地方政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中履責(zé)現(xiàn)狀探析*

王美君

(東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長春 130117)

紅色旅游是一種把革命傳統(tǒng)文化教育與促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來的新型紅色文化主題旅游方式，其造就的紅色文化景區(qū)，不僅可以觀賞景色，了解革命斗爭知識，學(xué)習(xí)革命斗爭精神，還可以造就新的時代精神①。發(fā)展紅色旅游是改善地方面貌，轉(zhuǎn)變地方落后的發(fā)展方式，實現(xiàn)全域共同富裕的有效途徑。

一、地方政府在紅色旅游發(fā)展中履責(zé)的必要性

(一)紅色旅游業(yè)自身特性的必然要求

紅色旅游資源具有公共性和公益性。紅色旅游資源屬于公共旅游資源，公共旅游資源具有公共物品屬性，紅色旅游所蘊含的紅色文化、紅色遺存都是屬于全民共享的精神物質(zhì)財富，這便使其具有了非競爭性，意味著政府要對其進行統(tǒng)籌管理和開發(fā)，且紅色旅游產(chǎn)業(yè)鏈中的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，例如交通道路、停車場等這些基礎(chǔ)設(shè)施也需要政府來進行建設(shè)。此外，其具有的公益性、教育性等社會效益要重于其創(chuàng)造的經(jīng)濟利益。太行山地區(qū)紅色旅游發(fā)展到目前為止，其發(fā)揮的作用對于致富當?shù)厝嗣?，提高當?shù)厝嗣袢罕姷膼蹏髁x熱情等作用遠大于其為各縣帶來的稅收等經(jīng)濟收入，因此紅色旅游產(chǎn)業(yè)的商業(yè)利益驅(qū)動力弱小，使得價格之手無法引導(dǎo)利益主體對紅色旅游資源進行保護和開發(fā)，在這種情況下，政府必須履行其保護和開發(fā)的責(zé)任，在制度層面對開發(fā)利用旅游資源的利益主體進行有效規(guī)范和約束。

紅色景區(qū)的分布具有區(qū)域性和跨地域性。紅色旅游資源就具有很強的區(qū)域性和跨地域性的特點，比如說地處太行山區(qū)的八路軍革命老區(qū)，同時它與分布在太行山區(qū)的左權(quán)舊址，黎城黃崖洞景區(qū)相接，這三處的紅色旅游資源都屬于太行紅色旅游區(qū)，形成了該區(qū)域紅色旅游資源的富集區(qū)，從而具有很強的區(qū)域性特點。而此區(qū)域的紅色旅游資源又分別處于三個不同的縣域，所以具有跨地域性，要想充分利用好此“三角區(qū)”太行山抗戰(zhàn)紅色旅游資源，那么勢必需要這三縣共同開發(fā)，打造獨具特色的區(qū)域紅色文化品牌，這就要求三縣政府共同合作，發(fā)揮政府行政協(xié)調(diào)作用，謀求區(qū)域旅游業(yè)共同發(fā)展，共同建設(shè)山西省太行山國家重點紅色旅游區(qū)。

(二)地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用

地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需政府尋找新的增長點。山西的煤炭產(chǎn)業(yè)多年來一直是該省多數(shù)縣市的支柱產(chǎn)業(yè)，但是，2010年以來煤炭資源在持續(xù)多年的高開采后，日漸減少、價格也嚴重下滑，同時由于煤炭產(chǎn)業(yè)導(dǎo)致環(huán)境惡化日益嚴重，各地面臨經(jīng)濟停滯，環(huán)境污染等問題，迫切需要尋求新的經(jīng)濟增長點扭轉(zhuǎn)這些問題，而太行山區(qū)域附近擁有豐富的紅色旅游資源優(yōu)勢以及發(fā)展旅游業(yè)可以帶來的經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益就成為周圍各縣政府首先考慮到的新經(jīng)濟引擎，旅游業(yè)成為該縣徹底改變依靠“一煤獨大”收入格局的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

然而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)問題需政府解決由煤炭產(chǎn)業(yè)向旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中遇到了諸多問題。比如，旅游業(yè)管理水平比較落后，當?shù)丶t色旅游產(chǎn)品較為單一，旅游區(qū)的規(guī)模較??；紅色旅游自身受眾結(jié)構(gòu)單一等，使得當?shù)丶t色旅游生命周期短，市場占有率低，大部分游客不會多次來此旅游，難以擴大經(jīng)濟效益。另外當?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)發(fā)展有沖突與矛盾，旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展對環(huán)境要求很高，而當?shù)囟嗄昝禾块_采使得環(huán)境污染嚴重，影響旅游業(yè)發(fā)展。轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的這些問題、瓶頸必須政府施力才能妥善解決。

二、地方政府在紅色旅游發(fā)展中履職的現(xiàn)實狀況分析

(一)地方政府在紅色旅游發(fā)展中履行責(zé)任表現(xiàn)

該區(qū)域自發(fā)展紅色旅游以來，政府及有關(guān)部門以弘揚光耀千秋的紅色文化為主線，以文化為引領(lǐng)，打響全國紅色旅游著名品牌為目標，扎實推進紅色旅游業(yè)相關(guān)的各種措施，奮力打造全國著名的紅色旅游基地。為做大做強紅色文化產(chǎn)業(yè)，在宣傳營銷、政策支持、資金投入等各方面都取得突破，有效履行了地方政府應(yīng)盡的責(zé)任。

該區(qū)域各縣政府以宣傳促發(fā)展。在紅色旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)以來，始終將宣傳營銷作為發(fā)展旅游的重要手段，堅持高端營銷、節(jié)慶搭臺、創(chuàng)新載體，構(gòu)建多層次的營銷體系，不斷提高該區(qū)域紅色旅游的知名度、美譽度。其次在上級政府撥款和本級政府支持幫助紅色旅游前期建設(shè)后，面對后續(xù)發(fā)展所需資金投入，各縣政府通過建立旅游融資平臺，引進一批實力雄厚的大集團、大公司的戰(zhàn)略合作者，協(xié)助當?shù)丶t色旅游做大做強，助推縣域紅色旅游基地的建設(shè)，將紅色旅游產(chǎn)業(yè)打造成太行山紅色旅游區(qū)域內(nèi)各縣的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。各縣政府還積極引入政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本運用“轉(zhuǎn)讓-運營-移交”(TOT)和“改建-運營-移交”(ROT)等方式參與紅色旅游項目投資建設(shè)。這些措施為當?shù)芈糜喂卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)添磚加瓦，將該區(qū)域紅色旅游推向一個新高度。

另外，各地政府制定優(yōu)惠政策，助力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。各縣政府出臺了各種優(yōu)惠政策，搭建旅游融資平臺，鼓勵引導(dǎo)民間資本和外部資本通過并購、合資等形式參與紅色旅游開發(fā)建設(shè)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分布開發(fā)、實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。同時，還對內(nèi)資和外商投資紅色旅游的企業(yè)實行減稅扶持的優(yōu)惠政策，使得該區(qū)域的紅色旅游業(yè)發(fā)展蒸蒸日上。

(二)地方政府在紅色旅游發(fā)展中責(zé)任缺失

在紅色旅游中該區(qū)域各縣政府在許多方面切實履行了自己的責(zé)任，但是在地方配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資金投入過程的規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)的配合、政府監(jiān)管責(zé)任落實上，政府的作為卻有所欠缺。

1.地方配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后

在過去幾年政府的鼎力支持下，雖然各縣紅色旅游的相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)體系雖已建立，但產(chǎn)業(yè)質(zhì)量、結(jié)構(gòu)還很落后，相關(guān)企業(yè)實力亟需提高。旅游業(yè)包括住、吃、行、游、娛、購六個要素②。從近年來各縣紅色旅游發(fā)展的態(tài)勢上看，“行、游”要素所占比重較大，其他要素有很大的欠缺。其中，賓館、飯店的數(shù)量較少，旅游道路交通狀況還需進一步完善，管理水平和接待能力還需進一步提高。由于武鄉(xiāng)縣的旅游業(yè)淡旺季差異明顯，尤其在五一、十一等長假期間，游客集中，重點景區(qū)的餐飲、住宿、衛(wèi)生等配套產(chǎn)業(yè)的承載力不足。

2.政府投資缺乏連續(xù)性且未合理配置

俗話說，“巧婦難為無米之炊”，發(fā)展紅色旅游業(yè)，完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、配套產(chǎn)業(yè)、開發(fā)創(chuàng)新紅色旅游產(chǎn)品、宣傳紅色旅游品牌等等都需要大量的資金投入，但是由于政府當?shù)刎斦杖胍?guī)模較小和上級政府對用于武鄉(xiāng)紅色旅游業(yè)發(fā)展的資金投入不連續(xù)的掣肘，導(dǎo)致近年紅色旅游形象宣傳推廣力度不夠，基礎(chǔ)設(shè)施和旅游新產(chǎn)品的完善開發(fā)后繼無力。另外，各地對于資金的配置也不夠合理，沒有一個合理的投資規(guī)劃。用于宣傳的資金過多，用于當?shù)鼐皡^(qū)景點的基礎(chǔ)設(shè)施，旅游產(chǎn)品開發(fā)的資金卻過少，導(dǎo)致當?shù)丶t色旅游吸引力不足、游客旅游評價不高、逗留時間普遍較短等問題。

3.縣域合作和行政協(xié)調(diào)困難

在目前旅游市場競爭日漸激烈的的形勢下，在紅色旅游自身客源較單一的劣勢下，區(qū)域旅游和跨境旅游日趨重要。該區(qū)域好幾個縣都屬于紅色旅游集聚區(qū)，如果對這些縣域進行區(qū)域紅色旅游資源共同開發(fā)，走一條差異化、區(qū)位化、一體化的紅色旅游合作發(fā)展之路，將大大提高每個地方的旅游市場的競爭力，有利于各縣共同富裕。然而目前的現(xiàn)實狀況卻是各縣在現(xiàn)行體制下，難以消除地方保護主義和行政壁壘。雖然上級政府有對三縣結(jié)成紅色旅游群的規(guī)劃，但在落實上，基礎(chǔ)設(shè)施共享、區(qū)域旅游宣傳推廣、客源共享、旅游線路組合開發(fā)等方面還未形成實質(zhì)性的合作。

4.政府監(jiān)管責(zé)任缺失

旅游業(yè)的發(fā)展因為綜合性強，涉及產(chǎn)業(yè)部門多，需要政府切實履行自己的監(jiān)管責(zé)任，預(yù)防和調(diào)整旅游業(yè)市場失靈。但是在當?shù)丶t色旅游發(fā)展中，政府的監(jiān)管責(zé)任卻有缺失。

一是監(jiān)管機制不健全。由于該區(qū)域紅色旅游業(yè)發(fā)展時間短，所以監(jiān)管鏈條不完善；旅游業(yè)又涉及產(chǎn)業(yè)多，當?shù)厝狈^硬的手段措施和長效機制進行有效管理且多部門聯(lián)動的綜合治理機制尚未建立。二是政府各部門協(xié)調(diào)失靈、監(jiān)管效率低。由于旅游業(yè)涉及的部門繁多，不同部門有不同的利益訴求，各部門又都有權(quán)力對旅游業(yè)進行管理，所以當有利可圖時各部門爭相管理，反之當無利可圖時，又出現(xiàn)問題時便無人問津，對同一問題難以達成一致意見，導(dǎo)致在紅色旅游業(yè)發(fā)展中，經(jīng)常發(fā)生部門之間協(xié)調(diào)失靈，無法對那些多部門共同管理的灰色地帶形成有效監(jiān)管③。三是對旅游市場秩序監(jiān)管責(zé)任缺失。該區(qū)域紅色旅游市場運營主體良莠不齊。一些未取得經(jīng)營資格的旅行社、“黑車”、無證導(dǎo)游屢禁不止；一些企業(yè)旅行社通過發(fā)布虛假夸張的旅游廣告、采取不法的誘惑手段誤導(dǎo)廣大消費者，給來此游客造成很大損失。對此政府相關(guān)部門如工商局、物價局、食藥監(jiān)、公安局、交警大隊等監(jiān)管責(zé)任未明確落實，使得當?shù)芈糜问袌鲇兴?，不利于紅色旅游的良性發(fā)展。

綜上所述，地方政府在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的過程中，由于它自身所具有的特點和發(fā)展中會遇到不可避免的困境，以及發(fā)展過程中政府責(zé)任缺失導(dǎo)致了地方紅色旅游業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了停滯，要解決這些瓶頸，發(fā)展地方紅色旅游產(chǎn)業(yè)，地方政府必須充分調(diào)動各方面的積極性，強化自身的責(zé)任意識和落實自己的行動，只有這樣，才能促進地方紅色旅游產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展，開創(chuàng)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展、和諧發(fā)展的新局面。

注 釋：

①劉立勇.縣域旅游開發(fā)模式研究——以湖南省茶陵縣為例.經(jīng)濟地理，2009，29(12)：2123-2126.

②馮凌.論紅色旅游的多功能性與社會主義核心價值觀傳播.求實，2012.06.

③丁茂戰(zhàn).我國政府社會治理制度改革研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2009(10)：256-257.