程 娟 牛 原 劉 芳
(重慶人文科技學(xué)院管理學(xué)院,重慶 401524)
1深圳大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究中心
2重慶師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院
中國(guó)目前呈現(xiàn)出明顯的老齡化趨勢(shì),養(yǎng)老問(wèn)題備受關(guān)注,而失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題更是社會(huì)保障的難點(diǎn)問(wèn)題。分析失獨(dú)老人面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)及產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因,提出相關(guān)對(duì)策建議,對(duì)于完善失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系、解決失獨(dú)老人養(yǎng)老問(wèn)題有重要意義。
1.1經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)傳統(tǒng)的家庭觀念中,孩子是家庭的中心,而獨(dú)生子女更是父母唯一的希望,一旦子女遭遇疾病,父母往往會(huì)傾盡全力為子女救治,不放棄一絲希望,對(duì)于收入并不豐厚的家庭來(lái)說(shuō),高額的醫(yī)藥費(fèi)就可能掏空全家所有的積蓄,子女離世以后失獨(dú)老人也就陷入了較差的經(jīng)濟(jì)狀況中〔1〕。而有些家庭中父母步入老年,逐漸失去了經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。對(duì)于養(yǎng)老保障薄弱的人群已成年的子女是父母唯一的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是失獨(dú)老人首先要面對(duì)的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)〔2〕。
1.2心理健康風(fēng)險(xiǎn)失獨(dú)老人不一定是孤老,而是要面臨失去自己唯一孩子的悲痛。失獨(dú)老人普遍面臨嚴(yán)重的心理健康風(fēng)險(xiǎn),失去唯一子女的悲痛和自責(zé),往往會(huì)使失獨(dú)老人在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)失去對(duì)于生活的熱情,導(dǎo)致生活中飲食不規(guī)律、失眠等問(wèn)題,從而影響失獨(dú)老人的身體健康。失獨(dú)老人往往比一般的老人更加敏感脆弱、消極低落,容易有自我封閉的傾向。心理健康風(fēng)險(xiǎn)之所以被歸納為養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),不僅是因?yàn)樾睦斫】祮?wèn)題會(huì)影響失獨(dú)老人的身體健康和生活質(zhì)量,還會(huì)使失獨(dú)老人陷入自我封閉的狀態(tài),主動(dòng)切斷來(lái)自社會(huì)的幫助〔3〕。
1.3養(yǎng)老規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)養(yǎng)老規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)是失獨(dú)老人普遍面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),受中國(guó)傳統(tǒng)觀念的影響,家庭養(yǎng)老模式仍然是失獨(dú)老人主要推崇的養(yǎng)老模式,子女離世以后無(wú)法承擔(dān)失獨(dú)老人的養(yǎng)老責(zé)任,但失獨(dú)老人仍會(huì)選擇在家中養(yǎng)老,有的獨(dú)自居住,有的與配偶共同居住,相互承擔(dān)養(yǎng)老的責(zé)任。雖然親戚、鄰居也會(huì)給予一定的關(guān)注和照顧,但是這種主要依靠自己和配偶的養(yǎng)老方式仍然存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),我國(guó)依靠養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式并不完善,公立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然管理比較規(guī)范,但是床位緊缺,供不應(yīng)求。近年來(lái),私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)越來(lái)越多,但是存在管理不規(guī)范、收費(fèi)高等諸多問(wèn)題,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)虐待老人的事件時(shí)有發(fā)生。而且,申請(qǐng)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需要親屬擔(dān)保,需要提供一系列的擔(dān)保材料,失獨(dú)老人由于失去了唯一的子女因此存在無(wú)人擔(dān)保的問(wèn)題。基于這樣的現(xiàn)狀,許多失獨(dú)老人被迫放棄養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的規(guī)劃,選擇回歸家庭養(yǎng)老,和一般老人養(yǎng)老規(guī)劃比,失獨(dú)老人有更多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,因此,養(yǎng)老規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)是失獨(dú)老人面臨的又一風(fēng)險(xiǎn)。
2.1缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的法律規(guī)范目前,我國(guó)制定了一系列與養(yǎng)老相關(guān)的法律規(guī)范,如《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《社會(huì)救助法》等,然而這些法律中,卻沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的法律條文。以《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》為例,該法律規(guī)范對(duì)贍養(yǎng)人與老年人之間的權(quán)利義務(wù)等各項(xiàng)內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,卻沒(méi)有專(zhuān)門(mén)對(duì)于失去了完整家庭的失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定。失獨(dú)老人既不完全屬于孤寡老人的范疇,又不屬于殘疾老人的范疇,其面臨的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)與一般的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同。2012年,在基本民生保障工作發(fā)布會(huì)上,民政部負(fù)責(zé)人就失獨(dú)老人問(wèn)題進(jìn)行了發(fā)言,指出對(duì)于城市的失獨(dú)老人,應(yīng)對(duì)照“三無(wú)”老人的相關(guān)政策給予相對(duì)應(yīng)的社會(huì)援助,而對(duì)于農(nóng)村的失獨(dú)老人,則應(yīng)對(duì)照“五保戶(hù)”老人的相關(guān)政策給予相對(duì)應(yīng)的社會(huì)援助。然而,無(wú)論是“三無(wú)”老人還是“五保戶(hù)”老人,其與失獨(dú)老人的情況存在明顯差異,不能一味劃等號(hào)。總體來(lái)說(shuō),我國(guó)目前缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的法律規(guī)范,由于缺乏明確的法律規(guī)范,導(dǎo)致失獨(dú)老人的養(yǎng)老責(zé)任缺乏相對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)人,最終導(dǎo)致失獨(dú)老人面臨各種養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。
2.2各地區(qū)救助水平差異大,缺乏非經(jīng)濟(jì)性扶助現(xiàn)行的《人口與計(jì)劃生育法》明確規(guī)定;“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡,其父母不再生育和收養(yǎng)子女的,地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”?;谶@樣的法律規(guī)范,各省以《全國(guó)獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》為導(dǎo)向,提出了針對(duì)失獨(dú)老人扶助的方案如《北京市獨(dú)生子女傷殘家庭特別扶助制度實(shí)施方案》。這些扶助方案雖然填補(bǔ)了相關(guān)法律規(guī)范的不足,然而由于缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,不同的地區(qū)扶助方案的制度設(shè)計(jì)存在較大的彈性,這不僅導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)于失獨(dú)老人的扶助標(biāo)準(zhǔn)和具體內(nèi)容差異較大,呈現(xiàn)不同程度的不公平,而且導(dǎo)致許多扶助項(xiàng)目難以得到落實(shí)。同時(shí)扶助方案往往只提到了救濟(jì)金的問(wèn)題,只停留在了物質(zhì)條件的扶助,對(duì)于失獨(dú)老人的心理健康和生活上的扶助少有涉及。
2.3對(duì)于失獨(dú)老人養(yǎng)老保障缺乏頂層設(shè)計(jì),難以進(jìn)行精準(zhǔn)定位在失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障體系的建設(shè)方面,各地也在不斷推進(jìn),取得了一定的成績(jī),養(yǎng)老保障體系的覆蓋項(xiàng)目也越來(lái)越廣。以北京市為例,北京市相關(guān)部門(mén)不僅為失獨(dú)老人提供基本的經(jīng)濟(jì)救助,而且還出資為失獨(dú)老人購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn),使失獨(dú)老人不僅能夠老有所養(yǎng),還能病有所醫(yī)。而福建漳州市的扶助方案中,更是將心理扶助納入了失獨(dú)老人的扶助項(xiàng)目中,制定了走訪慰問(wèn)等相關(guān)制度。然而,目前對(duì)于養(yǎng)老保障缺乏頂層設(shè)計(jì),國(guó)家沒(méi)有構(gòu)建統(tǒng)一的失獨(dú)老人養(yǎng)老規(guī)劃策略和方案,僅依靠地方的力量,難以實(shí)現(xiàn)失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系的完善性,也無(wú)法保證失獨(dú)老人養(yǎng)老資源的公平。雖然個(gè)別地區(qū)在失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建方面取得了突破,但是有些地方的進(jìn)展卻非常緩慢??梢?jiàn),由于缺乏頂層設(shè)計(jì),失獨(dú)老人養(yǎng)老規(guī)劃問(wèn)題沒(méi)有明確的指導(dǎo)方向,使得地方政府無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)定位,只能依靠自己摸索前行,這樣最終導(dǎo)致失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建和完善工作難以在全國(guó)范圍內(nèi)有計(jì)劃、均衡的展開(kāi)。
3.1制定和完善相關(guān)立法,做好養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)工作
3.1.1制定和完善相關(guān)立法關(guān)于失獨(dú)老人相關(guān)立法的完善,首先不在于法律規(guī)范條例的多少,而在于法律規(guī)范條例的針對(duì)性。民政部表示要參考城市的“三無(wú)”老人政策和農(nóng)村的“五保戶(hù)”政策來(lái)應(yīng)對(duì)和解決失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題。然而,“三無(wú)”老人是指城鎮(zhèn)居民中無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無(wú)贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人,失獨(dú)老人并不完全是無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的人,這就使得有勞動(dòng)能力、有生活來(lái)源失獨(dú)老人的養(yǎng)老問(wèn)題無(wú)法可依。相關(guān)部門(mén)要制定以失獨(dú)老人為保護(hù)對(duì)象的養(yǎng)老保障法律,只有在相關(guān)法律中明確失獨(dú)老人法律地位和法律權(quán)利,才能夠保證失獨(dú)老人養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建和完善有法可依,才能夠保證失獨(dú)老人養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)能夠通過(guò)法律保護(hù)來(lái)獲得有效的預(yù)防。其次,相關(guān)立法要明確政府在失獨(dú)老人養(yǎng)老保障中的角色定位,對(duì)于具體每項(xiàng)養(yǎng)老任務(wù)由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)、怎樣負(fù)責(zé),要進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明,如救濟(jì)補(bǔ)助由哪個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)發(fā)放,心理疏導(dǎo)工作由哪個(gè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)開(kāi)展及如何開(kāi)展。只有這樣,才能夠保證失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障能夠全面化、具體化,能夠真正落到實(shí)處,有效避免相關(guān)部門(mén)推卸責(zé)任,或者是責(zé)任履行不到位的問(wèn)題。
3.1.2做好養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)工作失獨(dú)老人遍布全國(guó)各地,失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障工作復(fù)雜而艱巨。只有對(duì)全國(guó)失獨(dú)老人的養(yǎng)老保障工作做好戰(zhàn)略性的總體部署,也就是做好頂層設(shè)計(jì)工作,才能夠?yàn)楦鞯胤降氖И?dú)老人養(yǎng)老保障工作的開(kāi)展提供指導(dǎo)方向,避免各地方養(yǎng)老水平差距過(guò)大。失獨(dú)老人最需要的不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的援助,還包括精神層面的慰藉。國(guó)家相關(guān)部門(mén)在開(kāi)展失獨(dú)老人養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)工作時(shí)要注重以失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)扶助、心理支持、養(yǎng)老規(guī)劃3個(gè)主要的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn),進(jìn)行全方位的戰(zhàn)略部署。只有這樣,才能夠保證失獨(dú)老人養(yǎng)老保障工作的公平性和可持續(xù)性。
3.2提高經(jīng)濟(jì)救助水平,為失獨(dú)老人購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn)
3.2.1提高經(jīng)濟(jì)救助水平,改善失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)狀況2013年,國(guó)家衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合財(cái)政部、民政部、人社部等5大部門(mén)發(fā)布了《國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等5部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》,明確指示要逐步提高對(duì)于困難家庭的經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn),要使經(jīng)濟(jì)扶助標(biāo)準(zhǔn)的提升跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。為了落實(shí)這個(gè)指示,2014年國(guó)家相關(guān)部門(mén)結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況,提升了獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭夫妻的經(jīng)濟(jì)扶助基本標(biāo)準(zhǔn)。地方政府也紛紛響應(yīng)中央的號(hào)召,對(duì)地方扶助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整,提高了扶助金額。這對(duì)于改善失獨(dú)老人的經(jīng)濟(jì)狀況有重要的作用,為了將這種好的趨勢(shì)延續(xù)下去,相關(guān)部門(mén)應(yīng)構(gòu)建失獨(dú)老人扶助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制,定期上調(diào)扶助標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí),相關(guān)部門(mén)還要在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上制定相關(guān)細(xì)則,使各區(qū)域的失獨(dú)老人扶助標(biāo)準(zhǔn)差異不要太大,從而保證失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)扶助的公平性和協(xié)調(diào)性。
3.2.2為失獨(dú)老人購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn)國(guó)家相關(guān)部門(mén)除了給予失獨(dú)老人基本的經(jīng)濟(jì)扶助,還應(yīng)該出資為失獨(dú)老人購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn),尤其是醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于老人來(lái)說(shuō),醫(yī)療開(kāi)銷(xiāo)在日常開(kāi)銷(xiāo)中占比非常大。因此,只有讓失獨(dú)老人有錢(qián)看病,才能讓失獨(dú)老人不會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)窘境。此外,國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家專(zhuān)門(mén)為老人創(chuàng)設(shè)了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn),這也是非常值得我國(guó)借鑒。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)讓失獨(dú)老人能夠在需要的時(shí)候享受到護(hù)理服務(wù),這對(duì)失獨(dú)老人非常重要。目前,我國(guó)相關(guān)部門(mén)已經(jīng)提出了特殊困難家庭老年護(hù)理補(bǔ)貼的概念,也指出在不久的將來(lái)會(huì)構(gòu)建老年護(hù)理補(bǔ)貼制度,但是還沒(méi)有得到進(jìn)一步落實(shí)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)情構(gòu)建專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的商業(yè)性的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度,明確長(zhǎng)期護(hù)理的內(nèi)容,包括身體健康、心理健康的護(hù)理。只有包含了這些內(nèi)容,該保險(xiǎn)才能夠稱(chēng)得上是真正意義的養(yǎng)老保險(xiǎn),能夠?yàn)槭И?dú)老人未來(lái)的生活提供更大的保障。國(guó)家應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼,專(zhuān)門(mén)用于長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi),以此鼓勵(lì)失獨(dú)老人購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。
3.3優(yōu)化失獨(dú)老人精神援助的社會(huì)支持網(wǎng)失獨(dú)老人的非經(jīng)濟(jì)援助往往對(duì)于失獨(dú)老人來(lái)說(shuō)更加重要,而這種非經(jīng)濟(jì)援助僅靠政府的力量無(wú)法實(shí)現(xiàn),需要更多的社會(huì)力量的參與。首先,政府應(yīng)培育社會(huì)組織特別是社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿者隊(duì)伍。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向失獨(dú)家庭提供專(zhuān)業(yè)服務(wù),使失獨(dú)家庭擺脫精神困境,增強(qiáng)他們的自我效能感。其次,政府應(yīng)與社會(huì)援助機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系,組織專(zhuān)業(yè)心理咨詢(xún)師,定期進(jìn)入社區(qū),免費(fèi)為失獨(dú)老人進(jìn)行心理疏導(dǎo)。最后,政府應(yīng)構(gòu)建專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái),讓有同樣經(jīng)歷的失獨(dú)老人能夠建立聯(lián)系,相互扶持、相互鼓勵(lì)。一些失獨(dú)老人不會(huì)使用網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái),志愿者可以為失獨(dú)老人提供相關(guān)指導(dǎo)。此外,政府還要做好宣傳教育工作,鼓勵(lì)與失獨(dú)老人有親緣關(guān)系的人形成更加開(kāi)闊的家庭觀,多關(guān)注身邊的失獨(dú)老人,讓失獨(dú)老人能夠找到新的心理支撐。
3.4做好失獨(dú)老人養(yǎng)老規(guī)劃工作針對(duì)失獨(dú)老人的養(yǎng)老規(guī)劃問(wèn)題政府應(yīng)予以重視,提出多種相應(yīng)的備選應(yīng)對(duì)方案,在進(jìn)行一系列調(diào)查、試點(diǎn)工作以后,對(duì)方案進(jìn)行進(jìn)一步完善,選擇一些切實(shí)可行的方案進(jìn)行落實(shí),讓失獨(dú)老人能夠選擇適合自己的養(yǎng)老規(guī)劃方案,在這樣的規(guī)劃下過(guò)上有質(zhì)量的生活,安心愜意地度過(guò)余生。首先,政府應(yīng)完善社區(qū)家庭養(yǎng)老規(guī)劃方案,滿(mǎn)足愿意在家中養(yǎng)老失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求〔4〕。社區(qū)家庭養(yǎng)老規(guī)劃存在較大的靈活性,可以擁有多種具體方案,具體采取哪種方案,要結(jié)合社區(qū)的實(shí)際情況。
其次,國(guó)家相關(guān)部門(mén)要加快步伐,擴(kuò)大公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模,使公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)能夠跟上我國(guó)老齡化發(fā)展的速度。與此同時(shí),國(guó)家相關(guān)部門(mén)還要出臺(tái)相關(guān)規(guī)范,保證私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。只有這樣,才能夠有更多的失獨(dú)老人愿意并且能夠選擇在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中安度晚年。
綜上所述,老齡化的時(shí)代背景給失獨(dú)老人養(yǎng)老帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn),想要有效抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn),不能僅僅依靠失獨(dú)老人自身的力量,也不能完全依靠政府的力量。政府要積極面對(duì)缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)老人的法律規(guī)范、缺乏非經(jīng)濟(jì)性扶助、對(duì)于養(yǎng)老保障缺乏頂層設(shè)計(jì)這些根源性問(wèn)題,制定和完善相關(guān)立法、做好養(yǎng)老保障的頂層設(shè)計(jì)工作和養(yǎng)老規(guī)劃工作、提高經(jīng)濟(jì)救助水平、優(yōu)化失獨(dú)老人精神援助的社會(huì)支持網(wǎng)。
1錢(qián)誠(chéng)靈,董榮好,劉曉琳,等.上?!笆И?dú)”群體的養(yǎng)老現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策建議〔J〕.改革與開(kāi)放,2014;(9):51-3.
2肖霖,孫玫,王慶妍,等.中國(guó)失獨(dú)家庭面臨的困境及應(yīng)對(duì)策略〔J〕.中國(guó)老年學(xué)雜志,2016;36(3):742-4.
3吳潤(rùn)方,熊紫薇,朱興濤.城鎮(zhèn)失獨(dú)老人精神養(yǎng)老現(xiàn)狀及對(duì)策研究——以J省C市為例〔J〕.改革與開(kāi)放,2016;(16):87-9.
4張甦.我國(guó)失獨(dú)家庭養(yǎng)老問(wèn)題探究〔D〕.西安:陜西師范大學(xué),2015.