政府執(zhí)行力視角下行政問責制度優(yōu)化探析*

張莎莎 安林瑞 馮垠都

(甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730010)

習近平總書記在多個場合反復(fù)強調(diào)，“有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究”。隨著社會的不斷發(fā)展和進步，無論是省級政府還是基層政府越來越清晰地認識到，在世界經(jīng)濟全球化的背景下，政府承擔的責任和應(yīng)該履行的義務(wù)越來越多，在這種情況下，行政問責顯得尤為重要。近年來，被問責的官員數(shù)量持續(xù)增多。2017年，國務(wù)院有關(guān)部門組成督查組對祁連山生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞的事件進行了督查，之后，中央對甘肅省有關(guān)責任人進行了問責，問責涉及省部級官員3名，各級別負責人15名，其他人員近百人，掀起了近年來最為強力的中央針對地方官員的問責風暴。這一行政問責行動表明我國把以保護公共權(quán)益為目的的責任型政府建設(shè)由理念向?qū)嶋H行動轉(zhuǎn)化，同時成為倒逼政府提高執(zhí)行力的一把利劍。

一、行政問責與政府執(zhí)行力的辯證關(guān)系

行政問責是推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必要手段，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要制度設(shè)計。學(xué)界普遍認為具有現(xiàn)代意義的行政問責制度是發(fā)源于西方的政治管理，是指由一定的主體(通常是指定的)對政府部門以及公務(wù)人員履職盡責情況進行監(jiān)督，并對其未依照相關(guān)規(guī)定或法律賦予職責義務(wù)的履職行為追究相應(yīng)責任。行政問責的目的是運用特定指向和行之有效的手段來對公共權(quán)力進行監(jiān)督，從而保證公職人員依法依規(guī)運用公權(quán)力。更重要的是，通過事后追責來警示公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，讓他們用好手中的權(quán)力，用對手中的權(quán)力。行政問責制體現(xiàn)的是權(quán)責對等的原則。政府執(zhí)行力是政府的生命線，對其考量伴隨著政府行權(quán)的始終。一般認為，政府執(zhí)行力是指為完成既定任務(wù)，政府及其工作人員通過合理配置各種資源，在貫徹落實黨和政府相關(guān)政策、措施中體現(xiàn)出來的效率和完成力。政府執(zhí)行力的提升是一個系統(tǒng)工程，現(xiàn)實中“重部署，輕落實”的情況比比皆是，往往缺乏對執(zhí)行過程的監(jiān)督和執(zhí)行結(jié)果的考核。行政問責制度是現(xiàn)階段提升政府執(zhí)行力和強化內(nèi)部監(jiān)督的重要制度創(chuàng)新，而提高行政問責嵌入行政系統(tǒng)內(nèi)部的深度，是政府執(zhí)行力提升的必然選擇。

二、目前我國行政問責的現(xiàn)實阻礙

作為提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵和重要環(huán)節(jié)的行政問責制，還存在著一些問題需要解決，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)行政問責文化尚未形成

一方面，存在少數(shù)政府官員的責任意識淡薄，“官本位”思想尚未動搖。傳統(tǒng)的“官本位”意識慣性使得官員和公眾均缺乏問責意識。另一方面，公眾的問責意識也比較淡薄。政府績效評估機制還不完善，包括評估考察在實際情況上存在著困難，尚未建立起一套科學(xué)的政府績效評估指標體系。行政問責仍然以風暴行動存在，行政問責未成常態(tài)。十八大以后，很多地方的干部“慵懶散漫”“敷衍塞責”的新型不作為行為，甚至出現(xiàn)了“佛系官員”，把原因歸結(jié)在了“干了事”要承擔責任，拿了國家的俸祿，卻不做事，那么這種不作為的行為更是一種官僚“腐敗”。但是，目前對于這種現(xiàn)象還沒有有效的問責手段加以遏制。

(二)行政問責的范圍狹窄

從目前問責的實例和范圍看，被問責的對象基本鎖定在各類集中爆發(fā)并被公眾獲知的公共安全事件和少量服務(wù)不到位的典型事件，基本是事后對相關(guān)責任人的追責和違反相關(guān)紀律規(guī)定的處理。對黨政機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體以及國有企業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策部署、執(zhí)行上層機關(guān)的偏差和選人用人方面的失誤，中層管理干部欺上瞞下的不擔當以及一般工作人員在實際工作中的不作為、慢作為、亂作為現(xiàn)象并沒有被納入到問責的范圍內(nèi)，這在一定程度上導(dǎo)致了問責的效用無法實現(xiàn)。

(三)異體問責缺乏

目前我國行政問責的主體依然主要是同體問責，問責主體主要是同級人民政府、行政職能部門負責人或上一級行政機關(guān)。實踐證明，同體問責因在同一行政體制內(nèi)進行，實現(xiàn)時效果會大打折扣。但異體問責還沒有建立起來，比如人大、政協(xié)、民主黨派、新聞媒體針對政府機關(guān)和公職人員個人的問責機制還沒有清晰的建立。特別是媒體還僅僅被作為一種監(jiān)督手段存在，沒有實現(xiàn)媒體問責。同體問責并不是完全沒有優(yōu)點，但是異體問責的缺失會讓這種“裁判和選手一人擔任”的機制缺乏公信力。

三、優(yōu)化行政問責制度的對策

十九屆三中全會對黨和國家機構(gòu)進行了全方位的改革，改革的目的就是要破除過去因機構(gòu)職能重疊而導(dǎo)致部門間發(fā)生推諉、扯皮現(xiàn)象。在未來，隨著機構(gòu)的全面整合，行政問責制度必將是機構(gòu)改革后繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的有力保障。

(一)積極營造問責氛圍，加強問責文化建設(shè)

在任何時期，文化是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。培養(yǎng)和建設(shè)問責文化是行政問責制的導(dǎo)引，既包括強化問責教育，也包括培育問責意識。問責文化是先于問責實踐的存在，必須以一定的手段和方式加以傳

輸。首先要通過開展問責培訓(xùn)和教育，使得與行政問責制相關(guān)的概念、技術(shù)方法以及問責價值觀植入廣大干部和公眾的內(nèi)心，使其進一步理解問責的反向激勵意義和法律依據(jù)，同時以監(jiān)督的方式對其進行約束。其次，通過媒體、現(xiàn)場宣傳，引導(dǎo)鼓勵公眾參與問責，教育干部提升執(zhí)行力和工作力，勇于面對問責、敢于接受問責，進而在社會層面營造出“干部不怕問責、公眾敢于問責”的良好氛圍。第三，從思想根源上破除“官本位”觀念，引導(dǎo)干部建立正確的價值觀、權(quán)力觀，樹立“人民為本”的理念，真正做到以人民為中心，自覺抵制官僚作風。

(二)擴大問責范圍，增強問責的時效性

行政問責的范圍一定程度上決定了問責行為的有效性。首先要擴大行政問責的客體范圍。問責對象不能只局限于領(lǐng)導(dǎo)干部，要進一步將一般工作人員、單位納入問責范圍。其次要擴大問責的內(nèi)容。不僅要將造成嚴重惡果和產(chǎn)生不良影響的行政行為納入問責內(nèi)容范圍，還要對推諉扯皮、敷衍了事、不作為、慢作為、胡作為、不擔當?shù)譀]有造成惡果的行為也進行問責，讓“問責成常態(tài)，不問責成例外”，以此提高公職人員的工作積極性。第三要實施實時問責，增強行政問責的時效性，對問責的人、組織及時處理，做到不拖延，不包庇。

(三)加強異體問責，實現(xiàn)多元主體問責

異體問責相對同體問責而言更有說服力、公信力。首先加強權(quán)

力機關(guān)的監(jiān)督和問責的權(quán)力。人大作為立法機構(gòu)理應(yīng)增強對行政權(quán)力的制約，人大代表也要積極履行代表職責，發(fā)揮監(jiān)督作用，善于使用罷免權(quán)。其次，強化媒體輿論問責。在行政管理的過程中，政府往往掌握和主導(dǎo)了公共信息，公眾對應(yīng)政府處在信息擁有的不對等地位。隨著政府治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，新聞媒體扮演的角色越來越重要，應(yīng)將媒體理念吸納進來，主動讓媒體成為問責主體之一，加強媒體監(jiān)督。第三，加強公眾的問責主體地位。公眾個人無疑是監(jiān)督的最基本單位，應(yīng)成為問責的主體。要盡快確認公眾的問責權(quán)責、程序，建立相關(guān)的制度。