于行政區(qū)劃的分散，各個(gè)政府在旅游精準(zhǔn)扶貧管理方面存在混亂和意見不一致的現(xiàn)象;缺少有關(guān)針對(duì)旅游扶貧的政府管理部門;同時(shí)在旅游扶貧的監(jiān)控方面，還沒有建立專門的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，再加上社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督體系的缺乏，導(dǎo)致對(duì)旅游扶貧的監(jiān)控十分薄弱。

3.4 大別山旅游精準(zhǔn)扶貧效果分析

旅游扶貧所帶來的效益大小，直接會(huì)決定著旅游扶貧的成敗，是衡量、評(píng)價(jià)旅游扶貧效果的標(biāo)尺。其中安慶市以“五級(jí)聯(lián)創(chuàng)”為主要載體，在市政府的幫扶下，一共打造了3個(gè)旅游強(qiáng)縣、28個(gè)旅游名鎮(zhèn)名村、34個(gè)省級(jí)最佳旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和126個(gè)四星級(jí)以上農(nóng)家樂，旅游扶貧效果明顯。近幾年，國(guó)家在扶貧對(duì)象上提出了“精準(zhǔn)扶貧”“瞄準(zhǔn)到村”等一些相關(guān)政策的調(diào)整，但是這樣的瞄準(zhǔn)還是不能覆蓋到所有的貧困人口。如何將精準(zhǔn)理念應(yīng)用于旅游扶貧實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)“扶真貧”和“真扶貧”目標(biāo)，成為業(yè)界和學(xué)界亟需解決的問題。

4 大別山片區(qū)旅游精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的構(gòu)建

傳統(tǒng)的旅游扶貧更多的是從旅游發(fā)展方面帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，淡化了貧困人口的范圍，而忽視了旅游扶貧的“精準(zhǔn)度”，導(dǎo)致出現(xiàn)扶貧目標(biāo)得不到有效識(shí)別，再加上旅游扶貧機(jī)制的缺失，引發(fā)了旅游扶貧的強(qiáng)度和針對(duì)性不強(qiáng)等問題?；诰珳?zhǔn)理念的旅游扶貧，結(jié)合大別山連片貧困區(qū)旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀分析，提出以下幾種旅游精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制。

4.1 啟動(dòng)旅游精準(zhǔn)扶貧激勵(lì)機(jī)制

制定有利于大別山區(qū)域旅游扶貧的政策。通過政策的傾斜，各級(jí)各區(qū)的政府制定金融、財(cái)政等相關(guān)的優(yōu)惠政策，為大別山連片貧困區(qū)的旅游發(fā)展提供綠色通道，鼓勵(lì)外來資本，特別是旅游企業(yè)進(jìn)駐大別山區(qū)，進(jìn)一步實(shí)施針對(duì)不同旅游扶貧主體的激勵(lì)行動(dòng)和計(jì)劃。

建立“互聯(lián)網(wǎng)十扶貧”信息管理平臺(tái)。在大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，通過信息系統(tǒng)的管理建設(shè)或者APP的建設(shè)進(jìn)一步更好地實(shí)現(xiàn)旅游精準(zhǔn)扶貧，同時(shí)也為貧困戶、社會(huì)愛心人士和幫扶人員搭建起幫扶平臺(tái)。

4.2 建立旅游精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)導(dǎo)向機(jī)制

建立有效的目標(biāo)人群的識(shí)別方法。通過建立由貧困人口自愿申報(bào)，政府部門自動(dòng)識(shí)別，脫貧對(duì)象主動(dòng)退出，社會(huì)公眾主動(dòng)參與評(píng)議的“四位一體”的旅游扶貧目標(biāo)人群動(dòng)態(tài)識(shí)別方法，從而形成“自下而上一多方參與一動(dòng)態(tài)管理”的運(yùn)行體系，以進(jìn)一步提高旅游扶貧目標(biāo)人群識(shí)別的準(zhǔn)確性和高效性。

建立旅游扶貧目標(biāo)對(duì)象檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。在對(duì)旅游扶貧目標(biāo)人群進(jìn)行識(shí)別的基礎(chǔ)上，探索為每一位旅游扶貧目標(biāo)對(duì)象建立檔案數(shù)據(jù)，并根據(jù)旅游扶貧目標(biāo)對(duì)象的具體情況及時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新;通過開展貧困村的建檔立卡，進(jìn)一步解決資金、基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)的問題，對(duì)大別山區(qū)貧困戶進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，精準(zhǔn)幫扶。

4.3 實(shí)施旅游精準(zhǔn)扶貧主體參與共享機(jī)制

建立區(qū)域旅游合作機(jī)制，提高旅游扶貧主體的共同參與。在區(qū)域旅游合作不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)下，大別山區(qū)各級(jí)政府要加強(qiáng)跨區(qū)域的合作，特別是黃岡市、信陽(yáng)市、六安市和安慶市4市在旅游扶貧方面的通力合作;提升大別山旅游整體形象，打造具有大別山特色的旅游品牌。

創(chuàng)新以社區(qū)參與為基礎(chǔ)的旅游扶貧開發(fā)模式。大別山主要的旅游扶貧模式包括農(nóng)家樂模式、旅游名村模式、生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)模式和景區(qū)帶動(dòng)模式等多種旅游扶貧模式，這些依托地方資源，具有地方特色的扶貧模式帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎毨丝谧呱狭嗣撠氈赂坏牡缆罚鲐毿Ч@著。

4.4 構(gòu)建旅游精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)控評(píng)估機(jī)制

建立多元旅游扶貧監(jiān)管體系。大別山連片貧困區(qū)應(yīng)建立多渠道的、多元的監(jiān)管體系，比如，開通網(wǎng)上旅游扶貧效果展示平臺(tái)、設(shè)立貧困人口對(duì)于旅游扶貧的意見箱和定期開展旅游扶貧實(shí)施成果相關(guān)會(huì)議，讓更多的扶貧主體參與到旅游扶貧的監(jiān)管中。

建立旅游扶貧效果的評(píng)估體系。大別山連片貧困區(qū)旅游精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要建立一套長(zhǎng)效的評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，在旅游發(fā)展的不同時(shí)期，通過公眾、媒體和社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等定期地對(duì)當(dāng)?shù)氐穆糜畏鲐毿ЧM(jìn)行評(píng)價(jià)，以保障貧困人口的利益，實(shí)現(xiàn)“真扶貧”、“扶真貧”的目標(biāo)。

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