“五水共治”環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的優(yōu)化

薛洪巖+饒雪

【摘 要】 環(huán)境問題是我國(guó)面臨的最緊迫問題之一。隨著我國(guó)政府對(duì)環(huán)境治理的重視和巨額環(huán)保資金的投入，監(jiān)督和評(píng)價(jià)環(huán)境管理績(jī)效已成為政府審計(jì)的一項(xiàng)重要職責(zé)。通過對(duì)已有研究的梳理，發(fā)現(xiàn)政府在環(huán)境績(jī)效審計(jì)過程中存在諸多缺陷，作為應(yīng)對(duì)環(huán)境困境的重要手段，如何科學(xué)有效地運(yùn)用審計(jì)職能來(lái)解決環(huán)境問題顯得尤為重要。文章選取溫嶺市“五水共治”項(xiàng)目為案例，以受托責(zé)任理論和可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，具體分析我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)中存在的問題并提出優(yōu)化建議，以期為政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的健康發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境績(jī)效審計(jì)； 水資源； 指標(biāo)評(píng)價(jià)； “五水共治”

【中圖分類號(hào)】 F239 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）02-0117-03

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)新的轉(zhuǎn)型時(shí)期，生態(tài)環(huán)境惡化開始制約經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。隨著政府在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的逐年投入，環(huán)境審計(jì)已納入我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的發(fā)展規(guī)劃，并將成為未來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)參與國(guó)家治理乃至全球治理的重要工具。審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)資金的投入情況進(jìn)行獨(dú)立考證，對(duì)政府是否按照預(yù)期進(jìn)行資金的籌集和使用進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。關(guān)于政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究，與發(fā)達(dá)國(guó)家擁有較為完善的理論和實(shí)踐相比，我國(guó)還處于探索階段，就現(xiàn)有的審計(jì)機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)積累和工作內(nèi)容，對(duì)環(huán)境績(jī)效進(jìn)行審計(jì)還存在諸多困難。因此，加快政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究步伐，對(duì)我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)建設(shè)具有重要意義。

隨著政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作的全面開展，我國(guó)在環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些突破。目前國(guó)內(nèi)大部分專家學(xué)者集中于環(huán)境績(jī)效審計(jì)的定義、內(nèi)容、目標(biāo)等理論研究，只有少數(shù)人結(jié)合實(shí)踐案例進(jìn)行深入的研究。在政府實(shí)踐方面主要表現(xiàn)為：集中大量的專項(xiàng)資金投入環(huán)保事業(yè)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)資金的籌集、分配、使用進(jìn)行審計(jì)，最后出具資金使用效益評(píng)價(jià)報(bào)告。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中由于存在大量問題，難以真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)。本文擬以溫嶺市“五水共治”項(xiàng)目為例，試圖厘清這些制約因素，評(píng)價(jià)具體政策措施，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

一、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)是以公共受托責(zé)任為前提，以監(jiān)督和評(píng)價(jià)環(huán)境管理活動(dòng)為基礎(chǔ)，通過運(yùn)用政府審計(jì)職能提高環(huán)境治理效率，其依托的理論基礎(chǔ)主要有受托責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展。

（一）受托責(zé)任理論

受托責(zé)任是指接受公眾委托管理經(jīng)濟(jì)資源并報(bào)告履行狀況的義務(wù)。楊時(shí)展[ 1 ]曾指出，審計(jì)工作的關(guān)鍵要義在于受托責(zé)任，不論是審計(jì)工作人員還是各級(jí)政府及相關(guān)公務(wù)人員都必須將之作為最基本的責(zé)任。楊智慧[ 2 ]認(rèn)為，政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)是通過獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)或人員，對(duì)政府環(huán)境受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)的過程。從受托責(zé)任角度看，政府是公眾選擇的受托人，接受委托將公共財(cái)政資金用于環(huán)境治理，隨著公眾民主化意識(shí)不斷提高，受托人希望委托人將資金的用途和去向進(jìn)行公告，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)著評(píng)估政府環(huán)境受托責(zé)任履行情況的義務(wù)。環(huán)境績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府環(huán)境資源使用管理是否經(jīng)濟(jì)有效進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)，利用公開透明的審計(jì)公告制度，達(dá)到監(jiān)督政府環(huán)境受托責(zé)任的履行，提高環(huán)境管理績(jī)效的目的。嚴(yán)飛[ 3 ]提出，基于受托責(zé)任觀，應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為水環(huán)境績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論是指既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發(fā)展，包括生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三方面的可持續(xù)發(fā)展。吳周平[ 4 ]指出可持續(xù)發(fā)展理念已經(jīng)深入人心，成為世界的發(fā)展主流。經(jīng)濟(jì)主體在發(fā)展過程中往往受到眼前利益的驅(qū)動(dòng)，會(huì)選擇短期成本最低的行為，盡可能減少環(huán)保投入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這種行為會(huì)導(dǎo)致環(huán)境問題和市場(chǎng)失靈。基于可持續(xù)發(fā)展的需要，人類需要轉(zhuǎn)變當(dāng)前的落后思想，在追求經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)也要追求生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。以可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，環(huán)境績(jī)效審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，劉明輝和劉雅芳[ 5 ]強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)分別從行為的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性三方面進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)和審計(jì)。政府作為環(huán)境管理活動(dòng)的主導(dǎo)者和責(zé)任承擔(dān)者，接受審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)在更高的層次上承擔(dān)著環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。

二、溫嶺市“五水共治”項(xiàng)目概述

根據(jù)2013年浙江省水利普查公報(bào)，浙江省人均水資源擁有量?jī)H為1 760立方米，已接近世界公認(rèn)的警戒線標(biāo)準(zhǔn)。浙江水資源還存在著分布不平衡、結(jié)構(gòu)矛盾突出、污染嚴(yán)重、利用效率低四大突出問題?；诖?，浙江省提出了治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的戰(zhàn)略舉措，簡(jiǎn)稱“五水共治”。

溫嶺市作為浙江省的地級(jí)市，積極推行“五水共治”方案。2014年溫嶺市制定了“五水共治”三年行動(dòng)計(jì)劃和目標(biāo)，打算在三年中投入50.39億元，2014年度投資76 803萬(wàn)元。為了報(bào)告治理的效果和實(shí)際情況，自2014年4月23日至2014年9月30日，溫嶺市審計(jì)局派出審計(jì)組對(duì)溫嶺市2014年上半年“五水共治”項(xiàng)目情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，并于2015年7月8日至8月6日對(duì)該政策落實(shí)情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)。①

三、“五水共治”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目問題分析

（一）資金投入執(zhí)行率不足，項(xiàng)目進(jìn)程和效益受到影響

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要更加注重效率和質(zhì)量。項(xiàng)目資金審計(jì)一直是政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)核查的重要內(nèi)容。資金的使用效益不僅體現(xiàn)在資金的足額投入上，而且體現(xiàn)在資金的到位進(jìn)度和執(zhí)行率、環(huán)境質(zhì)量改善和資金的高效使用方面。資料顯示，在“五水共治”項(xiàng)目資金總投入方面，2014年溫嶺市市級(jí)“五水共治”范疇資金總計(jì)預(yù)算安排81 128.44萬(wàn)元，預(yù)算安排治污水47 537.76萬(wàn)元、防洪水和排澇21 633.5萬(wàn)元、保供水11 441萬(wàn)元、抓節(jié)水220萬(wàn)元。截至2015年7月底，當(dāng)年“五水共治”預(yù)算資金實(shí)際執(zhí)行47 543.18萬(wàn)元，總體執(zhí)行率僅為58.6%。在資金撥付使用階段，還存在政府未能及時(shí)撥付農(nóng)村生活污水管道補(bǔ)助費(fèi)用631.8萬(wàn)元、村級(jí)污水一事一議項(xiàng)目資金228.63萬(wàn)元。截至審計(jì)時(shí)，項(xiàng)目總體實(shí)施進(jìn)度不高，抽查的部分污水管網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度僅為30%。endprint

在“五水共治”項(xiàng)目資金的投資使用方面，由于相關(guān)部門在資金管理過程中存在缺陷，沒有按照預(yù)算安排對(duì)資金的使用進(jìn)度進(jìn)行核查落實(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金在實(shí)際撥付階段存在疏漏，一定程度上造成資金的流失與浪費(fèi)，使得工程項(xiàng)目資金使用績(jī)效與審計(jì)政策措施效能脫離。項(xiàng)目資金在使用效益上存在的問題，拖慢了整個(gè)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，最終影響了整個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化程度低，評(píng)價(jià)體系不完善

統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有利于審計(jì)機(jī)構(gòu)得出有效結(jié)論，也有利于建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。黃道國(guó)和邵云帆[ 6 ]指出，政府環(huán)境審計(jì)的依據(jù)是評(píng)價(jià)政府環(huán)境審計(jì)效益性和合規(guī)性的標(biāo)準(zhǔn)，也是審計(jì)機(jī)構(gòu)出具審計(jì)意見的準(zhǔn)繩。只有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，才能加強(qiáng)被審計(jì)單位的認(rèn)知和理解，從而加大對(duì)審計(jì)建議的執(zhí)行力度。但是我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)尚處于起步階段，還沒有明確的指標(biāo)使用標(biāo)準(zhǔn)，定性績(jī)效指標(biāo)數(shù)量多于定量績(jī)效指標(biāo)，過多使用定性評(píng)價(jià)會(huì)降低評(píng)價(jià)對(duì)象的客觀性和精確性?，F(xiàn)有評(píng)價(jià)體系大多側(cè)重對(duì)資金籌集、撥付和使用等財(cái)務(wù)收支方面，對(duì)環(huán)境效益和社會(huì)效益指標(biāo)的關(guān)注度不夠，不符合可持續(xù)發(fā)展觀念的要求。

在溫嶺市“五水共治”審計(jì)項(xiàng)目中指標(biāo)涉及較為廣泛，使得這項(xiàng)審計(jì)的評(píng)價(jià)體系要求更為完善。但在實(shí)際審計(jì)中，只關(guān)注了一些較單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)，如資金的到位率和花費(fèi)去向，缺乏對(duì)水環(huán)境項(xiàng)目社會(huì)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益的綜合績(jī)效審計(jì)和評(píng)價(jià)。由于行業(yè)不透明，缺少統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所公開的審計(jì)結(jié)果公告中評(píng)價(jià)指標(biāo)也多為定性指標(biāo)，定量指標(biāo)較少，例如“少數(shù)村級(jí)水廠凈化設(shè)施落后，部分污水處理廠負(fù)荷率偏低”等概括性語(yǔ)言，沒有精確的量化評(píng)估，不利于進(jìn)行準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)，不符合審計(jì)實(shí)踐的需要。

（三）后續(xù)跟蹤審計(jì)不足，問責(zé)機(jī)制不健全

環(huán)境項(xiàng)目由于其自身的較大特殊性，治理的過程是長(zhǎng)期和漸進(jìn)的，因此對(duì)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行持續(xù)的審計(jì)后續(xù)跟蹤是非常必要的。實(shí)踐中，審計(jì)人員往往在完成績(jī)效審計(jì)任務(wù)的次年進(jìn)行跟蹤審計(jì)，但此后年度是否繼續(xù)開展跟蹤審計(jì)并沒有明確的規(guī)定，缺乏受托責(zé)任人落實(shí)環(huán)境受托責(zé)任的制度約束。從溫嶺市審計(jì)局已公布的關(guān)于“五水共治”項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告可知，審計(jì)局僅在2015年8月進(jìn)行了一次跟蹤審計(jì)，沒有進(jìn)行其他后續(xù)審計(jì)，該項(xiàng)目后續(xù)跟蹤審計(jì)的強(qiáng)制性不足。通過對(duì)審計(jì)公告中的整改效果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)多數(shù)被審單位的整改措施停留在研究、試點(diǎn)階段，沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改善。這些問題的存在會(huì)使審計(jì)結(jié)果的公允性受到影響，造成審計(jì)效率低下。

Tom Lee[ 7 ]提出根據(jù)受托責(zé)任理論的要求，審計(jì)建立的基礎(chǔ)在于監(jiān)督受托人受托責(zé)任的履行情況。政府環(huán)境審計(jì)是監(jiān)督政府環(huán)境受托責(zé)任最有效的工具，但在“五水共治”項(xiàng)目上，對(duì)提高水環(huán)境治理綜合效益而言，績(jī)效實(shí)施的責(zé)任主體不夠清晰，比如，“進(jìn)一步加強(qiáng)水污染防治政策措施的完善”“少數(shù)項(xiàng)目實(shí)施不夠規(guī)范，應(yīng)加以改進(jìn)和糾正”等整改建議中沒有明確的責(zé)任主體和問責(zé)機(jī)制，缺乏法律約束力，使得相關(guān)方針政策、工作任務(wù)未能及時(shí)落實(shí)，受托責(zé)任未能得到履行，影響項(xiàng)目的整體績(jī)效。

四、“五水共治”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)化建議

“五水共治”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的順利實(shí)施，關(guān)鍵在于以可持續(xù)發(fā)展和受托責(zé)任為理論依據(jù)，有效地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，系統(tǒng)地反映和解決項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題和情況。基于此，針對(duì)前文所述問題，就審計(jì)政策在資金監(jiān)督、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系、跟蹤審計(jì)機(jī)制等方面提出優(yōu)化建議，以提升其服務(wù)價(jià)值。

（一）開展資金全過程審計(jì)，強(qiáng)化監(jiān)督制度

吳勛和武月[ 8 ]指出，環(huán)境項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)在評(píng)價(jià)過程中不僅要關(guān)注項(xiàng)目資金使用情況，而且要關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率、環(huán)境治理效果。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)要求，為提升項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)當(dāng)積極開展資金質(zhì)量及效率的全過程審計(jì)。在對(duì)上述“五水共治”審計(jì)項(xiàng)目開展資金審計(jì)時(shí)，應(yīng)該對(duì)資金籌集、撥付、使用和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在資金籌集環(huán)節(jié)，重點(diǎn)對(duì)“五水共治”項(xiàng)目資金的來(lái)源、性質(zhì)和征收方式進(jìn)行核實(shí)，同時(shí)關(guān)注各項(xiàng)資金是否按計(jì)劃籌集到位；在資金撥付環(huán)節(jié)，要注重審查各項(xiàng)資金是否足額投入，是否符合預(yù)先計(jì)劃的到位進(jìn)度；在資金分配環(huán)節(jié)，要關(guān)注資金支出是否符合預(yù)期規(guī)定用途，檢查資金是否存在擠占、挪用現(xiàn)象；在資金管理環(huán)節(jié)，要檢查項(xiàng)目資金落實(shí)效果，對(duì)資金利用率、項(xiàng)目完工率和水環(huán)境問題改善情況進(jìn)行記錄和評(píng)估。通過對(duì)項(xiàng)目資金全過程審計(jì)，促進(jìn)項(xiàng)目整體經(jīng)濟(jì)效益的提高。

（二）規(guī)范指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)以績(jī)效為導(dǎo)向，科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以促進(jìn)審計(jì)工作的有效開展。蔡春和蔡利[ 9 ]指出審計(jì)依據(jù)是規(guī)范審計(jì)人員獲取審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)結(jié)論和出具審計(jì)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立，在符合政策相關(guān)性、數(shù)據(jù)可得性和完備性的基礎(chǔ)上，結(jié)合環(huán)境績(jī)效審計(jì)本身的獨(dú)特性，對(duì)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行一定分層分類，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展要求構(gòu)建涵蓋經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)多層次的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)較為落后的情況下，應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的環(huán)境審計(jì)理論和實(shí)踐方法，結(jié)合我國(guó)水環(huán)境的特殊性，積極探索具有中國(guó)特色的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在“五水共治”項(xiàng)目審計(jì)過程中，不僅要關(guān)注資金效益，還要關(guān)注社會(huì)效益和資源環(huán)境效益，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念。同時(shí)要平衡定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的選取權(quán)重，避免指標(biāo)選取的片面性，鼓勵(lì)審計(jì)人員結(jié)合該市水環(huán)境的特點(diǎn)創(chuàng)新績(jī)效指標(biāo)，從而探索出一套科學(xué)系統(tǒng)的適合“五水共治”特殊環(huán)境下的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（三）加強(qiáng)跟蹤審計(jì)立法，完善問責(zé)機(jī)制

鑒于環(huán)境治理項(xiàng)目經(jīng)歷時(shí)間長(zhǎng)、投入資金數(shù)目多、項(xiàng)目顯現(xiàn)成效慢等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)完善國(guó)家審計(jì)立法，將跟蹤審計(jì)內(nèi)容納入審計(jì)法律體系，這也是受托責(zé)任理論下，政府向社會(huì)公眾持續(xù)報(bào)告環(huán)境受托責(zé)任履行情況的制度要求。對(duì)具有長(zhǎng)期性的環(huán)境治理項(xiàng)目，要制定具體的、可操作性較強(qiáng)的全過程跟蹤審計(jì)程序。將審計(jì)觸角向后延伸，用時(shí)段代替時(shí)點(diǎn)，通過對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段后續(xù)整改情況的持續(xù)監(jiān)督和及時(shí)反饋，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目在監(jiān)督時(shí)間上的科學(xué)性，提高環(huán)境管理項(xiàng)目的整體實(shí)施成效。廖洪和王素梅[ 10 ]提出責(zé)任政府是對(duì)公民承擔(dān)責(zé)任、全面履行政府職責(zé)的體現(xiàn)，要促進(jìn)以問責(zé)為基礎(chǔ)的責(zé)任政府建設(shè)。環(huán)境審計(jì)責(zé)任的內(nèi)容可以細(xì)分為環(huán)境決策責(zé)任、環(huán)境執(zhí)行責(zé)任、環(huán)境監(jiān)管責(zé)任與環(huán)保效果責(zé)任。因此對(duì)每一次政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，需要將整改責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人，通過具有法律約束力的問責(zé)機(jī)制，提高績(jī)效審計(jì)的有效性，促進(jìn)環(huán)境審計(jì)功能實(shí)現(xiàn)。

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