生態(tài)文明視域下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建?

◎呂東明

目前，我國農(nóng)村面臨著點(diǎn)污染與面污染、生活污染與工業(yè)污染、新污染與舊污染并存的嚴(yán)峻形勢，不斷考驗(yàn)著農(nóng)村環(huán)境的生態(tài)承載能力，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)必須依靠法律制度的建立健全，而從現(xiàn)有環(huán)保法律的立法理念、目標(biāo)和內(nèi)容的實(shí)際實(shí)施效果來看，尚存在著很大的改進(jìn)空間，因此有必要對(duì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行重新的梳理和完善，建立與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的法律體系。

一、農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)類型

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是指完整的生態(tài)系統(tǒng)或其組成部分所承受的風(fēng)險(xiǎn)，自然因素或人為行為均可能導(dǎo)致生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)在某一局部區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)，使得農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)遭到破壞、功能受到損害。

1.工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)今以資源和能源消耗為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以蓬勃發(fā)展，使得原本就相當(dāng)脆弱的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)失去了自我修復(fù)能力和更新能力，破壞了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的均衡性。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多布局分散、規(guī)模微小、技術(shù)落后且設(shè)備簡陋，很容易帶來面污染問題。同時(shí)高能耗、高排放和重污染的城市重工業(yè)企業(yè)迫于環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的壓力，源源不斷地由城市遷往農(nóng)村，各種有毒有害的物質(zhì)在環(huán)境轉(zhuǎn)換中完成了轉(zhuǎn)化和吸收的過程，改變了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受損及失效。

2.城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人口和資源等得以大量積聚，原本充滿生機(jī)的山、水、田、林、湖等由擁擠的人群、堅(jiān)硬的地面和密布的建筑物所取代，瀝青和水泥替換了土壤和植被，生物的棲息空間不斷被壓縮甚至喪失，大幅度降低了生物多樣性。因而，農(nóng)村城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出嚴(yán)重的破碎化，其帶來的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)打破了生物食物鏈的平衡狀態(tài)，且這種由多種因素疊加而成的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)具有一定的復(fù)雜性，增加了后期治理的難度。

3.小農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民普遍小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，土地是他們重要的生活載體，因而很多農(nóng)民為了提高經(jīng)濟(jì)收益，過度使用化肥和農(nóng)藥，使土壤的物理、化學(xué)及生物屬性退化，并造成嚴(yán)重的水體富營養(yǎng)化，降低了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，且這種惡性循環(huán)在很大程度上是不可逆轉(zhuǎn)的。同時(shí)，在農(nóng)村家禽排泄物隨處可見，生活污水也被隨意排入沼澤、池塘和河流中，化肥和農(nóng)藥的殘留物使得生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，對(duì)農(nóng)民及其后代的身體健康均帶來一定的威脅。

二、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建

在加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須重視農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的整體性與環(huán)境治理問題的特殊性，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的建設(shè)，并逐步培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)環(huán)境保護(hù)法律的認(rèn)同感，提升農(nóng)民主動(dòng)維權(quán)的意識(shí)。

1.完善立法體系。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系的不完善主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法缺失。雖然2015年新《環(huán)境保護(hù)法》中增加了與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的條文，但由于農(nóng)村環(huán)境問題錯(cuò)綜復(fù)雜，相關(guān)條文并不能滿足農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)存在一定的滯后性，因而需要對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)進(jìn)行專項(xiàng)立法；二是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律條文可操作性不強(qiáng)。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法缺位的情況下，不得不依賴于現(xiàn)行的法律法規(guī)，然而這些與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)大多過于原則性。如新《環(huán)境保護(hù)法》第50條規(guī)定了各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算中應(yīng)安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)以及生活污水和其它廢棄物處理等環(huán)保工作，但對(duì)于如何具體操作并沒有出臺(tái)配套的規(guī)章制度，具體細(xì)則的缺乏影響了實(shí)際操作性。

因此，為了遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的局面，應(yīng)努力完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。一是填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)立法空白。抽取現(xiàn)行法律中涉及農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)原則性條文，再結(jié)合各農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)狀將條文具體化，從而完成農(nóng)村各地的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)立法，這樣既保證了各地在制度設(shè)計(jì)上與位階最高的法律達(dá)成一致，又以高度務(wù)實(shí)的精神貫徹農(nóng)村環(huán)境保護(hù)善法善治之理念；二是要提升法律條文的可操作性。在各地對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)進(jìn)行專項(xiàng)立法時(shí)，要注重提高立法技術(shù)水平，提升可操作性。首先，制定與環(huán)保立法相配套的一系列法規(guī)，規(guī)范污水排放、垃圾處理及化肥使用等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)村生態(tài)污染、人體健康危害等相關(guān)事件的檢測標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系；其次，明確對(duì)制污責(zé)任人（包括法人和其他組織等）的懲治力度，制定相應(yīng)的責(zé)任條款和處罰條款；最后，對(duì)于監(jiān)管不力甚至不作為的環(huán)保部門負(fù)責(zé)人和工作人員，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重予以相對(duì)等的民事、行政或刑事責(zé)任。

2.加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法。我國環(huán)境執(zhí)法工作一直存在著“先城市后農(nóng)村”的問題。一是環(huán)境執(zhí)法基本處于空白狀態(tài)。在廣袤的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)保部門是主要的執(zhí)法主體，但農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法普遍沒有受到重視，甚至許多農(nóng)村地區(qū)沒有設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，最終只能重走“先污染后治理”的末端治理老路；二是執(zhí)法機(jī)制不健全。雖然在現(xiàn)行法規(guī)中環(huán)保部門擁有統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)力，但同時(shí)也容易模糊職責(zé)界限，在執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)相關(guān)部門各自為政的現(xiàn)象，“不積極、不主動(dòng)、不到位”的“三不”問題普遍存在，有利則爭無利則推，極易形成“管理真空”。

上述問題的存在加大了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的工作難度，因此要努力完善農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體系，提高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平。一是完善環(huán)境監(jiān)管體制?？梢钥紤]建立由國家環(huán)保總局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的垂直執(zhí)法體系，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作由基層環(huán)保部門來執(zhí)行，并接受上級(jí)環(huán)保部門的監(jiān)管，在行政關(guān)系上不再隸屬于地方人民政府，從而避免行政干預(yù)與部門保護(hù)問題的出現(xiàn)，提高環(huán)境執(zhí)法的效率和效力；二是加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。在當(dāng)前垂直執(zhí)法體系尚未健全的情況下，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取行政手段在所有的建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置專門的環(huán)保部門和環(huán)保監(jiān)測站，并強(qiáng)化工作人員的隊(duì)伍建設(shè)，通過完善的工作制度和明確的考核辦法，形成“事有人干、責(zé)有人擔(dān)”的管理體系。只有如此方能保障各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)在農(nóng)村的真正落實(shí)，并化解因污染事件所帶來的一系列社會(huì)矛盾。

3.重視環(huán)保投入。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有公益性強(qiáng)的特點(diǎn)，基本上沒有投資回報(bào)故而缺乏對(duì)社會(huì)資金的吸引力，而政府主導(dǎo)的財(cái)政專項(xiàng)資金存在著明顯的“重城市輕農(nóng)村”傾向，農(nóng)村環(huán)保投入非常有限，且基本停留在對(duì)少數(shù)點(diǎn)位的示范階段。同時(shí)，因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)保投入的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致現(xiàn)今仍有很多農(nóng)村地區(qū)沒有建立污水處理系統(tǒng)，垃圾收集及處理設(shè)施也嚴(yán)重匱乏，幾乎沒有垃圾桶、垃圾集中點(diǎn)和轉(zhuǎn)運(yùn)站，基本上處于“垃圾靠風(fēng)刮、污水靠蒸發(fā)，灰塵靠雨刷”的原始“治理”狀態(tài)，破壞了農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，惡化了農(nóng)民的生存環(huán)境，資金缺位問題是農(nóng)村環(huán)境臟、亂、差的一個(gè)重要原因。

要解決農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，一是加大資金的投入力度。中央政府要加大對(duì)農(nóng)村環(huán)保投入的轉(zhuǎn)移支付力度，明確農(nóng)村環(huán)境治理資金在政府財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算中的比重，確保農(nóng)村環(huán)保投入有穩(wěn)定的資金來源，縣（區(qū)）級(jí)以上政府要設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金，保障農(nóng)村環(huán)境保護(hù)最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有直接的資金來源。同時(shí)，逐步建立由政府、企業(yè)、社會(huì)多元化資金參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投融資機(jī)制，加大農(nóng)村環(huán)保投入進(jìn)一步完善環(huán)保設(shè)施，并推動(dòng)已建成的環(huán)保設(shè)施的日常化、常態(tài)化運(yùn)行；二是擴(kuò)充《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中環(huán)保專項(xiàng)基金的用途。使之實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的均衡化，保證相關(guān)資金能真正用于農(nóng)村污染治理項(xiàng)目的運(yùn)行與維護(hù)，并對(duì)《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》中的條款進(jìn)行專門的解讀，明確規(guī)定環(huán)境行政補(bǔ)償?shù)倪m用對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償原則和法律責(zé)任等問題，讓那些在環(huán)境侵權(quán)事件中受害的農(nóng)民申請賠償時(shí)有法可依。

4.提升法律意識(shí)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，農(nóng)民受教育水平不高，大多缺乏環(huán)境保護(hù)知識(shí)，對(duì)環(huán)境權(quán)這種人身權(quán)利還比較陌生，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，履行環(huán)保義務(wù)的積極性也不高，故而生態(tài)法制意識(shí)淡薄，有時(shí)在自己的環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)束手無策，不懂得通過法律手段維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。加之農(nóng)村生活水平相對(duì)較低，導(dǎo)致很多農(nóng)民為了追求更多的經(jīng)濟(jì)利益而置環(huán)境污染于不顧，對(duì)于在農(nóng)村進(jìn)行的各類建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)民更關(guān)心的是能給自己帶來多少經(jīng)濟(jì)利益而不是生態(tài)效益。

因此，要加強(qiáng)生態(tài)文明教育工作，完善農(nóng)民生態(tài)參與的程序性規(guī)定。一是政府應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳工作?？梢酝ㄟ^傳統(tǒng)傳播媒介和網(wǎng)絡(luò)媒介普及環(huán)保法律知識(shí)和生態(tài)文明常識(shí)，營造出良好的環(huán)境保護(hù)氛圍，促進(jìn)農(nóng)民自覺提升環(huán)保意識(shí)；二是明確農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的事項(xiàng)范圍。當(dāng)前，農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本上是一種事后參與行為，這種末端參與具有嚴(yán)重的滯后性，因此在立法方面應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的范圍，可適當(dāng)參與到環(huán)境政策的制定和執(zhí)行的全過程以及環(huán)境立法和執(zhí)法的全過程；三是制定明確的獎(jiǎng)罰制度以引導(dǎo)農(nóng)民積極參與環(huán)保行動(dòng)。地方政府在制定獎(jiǎng)懲制度時(shí)要注意契合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際情況，對(duì)生態(tài)意識(shí)強(qiáng)的農(nóng)民給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神鼓勵(lì)，而對(duì)農(nóng)民破壞生態(tài)環(huán)境的行為除了采取批評(píng)教育手段之外，還應(yīng)予以相應(yīng)的物質(zhì)懲罰，情節(jié)嚴(yán)重者要移交司法機(jī)關(guān)來處理。

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