新常態(tài)下PPP模式的挑戰(zhàn)與對策

聶勇

摘要：本文針對新常態(tài)下PPP模式面臨的挑戰(zhàn)以及對策進(jìn)行分析，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，PPP模式為政府提供了需求，有效的提升了公共產(chǎn)品以及服務(wù)的供給效率，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散。但是PPP模式發(fā)展的過程中還面臨著很多挑戰(zhàn)，比如對其認(rèn)識不到位、誠信問題、相關(guān)法律法規(guī)的不健全以及項(xiàng)目運(yùn)行的機(jī)制不完善等。所以，需要對PPP模式進(jìn)行分析研究，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的觀念，制定健全的法律制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步推動PPP模式的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；PPP模式；地方政府；社會資本

近幾年，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)逐漸進(jìn)入了新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，市場上的投資結(jié)構(gòu)以及方式都出現(xiàn)了一定程度的改變，面臨著不同的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，需要對投融資的方式進(jìn)行探索以及研究進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展?，F(xiàn)階段，國務(wù)院開始重視政府以及社會資本的合作，這為政府在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下有效的擴(kuò)展投資指明了方向。在市場中地方政府的投資占據(jù)非常重要的位置，正確認(rèn)識以及處理社會資本以及政府的合作關(guān)系，不僅僅對深化體制改革，還對保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)的發(fā)展有著重大意義。本文對PPP模式的挑戰(zhàn)以及對策做一些探討。

一、新常態(tài)下PPP模式的挑戰(zhàn)

（一）對PPP 模式在新常態(tài)下的作用認(rèn)識不到位

第一，很多地方政府由于受到舊常態(tài)背景下的工作方式，不能適應(yīng)新常態(tài)背景下的經(jīng)濟(jì)工作形式，經(jīng)濟(jì)要想得到增長主要依靠的是投資、資源的投入以及出口等。以往在經(jīng)濟(jì)增長的過程中，政府主要的經(jīng)濟(jì)來源較為廣泛，能夠調(diào)控的余地相對較大，有效信息也相對較多，目前政府以往的優(yōu)勢出現(xiàn)明顯減弱的特征，這就需要政府改變工作的機(jī)制，進(jìn)一步營造具有創(chuàng)新性的體制環(huán)境；第二，還存在一部分政府的敏感性較強(qiáng)，僅僅將PPP模式看作爭取資金的方式，沒有按照自身以及項(xiàng)目的實(shí)際情況，盲目的去選擇PPP模式，這種現(xiàn)象的存在很容易造成非常嚴(yán)重的潛在債務(wù)。所以，需要對一些地方政府的行為進(jìn)行控制，制定規(guī)矩，劃定底線，通過這樣的方式來能夠保障PPP模式得到有效的發(fā)展。

（二）誠信基礎(chǔ)不牢，影響了PPP合作的深入推進(jìn)

很多地方的招商引資方式缺乏規(guī)范性，還沒有基本的保障，而在政府以及企業(yè)合作的過程中，基本不能夠?qū)崿F(xiàn)主體平等，常常表現(xiàn)為，如果企業(yè)違約，政府能夠追究企業(yè)的責(zé)任，但是如果政府違約，企業(yè)基本無計(jì)可施。除此之外，以往很多地方政府籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的方式都是通過和融資平臺簽訂BT協(xié)議實(shí)現(xiàn)的，但是由于BT協(xié)議中沒有清晰的定義政府債務(wù)關(guān)系，所以飽受詬病。存在很多地方政府對PPP模式的認(rèn)知不爭取，認(rèn)為只是借錢以及花錢，不管還錢，完全不需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，造成債臺高筑的現(xiàn)象。以上影響因素的存在使得地方政府以及企業(yè)對于PPP模式的選擇主動性不夠高。

（三）缺少專門的PPP法律，相關(guān)法律法規(guī)層次低、交叉嚴(yán)重

PPP模式作為一個(gè)合同式的投資方式，需要在法律層面上去明確政府以及私營部門具體的權(quán)利、義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)等。但是現(xiàn)階段我國PPP模式的法律法規(guī)具有層次低的特點(diǎn)，還沒有國家層面的立法，基本都是規(guī)章或者地方性的行政法規(guī)等，實(shí)際的權(quán)威性有待加強(qiáng)。在PPP模式實(shí)際運(yùn)行的過程中，關(guān)于特許授權(quán)書、合同關(guān)系以及風(fēng)險(xiǎn)管理方面都不夠完善。

相關(guān)法律法規(guī)的不完善嚴(yán)重影響PPP模式在我國的發(fā)展。

（四）機(jī)制不健全，效率不高，競爭力受到限制

新常態(tài)背景下，對各項(xiàng)調(diào)控措施以及標(biāo)準(zhǔn)的要求都較高，地方政府實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)提出了高標(biāo)準(zhǔn)的要求，而機(jī)制體制跟不上新時(shí)期的發(fā)展現(xiàn)象變得非常明顯，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，具體的審批手續(xù)非常的繁瑣，實(shí)際監(jiān)管也沒有到位?，F(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段都需要很多部門的審批，比如立項(xiàng)、建設(shè)以及運(yùn)營等階段，缺乏一站式立項(xiàng)、評估、審批以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)，很多監(jiān)管不到位、交叉審批、各自為政以及效率低下等問題，以上問題的存在嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的開展以及運(yùn)營。第二，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相關(guān)問題還沒有解決。我國開展PPP項(xiàng)目，很多情況下是有財(cái)政補(bǔ)貼的，名義上是PPP項(xiàng)目，但是最終的風(fēng)險(xiǎn)基本都是政府在承擔(dān)。第三，現(xiàn)階段PPP模式?jīng)]有一套較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u價(jià)體系，PPP模式其中也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目實(shí)施之前都需要進(jìn)行嚴(yán)格的論證，但是我國現(xiàn)階段還沒有較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，很多地方政府在具體的操作過程中都是隨意以及草率的進(jìn)行簽約，很容易造成PPP項(xiàng)目的失敗。

（五）價(jià)格、收益分配制度不適應(yīng)新形勢，加大了PPP模式運(yùn)行的不確定性

主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，PPP項(xiàng)目實(shí)際的運(yùn)營周期一般比較短，除此之外，PPP項(xiàng)目在政府付費(fèi)的項(xiàng)目上較為集中?，F(xiàn)階段實(shí)施的PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營期基本都是三到五年，并且大部分都是政府付費(fèi)，這樣的形式不僅僅沒有減小政府的資金負(fù)擔(dān)，在一定程度上還增加了一部分成本，這與PPP模式的初衷是相反的；第二，價(jià)格以及投資回報(bào)率都是很難確定的，PPP模式在發(fā)展過程中，基本都是公眾期望得到廉價(jià)優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或者服務(wù)，但是企業(yè)希望得到良好的利潤，在達(dá)到公眾期望以及吸收資本兩方面顧此失彼，進(jìn)而使得很大一部分PPP項(xiàng)目以失敗告終。

二、新常態(tài)下推動地方政府與社會資本合作的實(shí)施對策

（一）提高認(rèn)識，深化研究，增強(qiáng)新常態(tài)下推進(jìn)PPP模式的自覺性、科學(xué)性

我國已經(jīng)針對PPP模式提出了具體的意見，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)營建立了良好的環(huán)境，但是，想要實(shí)現(xiàn)PPP模式在實(shí)際項(xiàng)目中愿用以及善用，還能夠長時(shí)間的穩(wěn)定健康運(yùn)行，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)以及社會效益，還需要努力。第一，進(jìn)一步深化對PPP模式的理解，使人們正確的理解在新常態(tài)背景下，PPP模式對我國投融資模式的作用，有效的提升我國的治理效果，保障公共資源的效率，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，對于財(cái)政管理觀念的創(chuàng)新有一定作用，制定現(xiàn)代化的財(cái)政制度，進(jìn)而指導(dǎo)社會資本以及政府充分發(fā)揮主動性；第二，深層次的研究PPP模式的具體特征，目前，PPP模式一定在某些方面出現(xiàn)了變化，PPP模式的本質(zhì)轉(zhuǎn)變，新常態(tài)背景下要求簡政放權(quán)以及深化市場改革，觀念上更加重視私營企業(yè)與政府的平等合作。endprint

（二）轉(zhuǎn)變觀念，積極審慎，防范風(fēng)險(xiǎn)

第一，將轉(zhuǎn)變觀念放在最為重要的位置上。政府需要樹立合作的觀念以及平等的意識，主要擔(dān)任PPP項(xiàng)目的監(jiān)督者以及社會資本的合作者。政府以及私營企業(yè)應(yīng)該踐行契約精神，嚴(yán)格的進(jìn)行交易文件，盡可能的承擔(dān)一定的責(zé)任。PPP模式具有一定的公益性，利潤最大化并不是其最終的目的，需要保障PPP項(xiàng)目的參與方能夠取得長期穩(wěn)定的投資回報(bào)。第二，穩(wěn)健推進(jìn)。科學(xué)合理的安排制度設(shè)計(jì)以及政策，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。第三，做好示范作用?？梢赃x擇政府負(fù)債水平相對較低的同時(shí)，社會資本相對充裕的地區(qū)，選擇穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益以及廣泛的社會效益的項(xiàng)目，最大程度上對PPP試點(diǎn)進(jìn)行推動，不斷的進(jìn)行完善以及總結(jié)，為發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）健全制度，搞好頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)可知，PPP模式首先應(yīng)該重視體制的建立。按照具體區(qū)域的實(shí)際情況倆構(gòu)建科學(xué)的投資回報(bào)體系；對風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)，使其更加的完善；誠信守約，保障地方政府以及私營企業(yè)雙方的合法權(quán)益；進(jìn)一步的完善機(jī)制，打造相對公開的政策條件。應(yīng)該深層次的對每個(gè)部門在PPP項(xiàng)目中的具體責(zé)任以及職責(zé)進(jìn)行明確，構(gòu)建可以實(shí)現(xiàn)跨部門的PPP管理體系。另一方面，應(yīng)該建立PPP管理中心，主要功能是對PPP項(xiàng)目分析、篩選、監(jiān)管、審批以及協(xié)調(diào)等。

（四）堅(jiān)持依法辦事，建立健全法律法規(guī)

雖然我國經(jīng)營在社會資本與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營合作方面提出了一定的規(guī)定，但是基本都是雷聲大雨點(diǎn)小，主要還是相關(guān)PPP模式立法的缺失。因此，現(xiàn)階段，最為重要的是應(yīng)該推動PPP模式專門法的制定：第一，針對PPP項(xiàng)目的參與方政府以及私營企業(yè)的具體的義務(wù)、權(quán)利以及責(zé)任等方面的內(nèi)容，應(yīng)該在法律層面上進(jìn)行明確，將具體義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)的邊界進(jìn)行劃分，保障PPP項(xiàng)目在整個(gè)過程中都能夠有法可依。第二，應(yīng)該從預(yù)算、信息公開以及雙相評估方面著手，實(shí)際意義上增強(qiáng)項(xiàng)目參與方，特別是地方政府的履約能力。第三，分析研究PPP模式專門法和相關(guān)法規(guī)的聯(lián)系，盡可能對法律法規(guī)的障礙進(jìn)行突破，在相關(guān)信息的公開、土地的獲取、政府授權(quán)以及退出機(jī)制等方面進(jìn)行明確的規(guī)定。應(yīng)該正確的理解PPP模式基本準(zhǔn)則，從立法層面上保障PPP模式在我國的健康發(fā)展。

（五）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與推進(jìn)PPP模式，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境至關(guān)重要

第一，對PPP模式的意義進(jìn)行大規(guī)模的宣傳，深入的對PPP相關(guān)的政策進(jìn)行分析以及解讀，正確的引導(dǎo)輿論并且加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵(lì)私營企業(yè)實(shí)現(xiàn)誠實(shí)守約。第二，盡可能的發(fā)揮出信息平臺的作用，PPP項(xiàng)目適合公開的應(yīng)該在PPP管理中心專門網(wǎng)站進(jìn)行公開，具體來講比如中標(biāo)公告、采購公告、適合公開的項(xiàng)目合同以及儲備庫等，制定較為完善的PPP項(xiàng)目公開聽證等監(jiān)督機(jī)制，在PPP管理中心應(yīng)該建立專門的部門開展公眾交流工作，保障公眾參與到PPP項(xiàng)目中，盡可能的確保項(xiàng)目的社會利益達(dá)到最大化。

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（作者單位：北京通達(dá)京承高速公路有限公司）endprint