農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入文獻(xiàn)綜述研究

彭龍勝

【摘 要】農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中最具基礎(chǔ)性的一環(huán)。很多學(xué)者對我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入進(jìn)行了深入研究，并取得了一定成果。這些文獻(xiàn)集中反映出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入存在投入機(jī)制不完善、地區(qū)不平衡差距明顯、投融資體制不健全三個方面的問題；同時學(xué)者們針對這些問題提供了諸如完善優(yōu)化機(jī)制、縮小不平衡差距和創(chuàng)新投融資體制等方面的對策。但已有的文獻(xiàn)存在研究層次的缺失和對策建議的寬泛化問題，進(jìn)一步拓寬研究視角和加強(qiáng)具體化對策探索是今后研究的主要方向。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；城鄉(xiāng)二元 ；投融資；文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施通常是指為農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活、社會發(fā)展提供基本設(shè)施和服務(wù)的總稱，它在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展過程中起基礎(chǔ)性作用。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。目前國內(nèi)學(xué)者有關(guān)研究主要聚焦于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的投入機(jī)制、不平衡和投融資方面，這三個方面衍射出許多出現(xiàn)狀問題、對策建議的研究成果。但已有的文獻(xiàn)在研究的層次上還存在一定的缺失，所提出的建議和對策在具體實(shí)踐中還需要進(jìn)一步的細(xì)化和具體化。本文在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，試圖以如下思路來探討農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的有關(guān)問題：第二部分梳理和總結(jié)目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的現(xiàn)狀與問題，第三部分歸納相關(guān)的對策與建議，最后一部分通過對綜述的分析與思考提出已有研究的不足和未來研究的可能發(fā)展的方向。

1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的現(xiàn)狀與問題

1.1 投入機(jī)制不完善

首先，政策變遷的影響。建國初期國家實(shí)行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略一直影響著農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施很大程度上受到政策慣性的制約。孫開（2005）提出建國初期，國家通過一系列優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的傾斜政策，以農(nóng)業(yè)稅和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不等價交換（剪刀差）等方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)和城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。馬子紅（2009）指出在城鄉(xiāng)二元化的投入體制下，農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施投入存在供給總量不足，缺乏效率的問題，這些問題導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。李志軍（2010）提出建國后實(shí)行的“重城輕鄉(xiāng)”、“重農(nóng)輕工”的發(fā)展戰(zhàn)略削弱了農(nóng)村發(fā)展的自我積累能力和公共產(chǎn)品供給的自有資金來源，改革開放以來雖然國家加大了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，但是由于歷史欠賬較多、基礎(chǔ)差、底子薄，目前農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活和小康建設(shè)的需要。

其次，各級政府權(quán)責(zé)分工不清。劉明慧（2005）指出，自從分稅制改革以來，中央政府與地方政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資上存在一定的權(quán)責(zé)模糊問題，這一問題的解決有待相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范。馬子紅（2009）進(jìn)一步指出，由于各級政府的職責(zé)缺乏明確的界定，造成了政府職責(zé)不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于分稅制改革財(cái)權(quán)大幅縮減，而其所擁有的事權(quán)卻沒有明顯減少，導(dǎo)致其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入處于尷尬的困境。

再次，決策程序開放程度低。農(nóng)民很難有機(jī)會進(jìn)入到?jīng)Q策程序中表達(dá)自己的需求意見，決策往往沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的需求。張秀蓮（2012）指出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長期實(shí)行的是“自上而下”的決策體制，而“自下而上”的決策體制尚未構(gòu)建。農(nóng)民雖然能夠通過 “一事一議”制度表達(dá)自己部分需求，但對于較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)民尚沒有有效的渠道來參與到?jīng)Q策程序中，這種決策體制導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入中存在很多不充分不合理的地方。

1.2 地區(qū)不平衡差距明顯

首先，關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不平衡現(xiàn)狀。張開華（2010）指出我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的區(qū)域不平衡主要體現(xiàn)在西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供給水平低于東部、各地區(qū)內(nèi)部供給狀況存在較大差異兩個方面。李志軍（2010）利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡指數(shù)模型，對中國各地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)和設(shè)施建設(shè)水平相對于村莊人口、村莊面積、地區(qū)生產(chǎn)總值、社會固定總資產(chǎn)和農(nóng)村固定資產(chǎn)投資等因素之間的不平衡進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體水平偏低，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地區(qū)差異較大。張秀蓮（2012）通過實(shí)證研究方法從各地區(qū)鄉(xiāng)村人口、農(nóng)用地面積、第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、全社會固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入在上述六個方面存在投入不足和不平衡的缺陷，總體表現(xiàn)為東部地區(qū)相對超前，中西部地區(qū)滯后且西部地區(qū)滯后較多。

其次，關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不平衡的內(nèi)在關(guān)系。張秀蓮（2012）通過對我國東、中、西部地區(qū)農(nóng)村固定投資總額及人均額投資主體、投資方向及其農(nóng)民投資需求四個方面的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)其存在如下關(guān)系：

（1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣呈現(xiàn)從東向西逐漸遞減的狀態(tài)。

（2）由于地方政府財(cái)力不同，各地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主體構(gòu)成存在明顯差異，農(nóng)戶投資在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。

1.3 投融資體制不夠健全

首先，財(cái)政投入不足。這種不足體現(xiàn)在兩個方面，一是相對于其他類型財(cái)政支出，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出比重在國家財(cái)政支出中只占有較小的比重。孫開（2005）回顧了建國以來農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)國家對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的財(cái)政政策雖經(jīng)過數(shù)次調(diào)整，但并沒有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，國家財(cái)政支農(nóng)比重主要呈現(xiàn)下降趨勢，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入嚴(yán)重不足；二是我國的農(nóng)村農(nóng)業(yè)財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他發(fā)達(dá)國家，張開華（2010）通過相關(guān)數(shù)據(jù)分析指出我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入水平遠(yuǎn)低于其他工業(yè)化國家。

其次，財(cái)政投資結(jié)構(gòu)不合理。張開華（2010）指出我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在投資層面上存在重大設(shè)施、輕小設(shè)施，忽略社會事業(yè)及精神享受方面基礎(chǔ)設(shè)施的傾向。陳幗婷（2013）指出我國農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政支出比重高于非生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施。

再次，融資渠道單一。張開華（2010）指出農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍以中央政府為主，地方政府投入嚴(yán)重不足，地方政府資金配套往往不能到位。王翔（2013）提出我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的所需資金多數(shù)是由農(nóng)村集體及農(nóng)戶自主承擔(dān)，政府投入、外資及金融機(jī)構(gòu)貸款比例較小。endprint

2 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的對策與思考

2.1 優(yōu)化投入機(jī)制

首先，優(yōu)化決策機(jī)制。馬子紅（2009）提出要繼續(xù)完善“一事一議”制度，充分發(fā)揮村民大會和村民代表大會的作用，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的需求表達(dá)機(jī)制。張秀蓮（2012）提出要構(gòu)建“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入決策機(jī)制，既要鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入決策中來，又要保留政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的部分決策權(quán)，最終形成政府與農(nóng)民共同參與的決策機(jī)制。

其次，改進(jìn)財(cái)政機(jī)制。黃世勇（2008）提出要依據(jù)各類公共產(chǎn)品的層次和受益范圍，合理明確地劃分各級政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上，賦予各級政府相應(yīng)的財(cái)力。馬子紅（2009）也提出要以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確界定中央政府與地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任和范圍。

再次，協(xié)調(diào)投入主體之間的關(guān)系。王翔（2013）提出首先要理順政府與市場的關(guān)系，政府負(fù)責(zé)提供純公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施由多元主體提供，避免農(nóng)民成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的主要承擔(dān)者；其次要理順中央政府和地方政府之間的關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，中小型基礎(chǔ)設(shè)施以地方投入為主，在經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施投入以中央在政府為主。

2.2 縮小不平衡差距

首先，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分類。李志軍（2010）從區(qū)域范圍的視角將將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施劃分為跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括跨省、市、縣、鄉(xiāng)）和農(nóng)村村莊范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施兩類，提出國家要根據(jù)不同類型、不同屬性的基礎(chǔ)建設(shè)制定科學(xué)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等運(yùn)營管理方案。張婷（2014）提出對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的“盈利程度”（或“公共程度”）進(jìn)行劃分，以準(zhǔn)確界定政府與市場各自職責(zé)范圍，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入。

其次，調(diào)整財(cái)政分配比重。國家應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平地方政府財(cái)政狀況，制定不同的財(cái)政分配指標(biāo)。孫開（2005）提出要合理安排基建資金投向，改進(jìn)支農(nóng)基建資金的管理方式。張秀蓮（2012）提出要繼續(xù)加大對經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)力有限的中西部地區(qū)農(nóng)村的投入，中央財(cái)政應(yīng)該增強(qiáng)對中西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。

2.3 創(chuàng)新投融資體制

首先，政府積極引導(dǎo)投資。孫開（2005）提出通過稅收優(yōu)惠政策來鼓勵和引導(dǎo)社會各種投資主體將更多的社會資源投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。黃世勇（2008）提出通過放寬市場準(zhǔn)入、制定優(yōu)惠政策、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革、根據(jù)項(xiàng)目不同多種方式融資來吸引社會資本，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入充分利用社會資本。

其次，創(chuàng)新融資和運(yùn)營模式。王翔（2013）指出鑒于我國資本市場發(fā)育及行政管理水平，對于具有很強(qiáng)社會性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該采取BOT模式，由地方政府或項(xiàng)目管理部門提供的特許協(xié)議作為融資基礎(chǔ)，企業(yè)作為投資方和經(jīng)營方安排融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)。在運(yùn)營模式上，采用PPP（Public Private Partnership）模式，實(shí)行業(yè)務(wù)分離，采取市場競爭和變通競爭經(jīng)營相結(jié)合，使公共機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)機(jī)構(gòu)明確各自的權(quán)利和義務(wù)，共同出資經(jīng)營、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。

再次，完善相關(guān)法律法規(guī)。健全的法規(guī)有利于規(guī)范農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的各個環(huán)節(jié)，理清各個主體之間相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，預(yù)防投入中可能出現(xiàn)的盲目決策、推諉扯皮、尋租等不良行為。國務(wù)院辦公廳2105年出臺的關(guān)于“創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見”中提到：”完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)法律法規(guī)，依法保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)公平有序的市場投資環(huán)境，為創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制創(chuàng)造條件。”

3 綜述研究的思考與發(fā)展

綜上所述，我國學(xué)者對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行了廣泛地研究，取得了豐富的成果，這些成果有助于我們對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生更加全面深入地認(rèn)識。其中有關(guān)的對策和建議，為今后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入提供了具有建設(shè)性的意見和方向性的指導(dǎo)。

但是現(xiàn)有的研究還存在一定的局限性，許多方面打的研究需要進(jìn)一步深入。首先是研究的層次尚需拓寬。根據(jù)前文綜述可以發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)村基礎(chǔ)上設(shè)施投入的研究集中在投入機(jī)制、不平衡和投融資三個層面上。而基礎(chǔ)設(shè)施投入是一個復(fù)雜的有機(jī)體，其中關(guān)于決策、財(cái)政、權(quán)責(zé)程序立法方面研究尚處空白；關(guān)于價值選擇層面（如公平效率）研究還待發(fā)掘；關(guān)于投入時效性方面仍需探討。

其次是缺少細(xì)化的建議和策略。現(xiàn)有的文獻(xiàn)針對提高和優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入方面提供了不少具有多維度多樣性的建議和意見，但其中大多都停留在宏觀層面，更多的體現(xiàn)的是方針性和方向性，現(xiàn)實(shí)操作性和技術(shù)性不強(qiáng)，在實(shí)踐中還需要更多具體的細(xì)化的策略。

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