日本如何解決“公款吃喝”

俞天任

二十幾年前，筆者主持一個科研項目，完成之后按規(guī)矩要開個鑒定會，中午按規(guī)矩要吃一頓飯，那個年代除了接待外賓，還不太有去高級飯店開席的，都是在自己單位小食堂吃，再就是真的是“吃飯”，沒有酒水。

那天走進(jìn)小食堂就覺得和往常有點不一樣，飯桌上的菜盤子不是放在桌子中間，而是分散放在每位來賓的面前，四盤一堆的一放，一打聽原來是因為上面有精神，說是要整頓風(fēng)氣，吃飯只準(zhǔn)上“四菜一湯”，但又怕來賓們不高興，于是就來了一個把“四菜一湯”解釋為“一個人面前四個菜一碗湯”的名堂，實際上不管是菜肴的品種還是數(shù)量反而變得更加多了，而且飯桌上還有了一個能夠一邊吃一邊繞有風(fēng)趣調(diào)侃評論的話題，皆大歡喜，對項目順利通過鑒定大有好處，唯一被扔在了一旁的是上級指示的真正精神。這就是特別有中國特色的所謂“上有政策下有對策”。

俗話說“民以食為天”，看來官也是以食為天的。從根本上來說，經(jīng)常在講的所謂“反腐”問題實際上就是一個規(guī)范政府部門公職人員行動的問題，幾十年來政府人員的行動不但無法規(guī)范下來，反而變得變本加厲，難道解決這個問題真的就這么難？

來看看另外的一組數(shù)字吧：1995年：3億9千萬日元；1996年：1億6千萬日元；1997年：1億1千3百萬日元；1998年：1億零3百萬日元；1999年：9千1百萬日元；2000年：9千3百萬日元；2001年：8千7百萬日元。

這組急速下降的數(shù)值是是日本各縣（日本“縣”的行政級別相當(dāng)于中國的“省”）每年花費在“食糧費”上的平均值，日元和美元的匯率可以按照100：1的進(jìn)行近似計算。

日本的所謂“食糧費”是指中央和地方各政府衙門花費在購買食品上的開銷，只要是花在了吃的喝的上面的錢統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入這一項，連監(jiān)獄拘留所里犯人的伙食支出也在內(nèi)，當(dāng)然如果各衙門要迎來送往咪西咪西一下的話也是在這個項目中報銷。上述的這筆數(shù)字表明了一個事實：日本各縣的食糧費開銷在從1995年到1999年的四年內(nèi)急速下降到了四分之一以下，其中1995年開始一年中就減少了一半以上。

當(dāng)然不可能是監(jiān)獄拘留所里關(guān)押的人數(shù)減少了四分之三以上，這種減少是說明食糧費中能夠壓縮的部分被壓縮了，也就是說日本也有過用公款吃喝的問題，這就是被壓縮的那部分，而1999年之后食糧費開銷趨于平穩(wěn)是不是表明了這個問題在1999年之后得到了解決呢？

還真是這樣，從1995年左右開始，日本曾經(jīng)有過一個很蓬勃的規(guī)范政府部門公職人員行為的運動，矛頭直指政府公職人員侵吞公款建小金庫以供自己吃喝的行為。日本到底是用了什么方法在短短四年之內(nèi)就解決了中國幾十年也解決不了的問題呢？

1980年，大阪出現(xiàn)了一個叫“市民ombudsman”的民間組織，這個組織號稱既不追隨任何政黨，也不接受任何政府機構(gòu)或者企業(yè)的補助，他們的活動目的就是監(jiān)視國家和地方公共團(tuán)體的不正當(dāng)行為。

這個ombudsman制度本來是瑞典等北歐國家的一種行政監(jiān)督官員的名稱，并不是什么新鮮東西，瑞典從1807年開始就有了這個制度，那年在內(nèi)政外交都一塌糊涂的瑞典國王古斯塔夫四世被政變所廢黜之后，瑞典就結(jié)束了絕對王政制度，議會為了監(jiān)督政府的行為就設(shè)立了這么一個具有獨立調(diào)查權(quán)的職位來中立地對政府部門公職人員的作為或者不作為來進(jìn)行調(diào)查，并提出改進(jìn)的建議，有時甚至可以采取有法律效力的行動。

現(xiàn)在使用這種方式解決行政的效率和廉潔問題已經(jīng)不僅是瑞典，也不單是斯堪迪納維亞國家了，全世界已經(jīng)有好幾十個國家有了這種獨立行政監(jiān)督官的制度，在香港這種ombudsman被稱為“申訴專員”，是專門調(diào)查市民對公職人員就延誤處理、不公平對待等事宜所提出來的控告的特派員。

但是日本反而沒有，即使在現(xiàn)在除了川崎市等少數(shù)幾個地方之外也沒有什么正式的官方行政監(jiān)督機構(gòu)，行政監(jiān)督的很大一部分就是那個叫“市民ombudsman”的民間組織在操持，這個組織在經(jīng)過十五年不間斷的活動之后，主旨越來越深入人心，最后終于在1995年結(jié)成了一個全國性的組織“日本全國市民ombudsman聯(lián)絡(luò)會議”，這個全國性組織成立之后的第一件事就是追查使用公款吃喝的所謂“官官接待”。

之所以要追查官官接待的理由是不言自明的：已經(jīng)用市民們繳納的稅金給各級政府公職人員支付了薪俸，所以政府公職人員再也沒有理由使用稅金去吃喝了。就是說不是討論到底應(yīng)該吃幾個菜幾個湯，應(yīng)該把政府公職人員們的吃喝控制在一個樣的程度的問題，而是政府公職人員們根本就沒有資格使用稅金去吃喝，要吃請自掏腰包。

從1995年4月開始，“日本全國市民ombudsman聯(lián)絡(luò)會議”（以下簡稱“聯(lián)絡(luò)會議”）在全國范圍內(nèi)提起了一系列訴訟要求各地政府公開食糧費明細(xì)以便查明官官接待的實情，因為被追查的官員們制造出了種種理由拒絕和“聯(lián)絡(luò)會議”合作，不肯公布食糧費的明細(xì)。所以“聯(lián)絡(luò)會議”只能求助于法庭。幸運的是他們得到了法庭的支持，各地的法庭紛紛做出了要求政府以及其他公用機構(gòu)公布食糧費帳目的判決。

得到法庭的支持了的“聯(lián)絡(luò)會議”在得到了食糧費的明細(xì)之后又在全國各地法院開始了新的一輪訴訟，這次是要求參加接待的政府公職人員返還所花費的接待費用。

這些訴訟的結(jié)果是到1998年7月為止，日本全國25個都道府縣的政府工作人員們被迫返還了303億9千萬日元（大約三億美元左右）的接待費用，而日本所有的地方政府也都在1996年左右明確表示再也不使用公費招待政府公職人員，不管是上級還是下級。這樣使用公款吃喝首先就違反了法規(guī)，而且在被市民組織發(fā)現(xiàn)之后肯定還會面臨要求返還的訴訟，而且法庭肯定會支持市民組織，在這種情況下還會有誰去動用公款吃喝的腦筋呢？另一方面，政府公職人員接受私人企業(yè)的接待早就已經(jīng)明確屬于受賄行為，這樣政府公職人員的吃請問題就算在法律和實行層面上解決了。

解決了政府機關(guān)的官官接待問題之后，接下來“聯(lián)絡(luò)會議”又把矛頭指向了警察的小金庫問題，還是采取和解決政府食糧費同樣的做法，在他們的努力下，到2010年底為止13個道縣的警察被迫返還了14億3千余萬日元非法積蓄的的小金庫資金。

日本人很善于學(xué)習(xí)，在引進(jìn)了別國的先進(jìn)經(jīng)驗之后很快就能消化而且還能進(jìn)行發(fā)展。這次在ombudsman的行政監(jiān)督方面還是這樣，日本不但實現(xiàn)了對行政進(jìn)行監(jiān)督，而且連別的國家供養(yǎng)“ombudsman”行政監(jiān)督官員的政府經(jīng)費都省了下來，只靠民間的志愿者就干成了。

這個例子告訴人們，規(guī)范政府公職人員行為既不復(fù)雜也不困難，真要想做的話也很簡單。既有可操作的解決方法，也有成功的實例。但是要想規(guī)范政府公職人員的行為是有一個前提的，就是政府公務(wù)信息的公開透明和司法的公正，否則是不可能解決的。

反腐的目的并不是要懲治腐敗，反腐的目的應(yīng)該是要阻止腐敗。政府公務(wù)信息的公開透明是阻止腐敗重要的第一步，走出這一步遠(yuǎn)比抓幾個貪官或者嚴(yán)懲被抓的貪官要重要得多，只有這樣做才能使得官員即使想貪也無法貪。

● 摘編自大家網(wǎng)