湖南省2015年度中央財政森林撫育補(bǔ)貼實施情況調(diào)查與分析

汪 麗， 賀 勇

(1.湖南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院 長沙 410007； 2.湖南省林業(yè)廳，長沙 410004)

長期以來，我國林業(yè)高度重視造林綠化和采伐利用，而忽視了森林撫育工作，這種“只抓兩頭、不抓中間”的做法，是我國林業(yè)沒有很好地解決木材需求和生態(tài)安全問題的重要原因，也是我國林業(yè)與發(fā)達(dá)國家林業(yè)的差距所在。我國喬木林蓄積量為89.79 m3/hm2，只有世界平均水平的69%，平均胸徑僅為13.6 cm，人工喬木林蓄積量僅為52.76 m3/hm2，齡組結(jié)構(gòu)不盡合理，中幼齡林比例依然較大。國內(nèi)外研究表明[1-10]森林撫育對鞏固造林綠化成果、提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力、加快后續(xù)森林資源培育、提高森林質(zhì)量、增加森林蓄積、增強(qiáng)森林碳匯功能均有重要作用。2009年，我國開展森林撫育補(bǔ)貼試點(diǎn)工作[11]，在財政部和國家林業(yè)局的關(guān)心支持下，湖南省被列為國家森林撫育首批試點(diǎn)省份，多年來，湖南省緊緊圍繞試點(diǎn)政策的目標(biāo)和要求，認(rèn)真組織開展試點(diǎn)工作，積極籌措資金，加大投入力度，不斷總結(jié)思考[12-13]，完善補(bǔ)貼政策措施，充分發(fā)揮補(bǔ)貼資金引導(dǎo)作用，使補(bǔ)貼政策成為加快推動湖南省林業(yè)發(fā)展的助推器。本文對2015年度湖南省中央財政森林撫育補(bǔ)貼管理模式、完成情況、資金投入等方面進(jìn)行深入分析，為今后更好地推動森林撫育補(bǔ)貼任務(wù)工作、切實提高本省森林質(zhì)量水平提供建議和參考。

1 湖南省實施情況

2009—2015年國家安排森林撫育補(bǔ)貼面積833萬hm2，中央財政補(bǔ)貼資金83 300萬元，在110個縣市區(qū)、184個國有及森工林場實施，共有44萬余名林農(nóng)和林場職工參與了森林撫育。撫育項目的成功實施，增強(qiáng)了林木良種供應(yīng)能力，極大地激發(fā)了林農(nóng)造林積極性，改變了傳統(tǒng)森林經(jīng)營習(xí)慣，極大地提高了林地的生產(chǎn)力和森林的三大效益，深受試點(diǎn)區(qū)域林農(nóng)和林場職工的歡迎。同時，通過實施森林撫育，改善了林分結(jié)構(gòu)和森林環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)了森林防火和抵抗病蟲害等綜合功能，增加了森林碳匯量，對應(yīng)對氣候變化等也起著十分重要的作用。

2 研究內(nèi)容與方法

2.1 研究內(nèi)容

2.1.1 補(bǔ)貼成效監(jiān)測調(diào)查

對湖南省杉木、馬尾松、國外松、闊葉樹和楊樹的撫育補(bǔ)貼成效監(jiān)測點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)查，并與對照樣地對比分析，查看成效。

2.1.2 實際成本調(diào)查

以2015年任務(wù)為例，按現(xiàn)有的工作程序和辦法，每個市(州)各選擇一個縣，進(jìn)行成本核算： ①直接費(fèi)用，以當(dāng)?shù)貙嶋H成本，按不同撫育措施分項核算； ②間接費(fèi)用，按現(xiàn)有工作程序和方法核算，包括業(yè)主任務(wù)申報、核實與分解，作業(yè)設(shè)計(外業(yè)調(diào)查、標(biāo)準(zhǔn)地調(diào)查等)，技術(shù)培訓(xùn)與現(xiàn)場指導(dǎo)、竣工驗收、全面自查，資金兌現(xiàn)等環(huán)節(jié)所需工日和資金，分項核算。以期通過實地資本核算調(diào)查不同撫育項目確切的資金需求，并與當(dāng)前森林撫育補(bǔ)貼資金進(jìn)行對比，計算資金缺口，為申請?zhí)岣呱謸嵊a(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù)。

2.2 研究方法

2.2.1 資料調(diào)查

對照國家檢查驗收管理辦法規(guī)定，查閱歷年來森林撫育所有資料收集、整理和歸檔情況。重點(diǎn)核實資料是否齊全、內(nèi)容是否符合規(guī)定要求。

2.2.2 實地踏查

查看補(bǔ)貼成效監(jiān)測點(diǎn)的現(xiàn)地，重點(diǎn)關(guān)注撫育樣地與對照樣地的對比效果，并獲取現(xiàn)地數(shù)據(jù)。

2.2.3 座談交流

邀請從事營造林工作管理的林業(yè)站站長、林場場長和技術(shù)人員，以及承擔(dān)過補(bǔ)貼任務(wù)的林農(nóng)、經(jīng)營大戶、合作組織進(jìn)行座談交流，主要了解補(bǔ)貼項目在管理實施過程中存在的問題，從座談會中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，了解困難問題，聽取意見建議，以期采取更好的措施推廣實施森林撫育。

3 結(jié)果與分析

3.1 森林撫育成效監(jiān)測結(jié)果

為了調(diào)查研究森林撫育的成效，湖南省林業(yè)廳委托中南林業(yè)科技大學(xué)在全省建立森林撫育補(bǔ)貼成效監(jiān)測點(diǎn)，針對湖南省5個典型優(yōu)勢樹種：杉木、馬尾松、國外松、闊葉樹、楊樹，從2009—2015年按照監(jiān)測方案的要求進(jìn)行了連續(xù)監(jiān)測，結(jié)果詳見表1。

表1 森林撫育成效監(jiān)測統(tǒng)計表縣市區(qū)樣地名稱樹種起始年份樣地大小/m×m林齡/a平均生長率/%胸徑樹高立木蓄積生物量瀏陽市撫育國外松200925.8×25.8132.901.747.157.99對照25.8×25.8132.571.576.387.08資興市撫育馬尾松200930.0×22.2114.592.2410.7512.40對照30.0×22.2114.032.8710.1010.97雙牌縣撫育杉木200921.6×30.0133.844.0310.3311.32對照21.6×30.0133.513.569.5610.28會同縣撫育馬尾松200930.0×20.065.931.9012.7015.73對照30.0×20.065.061.4510.8313.59攸縣撫育闊葉樹201025.8×25.8611.0813.7626.6825.88對照25.8×25.869.8612.8924.7323.69

續(xù)表1 森林撫育成效監(jiān)測統(tǒng)計表縣市區(qū)樣地名稱樹種起始年份樣地大小/m×m林齡/a平均生長率/%胸徑樹高立木蓄積生物量衡山縣撫育馬尾松201130.0×20.0138.5410.5422.9422.31對照30.0×20.0136.827.9418.2418.22桃源縣撫育杉木201130.0×20.0144.192.049.9410.20對照30.0×20.0143.452.268.668.99蘇仙區(qū)撫育杉木201130.0×20.0133.962.979.9810.65對照30.0×20.0132.442.266.527.04金洞區(qū)撫育杉木201130.0×20.0133.531.728.408.63對照30.0×20.0133.111.577.467.67綏寧縣撫育馬尾松201130.0×20.0817.3810.5335.2638.28對照30.0×20.0815.9310.0033.3936.27瀘溪縣撫育杉木201133.3×20.0215.843.8514.4815.15對照33.3×20.0214.102.079.7210.07岳陽縣撫育杉木201122.5×20.0142.860.786.346.41對照30.0×20.0142.270.695.105.18炎陵縣撫育闊葉樹201120.0×20.0144.875.2313.3312.93對照20.0×20.0143.593.809.939.61湘潭縣撫育杉木201130.0×20.074.7210.0016.5418.53對照30.0×20.074.307.5814.0615.58永定區(qū)撫育闊葉樹201125.8×25.838.454.6619.3921.59對照25.8×25.837.333.4516.6819.00沅江市撫育楊樹201125.8×25.8318.237.2340.2443.13對照25.8×25.8316.575.8836.4039.58

多年的成果監(jiān)測表明，撫育樣地在胸徑、樹高、立木蓄積和生物量方面的年均增長率均高于對照樣地，說明撫育對林木的生長發(fā)育具有明顯的促進(jìn)作用。

3.2 森林撫育補(bǔ)貼與實際成本

對各市州和14個重點(diǎn)縣市區(qū)，就2015年森林撫育任務(wù)實際成本投入進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計匯總，結(jié)果見表2和表3。

表2 2015年森林撫育任務(wù)投入情況統(tǒng)計表市州中央補(bǔ)貼直接費(fèi)用/萬元實際直接成本支出/萬元合計割灌除草透光伐生長伐衛(wèi)生伐疏伐定株撫育綜合撫育補(bǔ)植常德市1 000.353 924.71 891.30526.10314.00223.50338.70441.80189.30婁底市389.50936.00490.40100.80340.40 4.40懷化市1 950.354 679.002 553.801 165.70482.80476.70湘西州861.652 448.00681.0024.00180.501 562.50益陽市932.902 568.201 142.60681.00744.60張家界市608.00999.80351.504.00644.30長沙市332.50636.50382.00178.6042.2033.70

續(xù)表2 2015年森林撫育任務(wù)投入情況統(tǒng)計表市州中央補(bǔ)貼直接費(fèi)用/萬元實際直接成本支出/萬元合計割灌除草透光伐生長伐衛(wèi)生伐疏伐定株撫育綜合撫育補(bǔ)植株洲市892.052 039.901 170.2035.80143.30690.60郴州市1 566.553 678.402 189.40544.00527.70417.30邵陽市1 672.005 219.402 775.20419.601 450.30574.30永州市2 391.156 422.903 621.90528.10665.10 76.801 531.00衡陽市1 121.003 437.301 858.70370.00225.80982.80湘潭市199.50684.50380.30152.2060.0092.00岳陽市1 292.003 039.401 856.8032.6082.90 89.30885.60 63.3028.90合計15 209.5040 713.6021 345.004 077.404 859.50389.509 314.50441.80252.6033.30

從表2可看出，就2015年中央財政森林撫育任務(wù)完成情況來說，湖南省共投入40 713.6萬元，其中割灌除草投入21345.0萬元，撫育間伐18640.9萬元。根據(jù)森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，無論是割灌除草還是撫育間伐均為1500元/hm2，其中直接經(jīng)費(fèi)1425元/hm2，因此全省直接補(bǔ)貼為15209.5萬元。全省森林撫育投入比中央財政直接補(bǔ)貼的比值為2.68∶1，表明森林撫育補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)不能滿足實際生產(chǎn)的需要。

表3 2015年14個重點(diǎn)縣市區(qū)森林撫育任務(wù)實際成本調(diào)查表縣市區(qū)面積/hm2中央補(bǔ)貼/萬元實際成本支出/萬元合計割灌除草撫育間伐面積/hm2資金面積/hm2資金間接費(fèi)用安仁縣1 000.00150.00490.63686.67281.49313.33186.0423.10通道縣2 133.33320.00938.401 040.00343.201 093.33541.2054.00漣源市733.33110.00342.06353.33125.00380.00198.0019.06武岡市1 066.67160.00573.13746.67403.20320.00144.0025.93湘鄉(xiāng)市266.6740.00150.60186.6784.0080.0060.006.60花垣縣666.67100.00308.1066.6720.00600.00270.0018.10益陽資陽區(qū)666.67100.00262.50453.33149.60213.3396.0016.90祁陽縣1 066.67160.00427.59726.67251.25340.00152.2824.06平江縣3 400.00510.001 329.662 286.67747.741 113.33501.0080.92張家界永定區(qū)1 733.33260.00979.601 086.67585.36646.67350.6443.60寧鄉(xiāng)縣666.67100.00316.89380153.00286.67146.7917.10石門縣666.67100.00334.24133.3345.60533.33270.4018.24衡東縣666.67100.00328.03360.00145.80306.67165.6016.63攸縣2 066.67310.00973.171 453.33587.41613.33342.0343.73合 計16 800.002 520.007 754.609 960.003 922.666 8403 423.98407.97

從表3中可以看出，14個重點(diǎn)縣割灌除草平均直接費(fèi)用為3939.45元/hm2，撫育間伐平均直接費(fèi)用為5003.85元/hm2，財政直接補(bǔ)貼均為1 425元/hm2，因此割灌除草的直接費(fèi)用比上財政直接補(bǔ)貼的比值為2.76∶1，撫育間伐的為3.51∶1，均高于全省的平均水平。

從數(shù)據(jù)中可以看出，撫育間伐的成本要高于割灌除草，因此森林撫育補(bǔ)貼一刀切的補(bǔ)貼方式并不合理，而且無論是割灌除草還是撫育間伐，其投入都是補(bǔ)貼的兩倍以上。在森林撫育中，割灌除草只是在幼齡林初期的撫育措施，在中齡林和近熟林中撫育間伐才是提高林分生長量，改善林分質(zhì)量的有效措施，但由于完成中央財政森林撫育任務(wù)地方的財政壓力很大，因此在項目安排上往往傾向于安排投入相對較低的割灌除草，這樣對森林質(zhì)量的提高是非常有限的，不利于項目的長期發(fā)展

3.3 森林撫育組織管理

通過座談交流和走訪調(diào)查，森林撫育補(bǔ)貼工作在實施過程中存在以下方面的問題。

1) 任務(wù)下達(dá)不能一次到位。2015年森林撫育補(bǔ)貼任務(wù)分別于當(dāng)年3月和6月分2次下達(dá)，分批下達(dá)在建設(shè)時間、完成時間以及兌現(xiàn)資金安排上容易造成混淆，同時也不便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)人員集中安排時間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。建議減少任務(wù)分配的次數(shù)，每年任務(wù)一次性下達(dá)到位。

2) 惠及面過窄。對于湖南省每年上千萬畝亟待撫育的林分來說，2015年11.58萬hm2的森林撫育面積補(bǔ)貼只是杯水車薪，各地為了盡量安撫老百姓，不得不采取撒胡椒面的方式，導(dǎo)致資金分散、成效不高，可盡管如此，還是無法杜絕老百姓的不滿，甚至懷疑林業(yè)局存在暗箱操作，容易引發(fā)社會矛盾。因此擴(kuò)大森林撫育補(bǔ)貼面積是有利于今后林業(yè)發(fā)展必要措施。

3) 補(bǔ)貼對象不合理。現(xiàn)階段，參與轉(zhuǎn)型造林的企業(yè)(公司)越來越多，企業(yè)(公司)造林業(yè)已成為社會造林的主力軍。但是造林補(bǔ)貼項目沒有將企業(yè)(公司)造林納入補(bǔ)貼對象。建議放開造林補(bǔ)貼對象，將企業(yè)(公司)等社會造林一并納入補(bǔ)貼對象。

4) 作業(yè)設(shè)計要求過高?，F(xiàn)行森林撫育作業(yè)設(shè)計里的相關(guān)表格太繁雜，設(shè)計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與實際操作存在很大的差距。樣方調(diào)查面積過大、表格填寫復(fù)雜、且相互間邏輯性不強(qiáng)，增加了工作量。作為補(bǔ)貼性質(zhì)的項目，作業(yè)設(shè)計過于復(fù)雜、要求過高，給基層技術(shù)人員造成很多工作壓力，同時由林農(nóng)組成的業(yè)主在實施工程中也很難按照要求實施，作業(yè)設(shè)計往往成為一種負(fù)擔(dān)，造成人力物力和資金的浪費(fèi)。建議降低作業(yè)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，只要明確實施任務(wù)、目標(biāo)、時間、地點(diǎn)等主要指標(biāo)即可，使作業(yè)設(shè)計簡單、明了，可操作性強(qiáng)。

5) 施工合同要求太嚴(yán)。森林撫育補(bǔ)貼主體主要是林農(nóng)、合作組織。由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低，施工作業(yè)基本上由林農(nóng)、合作自行組織實施，不可能也沒有能力組織專業(yè)施工隊施工，而對于施工合同的簽定要求過于嚴(yán)格，手續(xù)繁瑣，實際意義也不大，且過多地增加了林業(yè)部門的負(fù)擔(dān)。建議森林撫育補(bǔ)貼項目降低施工合同的要求，只要求雙方簽定簡易合同，明確雙方責(zé)任既可。

4 結(jié)論

1) 森林撫育在湖南省的開展取得了顯著成效，經(jīng)過撫育的杉木、馬尾松、國外松、闊葉樹和楊樹在胸徑、樹高、立木蓄積和生物量的年均增長上均高于未撫育的林木。森林撫育對改善湖南森林質(zhì)量，提高林分產(chǎn)量起著重要的作用。

2) 湖南省在2015年度森林撫育任務(wù)分配中，割灌除草占據(jù)60%左右，撫育間伐和其他撫育措施僅占40%，這是還是在湖南省要求撫育間伐不得少于總?cè)蝿?wù)量30%的結(jié)果。這說明森林撫育補(bǔ)貼在目前“一刀切”的補(bǔ)貼模式下，各地更傾向于安排相對簡單的割灌除草任務(wù)，對撫育間伐的積極性不高，而撫育間伐才是提高林分生長量，改善林分質(zhì)量的關(guān)鍵措施，如長期以往，將不利于森林質(zhì)量與蓄積的提升，也制約了森林撫育補(bǔ)貼工作積極有效的開展。

3) 湖南省在2015年度森林撫育任務(wù)中共投入資金40713.6萬元，為中央財政森林撫育補(bǔ)貼的2.68倍，中央財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，地方財政壓力過大，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，從實際情況出發(fā)，建議將標(biāo)準(zhǔn)提高到3000元/hm2以上為宜。

4) 從重點(diǎn)縣市區(qū)的實際成本調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，割灌除草的實際直接費(fèi)用平均為3939.45元/hm2，為中央財政森林撫育補(bǔ)貼的2.76倍；撫育間伐的實際直接費(fèi)用平均為5003.85元/hm2，為中央財政森林撫育補(bǔ)貼的3.51倍。撫育間伐的各項費(fèi)用明顯高于割灌除草，因此目前森林撫育補(bǔ)貼“一刀切”的分配模式并不合理。國家應(yīng)該在提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的同時，改變“一刀切”的補(bǔ)貼模式，根據(jù)實際情況對不同撫育措施的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，提高地方進(jìn)行撫育間伐的積極性。

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