對廣東省森林撫育項(xiàng)目實(shí)施的思考

曾慶圣，馮慧芳

(廣東省林木種苗管理總站，廣州 510173)

近年來，廣東省非常重視森林經(jīng)營工作，特別是抓好森林經(jīng)營中撫育這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，先后組織實(shí)施了中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助項(xiàng)目和省級碳匯林撫育項(xiàng)目。中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助是國家于2009年啟動的林業(yè)補(bǔ)助項(xiàng)目，其目的是為進(jìn)一步提高中幼齡林林分質(zhì)量，增加森林蓄積；省級碳匯林撫育是廣東省于2014年起安排的森林碳匯林工程建設(shè)撫育項(xiàng)目，其目的是為促進(jìn)新造碳匯林生長，提高造林成活率、保存率，鞏固造林成效。兩個撫育項(xiàng)目投入資金量較大、覆蓋面較廣，有力地推動了廣東省森林撫育的深入開展。本文旨在通過分析近年廣東省森林撫育項(xiàng)目實(shí)施的情況，剖析項(xiàng)目實(shí)施存在的問題，并提出合理化建議和對策，以便更好地推動廣東省森林撫育項(xiàng)目實(shí)施。

1 森林撫育成效

1.1 實(shí)施面積逐年增大

據(jù)中央財(cái)政和廣東省財(cái)政歷年下達(dá)各縣(市、區(qū)、林場)中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助任務(wù)和省級碳匯林撫育任務(wù)統(tǒng)計(jì)，自2010年，中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助項(xiàng)目啟動實(shí)施以來，廣東省逐年增加項(xiàng)目撫育任務(wù)，中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助任務(wù)從2010年1.33萬hm2逐步遞增到2017年的17萬hm2；另外，自2014年起每年連續(xù)新增安排省級森林碳匯林撫育任務(wù)16.67萬hm2。到2017年底，全省已累計(jì)完成中央和省森林撫育項(xiàng)目任務(wù)148.67萬hm2，其中中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助項(xiàng)目任務(wù)82萬hm2、省級碳匯林撫育項(xiàng)目任務(wù)66.67萬hm2。

1.2 管理日漸規(guī)范

陸續(xù)出臺的森林撫育項(xiàng)目實(shí)施政策意見以及相關(guān)管理辦法，使項(xiàng)目管理有章可循、有據(jù)可依。在項(xiàng)目實(shí)施程序方面，嚴(yán)格執(zhí)行因素法分配資金、作業(yè)設(shè)計(jì)上級審批制度、招投標(biāo)和公示公開制度、施工合同管理制度、工作督導(dǎo)和檢查驗(yàn)收制度等；在資金使用與管理方面，嚴(yán)格按照資金管理辦法進(jìn)行支出，?？顚Ｓ茫窗l(fā)現(xiàn)截留、擠占、挪用補(bǔ)助資金或變相克扣撫育直接費(fèi)用的現(xiàn)象。

1.3 撫育技術(shù)體系基本完善

國家林業(yè)局和廣東省林業(yè)廳印發(fā)了《森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定》《森林撫育檢查驗(yàn)收辦法》《森林撫育規(guī)程》《廣東省省級森林碳匯林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)規(guī)定》《廣東省省級森林碳匯林撫育檢查驗(yàn)收辦法(試行)》和《廣東省森林撫育實(shí)施細(xì)則(試行)》等一系列規(guī)范性技術(shù)文件，初步建立了以國家標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的森林撫育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，基本滿足新時期森林撫育經(jīng)營實(shí)踐需求。

1.4 森林撫育模式逐步優(yōu)化

通過近年來實(shí)施中央和省級森林撫育項(xiàng)目，總結(jié)出不同立地條件、樹種結(jié)構(gòu)、林分現(xiàn)狀的最佳撫育經(jīng)營模式，大力推廣中幼齡林的割灌除草、松土擴(kuò)穴、追肥、培土、補(bǔ)植等人工促進(jìn)林木生長的撫育模式，推動營造林由數(shù)量型向質(zhì)量型、由粗放型向集約型、由低效型向高效型的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了全省新造林成活成林和中幼齡林生長發(fā)育，優(yōu)化了林分結(jié)構(gòu)，提高了森林質(zhì)量和效益。

1.5 綜合效益初步顯現(xiàn)

一是促進(jìn)了林木生長，通過對中幼齡林進(jìn)行割灌除草、間伐、修枝等措施，撫育區(qū)內(nèi)中幼林長勢普遍良好，“十二五”期間，全省喬木林平均年生長量達(dá)到10.5 m3/hm2；二是增加林農(nóng)就業(yè)機(jī)會，森林撫育的實(shí)施創(chuàng)造了大量家門口的就業(yè)機(jī)會，撫育1 hm2森林每次大約需要30個工日，全省每年可吸納近460萬人次就業(yè)；三是增強(qiáng)了森林防災(zāi)減災(zāi)的能力，通過撫育施工清除了林地內(nèi)的雜草、枯枝、病死木和枯倒木，改善了森林健康狀況，有效防止了森林火災(zāi)的發(fā)生及林業(yè)有害生物的傳播和擴(kuò)散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年廣東省森林火場面積、主要林業(yè)有害生物發(fā)生面積均呈現(xiàn)下降趨勢[1]。

2 存在的問題

2.1 森林撫育時間安排不合理

我省大部分地方森林撫育項(xiàng)目施工時間集中在春夏季，沒有根據(jù)地域的差異和所采用的撫育措施，從生物學(xué)角度選擇適當(dāng)?shù)臅r間或季節(jié)，施工時間安排不合理，撫育效果欠佳。

2.2 作業(yè)設(shè)計(jì)編制不嚴(yán)謹(jǐn)，管理不到位

森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)編制存在應(yīng)付了事、流于形式的問題，特別是作業(yè)設(shè)計(jì)編制中外業(yè)調(diào)查這一環(huán)節(jié)，各地普遍不重視，未深入實(shí)地調(diào)查，導(dǎo)致調(diào)查數(shù)據(jù)不準(zhǔn)或不實(shí)，造成設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)；有的甚至出現(xiàn)閉門造車現(xiàn)象，設(shè)計(jì)形式千遍一律，嚴(yán)重影響施工作業(yè)質(zhì)量。

2.3 技術(shù)理論與生產(chǎn)實(shí)踐脫節(jié)

森林撫育技術(shù)推廣還不到位，森林撫育理論只停留在表層與生產(chǎn)實(shí)踐脫節(jié)，有的地方仍然只是進(jìn)行簡單的除草割灌，間伐、補(bǔ)植、人工促進(jìn)天然更新、施肥等措施采用較少，促進(jìn)森林資源增長、提高森林質(zhì)量的手段不多。有的地方還采用錯誤的技術(shù)措施進(jìn)行撫育，如在天然成林下割灌除草或大樹下割草，撫育工作徒勞無功。

2.4 資金渠道單一，標(biāo)準(zhǔn)過低

目前森林撫育項(xiàng)目資金主要來自中央和省級財(cái)政投入，資金投入渠道單一，且項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，其中中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為1500元/hm2，省級碳匯林撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為1800元/hm2，與撫育施工實(shí)際所需費(fèi)用差距較大，嚴(yán)重影響撫育成效。

2.5 森林撫育政策和制度不盡完善

中央和省雖然出臺了森林撫育項(xiàng)目實(shí)施系列政策意見，但尚未形成一套完整、合理的政策體系。如，中央財(cái)政森林撫育項(xiàng)目沒有把未成林地?fù)嵊{入補(bǔ)貼對象、對生態(tài)林進(jìn)行松土施肥的撫育方式?jīng)]有列入補(bǔ)助內(nèi)容、商品林的撫育不納入撫育補(bǔ)助對象、項(xiàng)目檢查驗(yàn)收完成時間要求過早等。

3 森林撫育實(shí)施的幾點(diǎn)建議

3.1 合理安排森林撫育時間

實(shí)施森林撫育不僅應(yīng)按時按量完成任務(wù)，還應(yīng)講究撫育效果。目前廣東省森林撫育施工時間主要集中在春夏季，主要采用人工修枝、割灌除草和施肥等撫育技術(shù)措施。由于在春夏季節(jié)枝葉繁茂時進(jìn)行人工修枝，不僅會使根葉失去平衡，削弱樹木生長勢頭，而且修枝造成的傷口，在高溫多雨季節(jié)，易為病茵侵染，影響樹木的正常生長。另外，廣東春夏季節(jié)雨水較多，進(jìn)行割灌除草后雜草生長迅速，不能持久有效給林木提供較大的生長空間，撫育效果欠佳。為此，建議人工修枝和割灌除草安排在秋季進(jìn)行，并在次年春季樹木生長高峰前完成撫育任務(wù)，以達(dá)到撫育最佳效果[2]。

3.2 強(qiáng)化作業(yè)設(shè)計(jì)質(zhì)量管理

首先要選擇具有丙級以上林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)或丙級以上營造林工程設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位進(jìn)行編制，編制過程中應(yīng)嚴(yán)格按照中央和省級財(cái)政森林撫育項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，編制人員必須先進(jìn)行實(shí)地外業(yè)調(diào)查，經(jīng)實(shí)地調(diào)查后方可進(jìn)行作業(yè)設(shè)計(jì)編制。縣級林業(yè)主管部門應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)外業(yè)調(diào)查這一環(huán)節(jié)，確保外業(yè)調(diào)查工作到位、不流于形式。項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)編制完成后，縣級林業(yè)主管部門可通過自查、互查、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人抽查、專家評審和上級單位審批等多種方式，把好森林撫育作業(yè)設(shè)計(jì)關(guān)，確保作業(yè)設(shè)計(jì)文本質(zhì)量。

3.3 加強(qiáng)森林撫育技術(shù)指導(dǎo)及推廣

實(shí)施森林撫育項(xiàng)目是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，作業(yè)對象選擇、撫育方式設(shè)計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)并加以指導(dǎo)，尤其是撫育方式設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)事關(guān)撫育成效。撫育方式設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)撫育林分生長階段、森林培育目標(biāo)和森林生態(tài)系統(tǒng)生長演替規(guī)律綜合確定，確保實(shí)施撫育措施能夠促進(jìn)林木生長、提升森林質(zhì)量，單一撫育方式無法達(dá)到撫育目的，應(yīng)實(shí)行撫育方式配套組合，需要或適宜什么措施就設(shè)計(jì)什么措施，不能簡單設(shè)計(jì)為除草割灌。根據(jù)廣東省的氣候、立地條件和森林生長情況，應(yīng)積極推廣采用除草、松土、施肥、補(bǔ)植和間伐等綜合撫育措施。

3.4 加大資金投入，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

加快建立多元化的森林撫育投入機(jī)制，可以通過招商引資、民間投資和金融貸款等多種途徑籌集資金，加大撫育資金投入。經(jīng)營主體本身也要積極投入，不能光靠國家和省市縣財(cái)政補(bǔ)貼，特別是商品林，更應(yīng)好好經(jīng)營、自覺投入，保障森林撫育工作的開展。目前現(xiàn)行中央和省森林撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，同時撫育勞動力成本持續(xù)增加，建議在現(xiàn)行撫育補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高森林撫育補(bǔ)助額度，將撫育補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從目前的1500元/hm2提高到3000元/hm2以上，以便正常開展森林撫育工作，有效提升森林撫育質(zhì)量和成效[3]。

3.5 完善森林撫育補(bǔ)貼政策

一是制定南北方森林撫育標(biāo)準(zhǔn)和具體的檢查驗(yàn)收辦法。南北方林情差異較大，建議有針對性出臺符合南方實(shí)際情況的森林撫育相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、投資標(biāo)準(zhǔn)和檢查驗(yàn)收辦法。二是擴(kuò)大森林撫育補(bǔ)貼范圍。一方面要重視對商品林的補(bǔ)貼，爭取將集體和個人所有的商品林納入森林撫育財(cái)政補(bǔ)貼范圍，更好地體現(xiàn)支農(nóng)惠農(nóng)、改善民生的政策目標(biāo)；另一方面要爭取將2年生以上(含2年)的未成林造林地納入中央財(cái)政森林撫育補(bǔ)貼范圍，確保不同的林分、林種都能納入森林撫育補(bǔ)貼范圍。三是實(shí)行差別化補(bǔ)貼模式。針對不同地區(qū)、不同林分和不同撫育措施制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，爭取讓有限的資金發(fā)揮更大的作用[3]。

參考文獻(xiàn)：

[1] 肖衛(wèi)平,胡浩然,劉曉勇,等.江西省森林撫育補(bǔ)貼項(xiàng)目成效及對策研究[J].江西林業(yè)科技，2014,42(5)：45-49.

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[3] 王亞明,彭偉,謝晨,等.浙江省森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)調(diào)查與分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012(6)：24-27.