淺談中國開征環(huán)境保護稅的配套措施

申煥婷

摘要： 《環(huán)境保護稅法》作為我國第一部推進生態(tài)文明建設的單行稅法，于2018年1月1日起已經(jīng)開始施行，這意味著我國施行了近40年的排污收費制度即將退出歷史舞臺。環(huán)境保護稅作為一個新稅種，在開征過程中必然會遇到阻力。為了使環(huán)境保護稅能夠順利開征，必須有與之相配套的措施。本文就與開征環(huán)境保護稅的配套措施，提出自己的建議。

Abstract： As the first one-way tax law promoting the construction of ecological civilization in China， the "Environmental Protection Tax Law" has been put into effect since January 1， 2018. This means that the system of charging sewage charges for nearly 40 years in China is about to withdraw from the historical stage. As a new tax， it will inevitably encounter resistance in the process of levying environmental protection tax. In order to successfully introduce the environmental protection tax， there must be the complementary measures. This article puts forward proposal for the complementary measures for enlivening the environmental protection tax.

關鍵詞： 環(huán)境保護稅；稅種完善；地方政府考核機制

Key words： environmental protection tax；tax type improvement；local government assessment mechanism

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）05-0013-03

0 引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城市化進程的加快，我國環(huán)境污染問題也變得越來越嚴重。20世紀70年代以來，為了保護環(huán)境，我們國家開始實施排污收費制度。以后的幾十年來也在不斷改革排污收費制度，直到現(xiàn)在依然是以行政收費的形式保護環(huán)境。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，排污收費制度也漸漸暴露出許多問題，已經(jīng)不符合當代經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，對環(huán)境保護的調(diào)控力度和治理環(huán)境的效果也在減弱。因此，有必要進行“費改稅”，開征環(huán)境保護稅。

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，已經(jīng)于2018年1月1日起開始實施。為了保證環(huán)境保護稅的順利實施，必須有與之相配套的完善措施。

1 開征環(huán)境保護稅的必要性

1.1 開征環(huán)境保護稅是控制環(huán)境日益惡化的迫切需要

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題也也越來越嚴重。全國各地面臨著嚴重的霧霾問題，水污染問題也嚴重影響著人們的生活。除了霧霾問題和水污染問題，各種環(huán)境污染問題比如噪聲污染、放射性污染、海洋污染等等也在困擾著我們。面對如此嚴峻的環(huán)境惡化問題，政府必須采取一定的措施抑制環(huán)境惡化的趨勢，達到保護環(huán)境的目的。國外的實踐證明，稅收具有強制性等特點，能夠在保護環(huán)境方面發(fā)揮重要的作用，是目前解決環(huán)境問題最有效的措施。因此，我們國家有必要開征環(huán)境保護稅以更好的保護環(huán)境。

1.2 開征環(huán)境保護稅可以完善我國環(huán)境保護手段

目前我國環(huán)境政策手段比較單一，主要以行政收費手段為主，經(jīng)濟手段運用不合理，效果不是很理想。管制型的環(huán)境保護制度存在一定的弊端，比如行政收費制度的對象是制度的被動遵從者，缺乏自主的遵守性。一旦制度中出現(xiàn)管理漏洞，經(jīng)濟主體出于私人利益最大化的動機，會尋找制度中的缺陷為自己謀利。一個有效的環(huán)境保護制度應該同時具備約束機制和激勵機制，約束機制可以確保此項制度有效的實施，激勵機制可以使經(jīng)濟主體的行為自覺的與制度引導的方向趨于一致。環(huán)境保護稅收制度恰好就是這樣一個制度：稅收的強制性特點即約束機制，可以確保環(huán)境保護稅制度的有效實施；稅收的激勵作用在于對于經(jīng)濟主體而言，稅收會增加經(jīng)濟行為的成本，那么這就促使經(jīng)濟主體是選擇繳納稅收承擔其經(jīng)濟行為引起負外部性的成本，還是選擇技術革新減少負外部性行為從而減少成本支出。

1.3 開征環(huán)境保護稅可以彌補環(huán)境收費制度存在的問題

環(huán)境收費制度存在的最大問題就是環(huán)境收費不足彌補環(huán)境治理的成本，究其原因是環(huán)境收費標準偏低、環(huán)境收費強制力不夠不能足額收取。根據(jù)國家環(huán)境保護總局的測算，我國城市生活垃圾的年產(chǎn)出量大約為1.5億噸，而無害化處理率僅為60%左右，每年都至少有6000萬噸的生活垃圾尚未處置。如果用就地掩埋的方法處理生活垃圾，每年大概需要投入130億元的資金；如果建造焚燒廠，則需要一次性投入大約2460億元資金。目前，全國沒有處理的混合污水每年大約有340億噸，如果建造污水處理廠的話，基建部分需要投資1860-2790億元，而每年還要投入240-320億元的運行費用。解決這些資金問題，需要依靠國家、企業(yè)和居民的力量，而國家出的資金只有稅收可以解決。

開征環(huán)境保護稅，一方面可以適當提高征稅的力度，從而增加環(huán)境稅收入；另一方面以稅收的形式征收可以確保此部分稅收足額征收，再加上其?？顚Ｓ玫奶攸c，使得這部分稅收只能用于環(huán)境治理。這樣，就可以為國家治理環(huán)境提供強有力的資金支持。endprint

2 開征環(huán)境保護稅的配套措施

2.1 相關部門的協(xié)調(diào)配合

環(huán)境保護稅的征管部門是稅務部門，但是環(huán)境保護稅的征收管理工作的技術性要求較高，需要對納稅人的排污量進行定期監(jiān)測，需要專業(yè)的技術人員進行監(jiān)測工作，稅務部門不能獨自完成。因此，在環(huán)境保護稅的征收前期需要環(huán)保部門配合負責監(jiān)測，為稅務部門提供排污數(shù)據(jù)從而獲得計稅依據(jù)，稅務部門應當積極與環(huán)保部門進行溝通與配合。

一方面，在設計環(huán)境保護稅方案以及制定相關環(huán)保政策時，認真聽取環(huán)保部門的政策建議，使稅收手段與環(huán)保部門的規(guī)章制度相互協(xié)調(diào)。另一方面，環(huán)保部門應充分利用先進的環(huán)保監(jiān)測設備和儀器對污染物的排放進行監(jiān)測，及時全面地獲取第一手監(jiān)測數(shù)據(jù)，為稅務部門提供真實可靠的計稅依據(jù)。

2.2 完善現(xiàn)有與環(huán)境保護有關的稅種

我國現(xiàn)有與環(huán)境保護有關的各個稅種都通過了很長時間的實踐，證明在保護環(huán)境方面起到了一定程度的效果，但要使這些稅種在保護環(huán)境方面起到更為良好的效果，還需要對這些稅種做一些調(diào)整與改革，從而完善這些稅種的環(huán)保功能。這里主要介紹資源稅和消費稅的完善與改革。

2.2.1 完善資源稅

①擴大資源稅的征稅范圍。從理論上看，資源稅的征稅范圍應當包括一切可以開發(fā)和利用的資源，但我們國家只是將原油、天然氣、煤炭等納入了資源稅征稅范圍，這些是遠遠不夠的。因此，應把森林資源、水資源、海洋資源、生物資源、土地資源、其他礦產(chǎn)資源等全部納稅資源稅征稅范圍。

②改變現(xiàn)行資源稅單一的定額稅率形式。目前，僅有原油和天然氣采取采用從價定率的計稅方法，其他的都是采用從量定額的計稅方法。因此，應將資源稅稅率形式由定額稅率逐步過渡到比例稅率甚至復合稅率。

③適當提高資源稅的稅率。目前，資源稅的稅率相對來說比較低，應當按照資源的自然屬性、稀缺程度及對環(huán)境損害程度等因素，實行差別稅率。對于非可再生、稀缺程度大、開采過程中嚴重破壞環(huán)境的資源采用高稅率。另外，應當在原有資源稅稅率的基礎上分別提高各個稅目的稅率。

④資源稅征稅權歸中央。目前，我國的資源稅完全是由地方政府征收和支配使用，這樣就喪失了從國家層面調(diào)節(jié)資源稅的條件，不能很好地保護資源，促進資源的合理開發(fā)與利用。因此，建議由中央統(tǒng)一制定征稅范圍、稅率等，規(guī)范資源稅的收入，從全局角度出發(fā)，統(tǒng)籌資源的開發(fā)利用問題，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下確保資源的合理開發(fā)與利用。

2.2.2 完善消費稅

消費稅主要對五大類消費品征稅，其中與環(huán)境保護有關的包括過度消費會對生態(tài)環(huán)境造成危害的消費品（比如鞭炮、焰火）、高能耗的消費品（比如摩托車、小汽車）以及不可再生和替代的稀缺資源消費品（比如汽油、柴油等）。對這些消費品征稅，固然會對環(huán)境保護起到一定的作用，但是依然存在一些問題：①征稅范圍偏窄，現(xiàn)行消費稅除了上述對環(huán)境有破壞的幾類產(chǎn)品外，其他嚴重污染環(huán)境的產(chǎn)品并未納入征稅范圍，比如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等“白色污染”產(chǎn)品等；②稅率偏低，現(xiàn)行消費稅對機動車輛、木質(zhì)產(chǎn)品等一些應稅產(chǎn)品的稅率較之國外等發(fā)達國家普遍很低，由于這些應稅消費品稅率偏低導致環(huán)境保護的效果不是很明顯。

針對上述消費稅存在的問題，應對消費稅做出調(diào)整與完善：①擴大消費稅征稅范圍。應將那些生活中應用廣泛、對環(huán)境造成嚴重污染的產(chǎn)品納入征稅范圍，如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等；②提高消費稅部分應稅產(chǎn)品的稅率。主要是提高哪些對環(huán)境造成污染的產(chǎn)品提高稅率，應對木質(zhì)一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車等的稅率在現(xiàn)有稅率的基礎上適當提高。

2.2.3 完善耕地占用稅

耕地占用稅一方面可以實現(xiàn)稅收調(diào)控的目的，另一方面也可以有效遏制耕地資源的掠奪性開發(fā)行為，從而在某種程度上保護生態(tài)環(huán)境。但耕地占用稅在稅率方面也存在稅率偏低的問題需要解決與完善。

目前，耕地占用稅的稅率采取的是地區(qū)差別定額稅率，最高稅額為每平方米50元，最低稅額為每平方米5元。根據(jù)中國地價網(wǎng)對全國主要城市地價監(jiān)測報告資料顯示，耕地占用稅在建設用地地價中的比例極小，也就是占用耕地改為建設用地的成本極小，在這種低成本下就更易導致輕率占用耕地的行為。因此，在目前耕地緊張、占用耕地行為頻繁的情況下，有必要在目前稅額的基礎上進一步提高耕地占用稅的稅額標準。

2.2.4 完善車輛購置稅

車輛購置稅是以在中國境內(nèi)購置規(guī)定車輛為課稅對象、在特定環(huán)節(jié)向車輛購置者征收的一種稅。2018年1月1日起，對所有車輛恢復按10%的比例稅率征收車輛購置稅，不利于引導消費者購買低能耗、低污染汽車，更不利于節(jié)能減排。

為了引導消費者購買低能耗、低污染的汽車，可以考慮參考消費稅中對小汽車征稅的稅率設計方法，根據(jù)車輛排氣量的大小和車輛的特點設置不同的稅率。對于以清潔能源為動力、符合節(jié)能減排標準的車輛，可實行較低的稅率；對于排氣量較小、污染程度較低的車輛，可以實行較低的稅率；而對于排氣量大的車輛，則應實行較高的稅率。這樣，就可以從購買的角度，在購買環(huán)節(jié)引導消費者購買低能耗、低污染的車輛，從而保護環(huán)境。

2.3 改革現(xiàn)行地方政府考核機制

目前，在我國GDP增長依然是對地方官員考核的一個極其重要的標準，使得一些追求短期利益的行為屢禁不止，很多地方官員熱衷于搞招商引資、重點工程，不惜以犧牲環(huán)境為代價而追求GDP的增長。單純地以GDP作為考核政府績效的主要指標，會導致地方政府無視本地資源環(huán)境的承載能力、開發(fā)密度和潛力及發(fā)展內(nèi)涵和路徑差異，從而帶來本地區(qū)資源和環(huán)境的嚴重破壞，不利于地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

事實上，無論開征環(huán)境保護稅會遇到多少困難與阻礙，其中最為關鍵的是政府的考核機制，如果不對現(xiàn)行的政府考核機制加以改革，那么無論實行怎樣的環(huán)境經(jīng)濟政策，其效果必然會大打折扣。我國若要保證環(huán)境保護稅能切實發(fā)揮作用，就必須改革現(xiàn)行對地方政府的考核機制，具體可以考慮在衡量地方政府績效時加入綠色GDP、綠色工程等一些考核標準，形成考核地方政府更為科學合理的衡量標準。

參考文獻：

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