農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)誘因、退出路徑及法律保障?

◎張立平

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出是指農(nóng)民讓渡出土地承包經(jīng)營權(quán)，以非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代替原本賴以生存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。面對現(xiàn)今“空心村”頻現(xiàn)、耕地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重的局面，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)退出已成為提高農(nóng)村耕地利用效率、優(yōu)化資源配置的有效途徑。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)移的同時，農(nóng)村人口與耕地資源的配置狀況也相應(yīng)發(fā)生了很大的變化，意味著有些農(nóng)戶勢必會選擇退出土地承包經(jīng)營權(quán)，但他們在真正退出時又擔(dān)心經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償無法達(dá)到心理預(yù)期，因而經(jīng)常采取小心謹(jǐn)慎的態(tài)度，如此又會影響到退出土地承包經(jīng)營權(quán)的效率。因此，在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變和解決好社會保障問題的前提下，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的法律保障機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)誘因

1.生活保障功能弱化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高企和農(nóng)民收入下降已經(jīng)形成了鮮明對照，故而農(nóng)民會主動選擇收入更高的生產(chǎn)勞作方式，因此土地賦予農(nóng)民的生活保障功能在不斷弱化。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，分散化的、小規(guī)模的土地經(jīng)營模式已被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)?；l(fā)展模式所取代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的屬性發(fā)生了本質(zhì)上的轉(zhuǎn)變，即以商品化生產(chǎn)經(jīng)營收益代替了傳統(tǒng)生活保障功能，同時部分農(nóng)民在外出打工逐漸成為主要收入來源之后，他們也擺脫了對土地的精神依賴，在滿足了他們的退地補(bǔ)償預(yù)期后，退出土地承包經(jīng)營權(quán)成為他們的現(xiàn)實(shí)理性選擇。

2.土地要素價值凸顯。當(dāng)前農(nóng)村勞動力老齡化趨勢明顯，如何處置撂荒的土地成為穩(wěn)定農(nóng)村社會需要直面的問題?，F(xiàn)今土地除了是稀缺資源的同時也是重要的生產(chǎn)要素，而大部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存在著體量過小的發(fā)展難題，基于此全國各地不斷地開展不同形式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的資本化實(shí)踐，如以政府注冊成立的信托公司作為第三方，通過土地流轉(zhuǎn)的方式集中農(nóng)民的土地，然后再將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程并提高了農(nóng)民收入水平，使農(nóng)民充分享受到土地改革的成果，體現(xiàn)了土地這一生產(chǎn)要素的價值。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的退出路徑

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出路徑概括起來可以分為兩種，即主動性退出與制度性退出。主動性退出分為兩種情況：一是部分孤寡老人因?yàn)闆]有子女的照顧，加之年老體弱喪失了勞動能力，故而保留土地承包權(quán)而出讓經(jīng)營權(quán)，入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以獲取相對穩(wěn)定的收益；二是部分進(jìn)城農(nóng)民雖然從事著穩(wěn)定的工作，但因?yàn)槌青l(xiāng)二元戶籍制度的緣故，他們一般會采取相對穩(wěn)健的做法，即將土地暫時委托其他村民耕種以便隨時收回經(jīng)營權(quán)；制度性退出也分為兩種情況：一是依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，一旦農(nóng)民由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口，則意味著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的自動退出；二是因?yàn)橥恋卣饔玫木壒?，農(nóng)民土地被國家或地方政府以公共利益的名義征收，導(dǎo)致農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)際退出，當(dāng)前在我國很多農(nóng)村地區(qū)存在著這種現(xiàn)象，應(yīng)該說這種被動退出會帶來較高的社會成本。

目前，大多數(shù)農(nóng)民因?yàn)橥恋鼐哂猩a(chǎn)功能和財產(chǎn)功能，主動退出的意愿并不十分強(qiáng)烈，比較穩(wěn)妥的做法是采取分階段的退出策略，使有條件的農(nóng)民先行退出方為明智之舉。同時，在退出路徑的選擇范疇已經(jīng)基本固化的前提下，應(yīng)該針對農(nóng)村土地資源稟賦存在差異的實(shí)際狀況，采取多元化的、因地制宜式的退出策略，如內(nèi)江市中區(qū)的“三換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式、重慶九龍坡的“雙交換”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式以及上海松江的“老年農(nóng)民換保障”等為代表的成功退出模式均具有一定的借鑒價值。同時，對于那些已經(jīng)主動選擇退出的農(nóng)民，應(yīng)考慮給予他們一定的緩沖周期，如果他們因?yàn)楦鞣N原因無法解決城市生活的高成本問題，那么返鄉(xiāng)是他們的一個必然選擇，這種作法可以緩解他們的心理壓力，這也是尊重人權(quán)的合理舉措。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的法律保障

1.進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的專門立法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出有多種原因，如果從法律關(guān)系變動的角度觀察，大體可以分為基于法律行為的退出和基于法律事實(shí)的退出?；诜尚袨榈耐顺鲋饕侵竿恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的退出，而基于法律事實(shí)的退出包括長期撂荒、閑置、征收、遷居、婚姻、死亡和自然災(zāi)害等原因的退出。目前，包括《憲法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等多項(xiàng)法律中涉及土地管理和土地流轉(zhuǎn)的條文眾多，由于立法基點(diǎn)和適用范圍存在差異，使得相關(guān)法律條文在土地承包權(quán)退出方面的表述存在著彼此矛盾和沖突的地方。因此，很有必要對現(xiàn)行的法律條文加以梳理，實(shí)施專門立法，最終通過對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的方式、程序、性質(zhì)以及權(quán)利等方面做出明確規(guī)范，制定具有中國特色的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出管理辦法》。然后各地再根據(jù)各自的區(qū)域特點(diǎn)，對該管理辦法進(jìn)行細(xì)化，制定富有地域特色的法規(guī)，使之有效保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序退出。

2.建立合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制。等價有償原則是指民事主體在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中應(yīng)遵從等價交換的原則，這在我國《民法通則》中有著具體明確的規(guī)定，因此在土地承包經(jīng)營權(quán)退出中也應(yīng)遵循等價有償?shù)脑瓌t。《土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民擁有放棄土地承包權(quán)的權(quán)力，但只針對農(nóng)民承包土地的生產(chǎn)能力提出了相應(yīng)的補(bǔ)償要求，忽略了土地經(jīng)營權(quán)的升值補(bǔ)償，沒有體現(xiàn)出土地的財富效用。由于退地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇?，致使廣大農(nóng)民無奈從事“亦工亦農(nóng)”的工作，過著“亦城亦鄉(xiāng)”的生活。從各地多年的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出實(shí)施效果來看，土地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民關(guān)注的首要問題，如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)超出農(nóng)民的心理預(yù)期，亦即選擇退出比固守經(jīng)營權(quán)能夠獲取更多的收益，則無疑農(nóng)民會選擇前者。因此，中央及地方財政應(yīng)專門設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償專項(xiàng)基金，并在確定最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時采取“就高不就低”的原則，并充分考慮到進(jìn)城農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)問題，努力避免棄城返鄉(xiāng)現(xiàn)象的出現(xiàn)，這也是制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)予以考慮的問題。

3.保護(hù)農(nóng)民的申訴權(quán)和訴訟權(quán)。農(nóng)民的合法權(quán)益之所以一再受到侵害，關(guān)鍵原因在于他們?nèi)狈S權(quán)的渠道和手段。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出非法侵權(quán)事件中，應(yīng)賦予農(nóng)民充分的訴權(quán)。農(nóng)民訴權(quán)的保護(hù)應(yīng)基于以下兩點(diǎn)：一是農(nóng)民的訴權(quán)應(yīng)包括訴訟權(quán)和申訴權(quán)。其中訴訟權(quán)是指農(nóng)民擁有向人民法院提起訴訟的權(quán)利，而申訴權(quán)是指農(nóng)民有權(quán)向有關(guān)部門提出申訴，有關(guān)部門有責(zé)任保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；二是保證農(nóng)民訴權(quán)能夠發(fā)揮效用。賦予農(nóng)民訴權(quán)只是啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制監(jiān)管效用的基礎(chǔ)，權(quán)利的實(shí)施需要相關(guān)部門履行職責(zé)方能真正地予以保障。具體而言，在賦予農(nóng)民申訴權(quán)的同時，應(yīng)明確相關(guān)部門的具體職責(zé)，防止推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)，有關(guān)部門在接到農(nóng)民的申訴材料時，應(yīng)依據(jù)真實(shí)情況高效地、公平地予以處理。同時，盡管有司法界人士認(rèn)為受執(zhí)行豁免制度的限制，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為基層人民法院執(zhí)行行為的標(biāo)的，但根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，其中均規(guī)定了承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，因而人民法院在收到農(nóng)民的訴訟材料時應(yīng)予以接受并進(jìn)行公正的判決。

4.建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民最重要的權(quán)利之一，而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使退出權(quán)的外在表現(xiàn)形式。當(dāng)前，我國農(nóng)村無法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、高效率土地流轉(zhuǎn)的主要原因是缺乏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，大多是基于農(nóng)民的自發(fā)行為，經(jīng)常會出現(xiàn)轉(zhuǎn)入對象與轉(zhuǎn)出對象無法完成有效對接的問題，不但花費(fèi)了較高的交易成本，并造成了大量的資源浪費(fèi)。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展尚處于起步階段，雖然土地價格評估和監(jiān)督工作取得了一定的進(jìn)展，但服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的咨詢機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)規(guī)范性不足，加上缺乏健全的法律法規(guī)作為保障，使得農(nóng)民雖然有流轉(zhuǎn)的意愿但急切中無法實(shí)現(xiàn)，特別是因?yàn)槎?、三級土地流轉(zhuǎn)市場的缺失，使得農(nóng)民土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場的難度加大。因此，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制很有必要，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的存在不僅可以及時準(zhǔn)確地提供大量的土地流轉(zhuǎn)信息，而且可以大大降低交易成本。因此，應(yīng)在有條件的地區(qū)率先嘗試完善土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，參照較為成熟的交易市場模型（如房地產(chǎn)交易市場等）建立土地流轉(zhuǎn)交易市場，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法律咨詢、價格評估、合同鑒定和爭議仲裁等一系列服務(wù)，在土地流轉(zhuǎn)效率提高的同時優(yōu)化了土地資源的配置功能。

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