昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系問(wèn)題與對(duì)策研究

木麗林 張武

摘要：結(jié)合近年的林權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)分析了當(dāng)前昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)的基本情況及發(fā)展過(guò)程，總結(jié)了昆明市流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系現(xiàn)狀及取得的成效;深入研究了當(dāng)前昆明市集體林權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的措施，以期建立規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理模式。

關(guān)鍵詞：昆明市;林權(quán)流轉(zhuǎn);管理服務(wù)體系;森林資源

中圖分類號(hào)：F307

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9944（2018）01-0070-03

1 引言

林權(quán)流轉(zhuǎn)是林業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化進(jìn)程的重要標(biāo)志，也是我國(guó)林業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展道路的主要途徑[1]。近年來(lái)，本地積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召全力開(kāi)展集體林權(quán)制度改革工作，雖然取得一定成效，但是依然存在不少問(wèn)題，如政策滯后、缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，有待改善與加強(qiáng)。加快建設(shè)規(guī)范有序的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，在進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度配套改革進(jìn)程中就顯得尤為重要。

2 林權(quán)流轉(zhuǎn)的基本情況和發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 林權(quán)流轉(zhuǎn)情況

昆明市現(xiàn)有集體林地面積1693.13萬(wàn)畝，已確權(quán)1662.54萬(wàn)畝，其中公益林1205.80萬(wàn)畝，商品林487.33萬(wàn)畝。截至2016年末，昆明市共辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)1603宗，流轉(zhuǎn)面積25.0066萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)金額56197.4萬(wàn)元。全省林權(quán)流轉(zhuǎn)總金額為71.28億元，流轉(zhuǎn)總面積為891. 59萬(wàn)畝。無(wú)論林權(quán)流轉(zhuǎn)金額還是流轉(zhuǎn)面積，均逐年遞增，林地林木價(jià)值不斷提高。在全市14個(gè)縣（市）區(qū)當(dāng)中，宜良縣的流轉(zhuǎn)金額和面積都是最大，分別為12177.2萬(wàn)元，7.6829萬(wàn)畝。

綜合以上數(shù)據(jù)分析，可見(jiàn)昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)總量偏少，已流轉(zhuǎn)面積僅為全省已流轉(zhuǎn)面積的1%左右，是全市可流轉(zhuǎn)面積的2.21%，后續(xù)潛力巨大。二是畝均流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)高于全省平均水平，根據(jù)林權(quán)流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，雖然昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)金額僅為全省總金額的3%，但流轉(zhuǎn)的效益顯著。

2.2 昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展過(guò)程

全市的林權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下3個(gè)階段。

（1）自發(fā)試驗(yàn)階段，從1984～1991年，期間響應(yīng)中共中央1號(hào)文件精神，本地區(qū)出現(xiàn)林權(quán)自發(fā)轉(zhuǎn)讓苗頭。

（2）迅猛發(fā)展階段，從1991～1997年。1991年以后，全市的宜良、晉寧等縣正式開(kāi)始了“四荒”有償出讓工作試點(diǎn)，拉開(kāi)了森林資源大規(guī)模流轉(zhuǎn)的序幕。

（3）依法規(guī)范階段，從1997年至今。1997～2006年，本地區(qū)仍然實(shí)行集體林權(quán)制度。2007年，集體林權(quán)制度改革在全省鋪開(kāi)，森林資源的流轉(zhuǎn)被國(guó)家林業(yè)局暫時(shí)叫停。2010年后，以流轉(zhuǎn)和抵押為主要內(nèi)容的配套改革隨之展開(kāi)，“林權(quán)流轉(zhuǎn)”這一規(guī)范化的名詞開(kāi)始出現(xiàn)，林權(quán)流轉(zhuǎn)行為開(kāi)始被納入制度化管理的軌道。

2.3 林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)政策支撐體系建設(shè)情況

2010年啟動(dòng)林改配套改革以來(lái)，全市各級(jí)林改領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門，把林地林木流轉(zhuǎn)作為創(chuàng)新和激活林業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，積極引導(dǎo)和規(guī)范，積極推進(jìn)集體林地林木流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。主體改革基本結(jié)束后，在國(guó)家、省出臺(tái)的林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)政策框架下，昆明市結(jié)合實(shí)際，研究出臺(tái)了《昆明市林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，制定并下發(fā)了全市統(tǒng)一的“林權(quán)流轉(zhuǎn)工作流程及表格規(guī)范”，進(jìn)一步規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)行為[2]。為規(guī)范森林資源資產(chǎn)評(píng)估，促進(jìn)林權(quán)健康流轉(zhuǎn)，結(jié)合該市實(shí)際，研究出臺(tái)了《昆明市森林資源資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理暫行規(guī)定》，采取登記備案制度，規(guī)范森林資源資產(chǎn)評(píng)估的準(zhǔn)入門檻、業(yè)務(wù)流程和標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)森林資源資產(chǎn)評(píng)估行為進(jìn)行有效的監(jiān)管，為廣大林權(quán)所有人辦理森林資源資產(chǎn)評(píng)估及相關(guān)評(píng)估服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估業(yè)務(wù)提供了政策依據(jù)。

2.4 林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

全市14個(gè)縣（市）區(qū)均已搭建完成以林權(quán)流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的林權(quán)管理服務(wù)中心.均已落實(shí)機(jī)構(gòu)人員編制。各縣（市）區(qū)林權(quán)管理服務(wù)中心均設(shè)置了林權(quán)流轉(zhuǎn)、變更登記、抵押登記、業(yè)務(wù)咨詢等窗口，配備了電子顯示屏、觸摸查詢機(jī)、電腦、服務(wù)器、打印機(jī)、掃描儀等設(shè)備，達(dá)到了省級(jí)要求。且全部按照要求安裝并開(kāi)始使用全省統(tǒng)一的“云南省林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)管理省、市、縣三級(jí)聯(lián)網(wǎng)。

3 林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系存在問(wèn)題

林權(quán)流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨集體林權(quán)制度改革的深入而出現(xiàn)的新生事物，從無(wú)序到規(guī)范，運(yùn)作起來(lái)難免出現(xiàn)這樣或那樣的問(wèn)題。從整體上看，主要問(wèn)題如下。

3.1 流轉(zhuǎn)中可能存在“暗箱操作”，造成集體資產(chǎn)流失

從這些年來(lái)接待群眾來(lái)訪、信件等反映情況看，林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的“暗箱操作”較多，上升趨勢(shì)明顯[3]。主要表現(xiàn)：第一，林權(quán)流動(dòng)過(guò)程中，部分村主任不召開(kāi)集體會(huì)議，不公開(kāi)探討、表決，擅自決定，把村集體所有林變成“干部林”;第二，不經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在全市正在進(jìn)行的林權(quán)流轉(zhuǎn)中，仍然有極少數(shù)還是“暗箱操作”，沒(méi)有主動(dòng)到各級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心申請(qǐng)、審批。

3.2 森林資源流轉(zhuǎn)末進(jìn)行評(píng)估，價(jià)格偏低

現(xiàn)在縣區(qū)多數(shù)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林權(quán)流轉(zhuǎn)，基本是受讓雙方初步議定價(jià)格，經(jīng)表決或不經(jīng)表決，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行森林資產(chǎn)評(píng)估的情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。究其原因，主要在于兩個(gè)方面：第一，林業(yè)資源評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)少;第二，評(píng)估費(fèi)用過(guò)高，部分人不愿意繳納這筆費(fèi)用。

3.3 林權(quán)流轉(zhuǎn)合同亟待進(jìn)一步規(guī)范

從目前流轉(zhuǎn)實(shí)踐上看，市林改辦參照省林改辦范本制訂的林權(quán)流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容比較合理，規(guī)定較為詳細(xì)，基本適應(yīng)林權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，但由于各縣（市）區(qū)的采用的流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容并不一致，某些縣區(qū)所用的合同中仍然存在不規(guī)范的情況。另外，某些合同條款規(guī)定還不完善;例如對(duì)于違約責(zé)任的規(guī)定中，僅僅概括的說(shuō)違約方要支付違約金，但并沒(méi)有具體指出違約金的數(shù)目，不利于合同糾紛出現(xiàn)后的解決[4]。

3.4 林權(quán)管理服務(wù)中心功能發(fā)揮不充分

為了適應(yīng)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的需要，昆明市已經(jīng)建立了林權(quán)管理服務(wù)中心14個(gè)，其中符合省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的中心9個(gè)，省級(jí)示范性的標(biāo)準(zhǔn)化管理服務(wù)中心1個(gè)（石林縣林權(quán)管理服務(wù)中心），為各地的林農(nóng)提供林木林地權(quán)屬的登記、抵押等服務(wù)。從調(diào)研組調(diào)研的情況來(lái)看，林權(quán)管理服務(wù)中心的制度規(guī)定比較完善，人員設(shè)備配備上充分合理。但是由于集體林權(quán)主體改革剛剛完成，群眾對(duì)于林權(quán)流轉(zhuǎn)政策還不了解，林業(yè)要素市場(chǎng)的作用并沒(méi)有完全發(fā)揮，目前只有林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)走上軌道，而在森林資源評(píng)估、林權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、林業(yè)相關(guān)服務(wù)等其他方面存在欠缺。

3.5 歷史遺留林權(quán)糾紛調(diào)處難度較大

歷史遺留問(wèn)題主要表現(xiàn)：第一，山林權(quán)屬糾紛問(wèn)題。據(jù)調(diào)研組走訪調(diào)查，發(fā)生糾紛的多為森林資源較好的商品林，且大多是歷史遺留問(wèn)題，調(diào)處難度較大。第二，早期訂立合同不規(guī)范，主要表現(xiàn)在：作為出讓方的村民小組，僅有村小組長(zhǎng)一人簽字，會(huì)議記錄及表決材料欠缺的;新上任的小組長(zhǎng)不承認(rèn)原來(lái)簽訂的流轉(zhuǎn)協(xié)議的[5]。第三，未及時(shí)辦理林權(quán)變更登記，造成林權(quán)轉(zhuǎn)移不及時(shí)，進(jìn)而引發(fā)新的矛盾。有部分過(guò)去流轉(zhuǎn)了但未及時(shí)辦理變更登記的，在確權(quán)頒證過(guò)程中，流轉(zhuǎn)雙方產(chǎn)生了新的矛盾。林權(quán)糾紛情況復(fù)雜，矛盾層出不窮，而現(xiàn)階段林權(quán)糾紛調(diào)處協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有充分發(fā)揮作用，僅僅依靠林業(yè)部門，調(diào)處難度較大。

4 對(duì)策與建議

4.1 完善法律法規(guī)，做好政策配套

為使林權(quán)轉(zhuǎn)移規(guī)范有序，針對(duì)當(dāng)前工作中的實(shí)際問(wèn)題、現(xiàn)象等，對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步完善。從法律上確定林權(quán)轉(zhuǎn)移的相關(guān)事務(wù)，包括范圍、程序、管理、監(jiān)管、方式等內(nèi)容，確保各項(xiàng)工作有章可循。同時(shí)，確定相關(guān)職能部門的責(zé)任，由省級(jí)牽頭，盡快將林權(quán)流轉(zhuǎn)中評(píng)估、拍賣、收費(fèi)等資質(zhì)和行為與相關(guān)的法律進(jìn)行銜接。

4.2 搭建綜合平臺(tái)，提升服務(wù)水平

要督促?zèng)]有落實(shí)機(jī)構(gòu)編制的縣區(qū)盡快落實(shí)，建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺(tái)，已經(jīng)建立的要做好窗口服務(wù)、技術(shù)支持等工作，要根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，組織林權(quán)流轉(zhuǎn)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、檔案管理等相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理服務(wù)中心工作人員技術(shù)水平，讓林農(nóng)能順利發(fā)布信息、辦理流轉(zhuǎn)相關(guān)手續(xù)。

4.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理，依法依規(guī)流轉(zhuǎn)

要加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理，嚴(yán)格流轉(zhuǎn)程序，完善合同制度，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中嚴(yán)格運(yùn)用合同，規(guī)范合同條款，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任，確定爭(zhēng)議解決方式。同時(shí)，在林權(quán)依法流轉(zhuǎn)過(guò)程中，依法進(jìn)行監(jiān)督管理，鼓勵(lì)群眾監(jiān)督，杜絕“暗箱操作”等違法亂紀(jì)行為。

4.4 創(chuàng)新管理模式，探索林地收儲(chǔ)

結(jié)合昆明實(shí)際，逐步構(gòu)建“四位一體”（即：林權(quán)管理中心、服務(wù)中心、收儲(chǔ)中心及信息中心）的林權(quán)管理社會(huì)化服務(wù)體系，“四位一體”模式中，林權(quán)管理中心主要負(fù)責(zé)林權(quán)確認(rèn)、變更、登記等行政許可事項(xiàng)，為林權(quán)抵押貸款提供抵押物登記等服務(wù);林權(quán)收儲(chǔ)中心為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目落地需要進(jìn)行林權(quán)收儲(chǔ)，為林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)貸款提供擔(dān)保，對(duì)抵押的林權(quán)資產(chǎn)進(jìn)行收儲(chǔ)和處置?！八奈灰惑w”模式的出臺(tái)，將進(jìn)一步改變過(guò)去林權(quán)流轉(zhuǎn)由林農(nóng)個(gè)人與個(gè)人單宗流轉(zhuǎn)、小面積流轉(zhuǎn)的分散模式，以收儲(chǔ)為契機(jī)，推進(jìn)林權(quán)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)，大幅提升林權(quán)價(jià)值，有效促進(jìn)森林資源向資本轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)林業(yè)信息化建設(shè)步伐。

4.5 加大政策宣傳，營(yíng)造良好氛圍

繼續(xù)加大對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)工作的宣傳力度，充分利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、公開(kāi)信息欄等繼續(xù)深入宣傳林改相關(guān)政策，幫助群眾提高對(duì)林改政策的理解水平，讓其了解林權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、到哪里流轉(zhuǎn)。通過(guò)宣傳，把林權(quán)流轉(zhuǎn)能為投資人帶來(lái)豐厚收益的作用講透，將林權(quán)流傳過(guò)程中的程序、可能遇到的問(wèn)題解釋清楚。

5 結(jié)語(yǔ)

5.1 調(diào)動(dòng)全社會(huì)辦林業(yè)的積極性

林權(quán)流轉(zhuǎn)不但聚集農(nóng)村民間資金經(jīng)營(yíng)林業(yè)，并且也吸引了社會(huì)資金辦林業(yè)，不僅擴(kuò)大林業(yè)經(jīng)營(yíng)資金來(lái)源渠道，也為林業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的活力。如宜良縣德馬村委會(huì)起底村的張富才從村民手中流轉(zhuǎn)到了100畝荒山，通過(guò)自己的努力經(jīng)營(yíng)，綠化了荒山，種植了桉樹(shù)、香樟等經(jīng)濟(jì)林木，經(jīng)評(píng)估，現(xiàn)林地林木總值已超過(guò)300萬(wàn)元。

5.2 提高林業(yè)集約經(jīng)營(yíng)的水平

林權(quán)流轉(zhuǎn)前，造林主要靠政府組織、政府出錢，雖然造林面積很大，但是造林質(zhì)量不高，形成“年年造林，年年不成林”的現(xiàn)象。林權(quán)流轉(zhuǎn)后，由于產(chǎn)權(quán)清晰，山有其主，責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，經(jīng)營(yíng)者的積極性大大提高，促進(jìn)了林業(yè)集約水平的提高，經(jīng)濟(jì)效益顯著提升。嵩明縣的朱苾鋒在林改后，向嵩陽(yáng)鎮(zhèn)黑營(yíng)盤大凹子村流轉(zhuǎn)到了1000余畝集體林地，結(jié)合低產(chǎn)林改造，投入資金3000余萬(wàn)元，建設(shè)了著名的“滿天紅”紅梨基地，早在2011年紅梨年產(chǎn)量就已達(dá)200 t，產(chǎn)值約200余萬(wàn)元，近年以林權(quán)流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)集約化經(jīng)營(yíng)的成長(zhǎng)模式在全市范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。

5.3 加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

從走訪嵩明縣、石林縣、宜良縣等地林權(quán)流轉(zhuǎn)后的林產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得林權(quán)的企業(yè)都做了林下種植、養(yǎng)殖、林產(chǎn)品加工等林業(yè)綜合開(kāi)發(fā)近、遠(yuǎn)期規(guī)劃，為今后林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)充分利用“公司十基地十農(nóng)戶”模式，大力發(fā)展苗木、經(jīng)濟(jì)林果、林下種養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，取得較好的成效，形成一批具有特色且實(shí)力雄厚的林業(yè)龍頭企業(yè)，充分起到了示范帶頭作用。同時(shí)，林農(nóng)在出讓林權(quán)獲得收益后，還可以到受讓方的企業(yè)里打工，就地解決農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)間題，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)林互養(yǎng)”的新型產(chǎn)業(yè)模式，讓林農(nóng)真正得到實(shí)惠。

5.4 促進(jìn)森林資源增長(zhǎng)

不管是通過(guò)集體林家庭承包經(jīng)營(yíng)還是通過(guò)其他方式獲得的森林，其產(chǎn)權(quán)明晰，責(zé)權(quán)利相互統(tǒng)一，林農(nóng)造林護(hù)林的積極性自然提高，保護(hù)意識(shí)明顯增強(qiáng)?，F(xiàn)階段各地已流轉(zhuǎn)的大部分林木林地，都集中在少數(shù)實(shí)力較為雄厚的企業(yè)或大戶手中，企業(yè)利用流轉(zhuǎn)來(lái)的林木林地或抵押融資、或上市運(yùn)作，聘請(qǐng)了眾多專職護(hù)林員來(lái)管林護(hù)林，使這些森林免遭或少遭亂砍濫伐、森林火災(zāi)、病蟲(chóng)害之災(zāi)，從而客觀上使這些森林的生態(tài)受到保護(hù)。據(jù)調(diào)研了解，流轉(zhuǎn)后的林地由于進(jìn)一步明晰了產(chǎn)權(quán)，落實(shí)了管理責(zé)任，林木得到撫育、荒山得到綠化，森林火災(zāi)發(fā)生率下降80%，生態(tài)環(huán)境得到了切實(shí)保護(hù)。

5.5 推動(dòng)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展

為了解決農(nóng)民想致富但是缺少資金的問(wèn)題，從中央到各省、市都相繼出臺(tái)了若干文件，在林權(quán)抵押貸款制度建設(shè)方面，做出了新的有益的嘗試。如，從法律層面上明確林權(quán)抵押的范圍，貸款流程等，支持林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。

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