失獨老人專門養(yǎng)老院建立的必要性及其策略

陳 立 劉智勇

(電子科技大學公共管理學院，四川 成都 611731)

失獨家庭是實施獨生子女生育政策風險的產(chǎn)物。關(guān)于失獨家庭的具體規(guī)模，我國并沒有普查性的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只能通過人口抽樣調(diào)查和學術(shù)研究進行推測。2013年《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》指出：我國2012年至少有失獨家庭100萬個，且每年以約7.6萬個的數(shù)量持續(xù)增加〔1〕；周偉等〔2〕通過對1982年以來全國普查數(shù)據(jù)推算出2010年我國失獨家庭接近240萬個。獨生子女的死亡使得傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)成為殘缺，對于失獨父母而言，失獨意味著精神支柱和精神寄托的倒塌，是一種毀滅性的打擊〔3〕。此外，由于失獨老人缺乏直系親屬的護理，身體疾病得不到有效治療，身體功能不斷弱化，晚年生活得不到有效照顧?？偟膩碚f，精神孤獨與無人贍養(yǎng)是失獨老人晚年面臨的兩大困境。

居家養(yǎng)老方式的缺失，社區(qū)養(yǎng)老供給不足，機構(gòu)養(yǎng)老門檻的限制使得失獨父母陷入晚年養(yǎng)老的困境，在這樣的現(xiàn)實條件下，建立專門的失獨老人養(yǎng)老院就顯得十分必要和迫切。

1 建立失獨老人專門養(yǎng)老院的必要性

1.1彌補失獨老人居家養(yǎng)老的缺失 據(jù)全國老齡辦2010年對城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老意愿的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)僅有11.3%的老年人選擇愿意入住養(yǎng)老機構(gòu)，農(nóng)村僅為12.5%〔4〕。此外，修訂后的《老年人權(quán)益保障法》第五條規(guī)定：“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系”。由此可見，無論是國家意愿還是老年人的主觀選擇，居家養(yǎng)老仍然是我國老年人養(yǎng)老的首選。

在“4-2-1”的獨生子女家庭結(jié)構(gòu)中，子女是家庭養(yǎng)老的責任主體，是老人生活照料的核心，是家庭生活的支點，一旦失去這個核心與支點，穩(wěn)固的家庭結(jié)構(gòu)必然失去平衡，傳統(tǒng)的代際養(yǎng)老功能缺失，失獨父母失去生活照料基礎(chǔ)。失獨導致實質(zhì)上的老年空巢，家庭唯一的經(jīng)濟鏈條斷裂，父母失去最為重要的贍養(yǎng)保障，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老已成不可能。同時，由于我國社會保障制度的不完善，雖說近幾年社區(qū)養(yǎng)老模式獲得長足發(fā)展，但是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的水平較低，所提供的服務(wù)不能滿足老人，尤其是失獨老人特殊化、細致化的養(yǎng)老需求〔5〕。失獨老人在傳統(tǒng)居家養(yǎng)老缺失、社區(qū)養(yǎng)老功能不足的情況下，普通的民辦養(yǎng)老機構(gòu)和公立養(yǎng)老院養(yǎng)老高額的養(yǎng)老服務(wù)費用和設(shè)置的重重門檻使他們難以入住。

第一，高額的養(yǎng)老服務(wù)費用制約失獨老人入住民辦養(yǎng)老機構(gòu)。研究表明：老年人晚年糖尿病、關(guān)節(jié)炎、高血壓等慢性疾病與高額醫(yī)療費用支出之間呈顯著相關(guān)〔6〕，失獨老人因慢性疾病纏身，晚年醫(yī)療費用開銷大，失獨者多是經(jīng)濟、情感上的弱勢者。有自理能力的老人入住養(yǎng)老機構(gòu)的費用在1 000元以上，無自理能力的老人入住費用在 2 500元以上〔7〕。社會調(diào)查顯示，我國東部地區(qū)失獨老人的收入在2 000元左右，西部地區(qū)甚至不足1 000元〔8〕，民辦養(yǎng)老院高額服務(wù)費用超過失獨老人的經(jīng)濟承受能力。

第二，養(yǎng)老院的行業(yè)規(guī)則制約失獨老人在養(yǎng)老院養(yǎng)老。養(yǎng)老院設(shè)置了老人入住養(yǎng)老院需由監(jiān)護人或擔保人簽字的門檻，而監(jiān)護人或擔保人多由子女擔任，失獨老人的法定監(jiān)護人缺失。無監(jiān)護人或擔保人簽字，社會養(yǎng)老機構(gòu)基于對服務(wù)費用、醫(yī)療費用、治療意見、送醫(yī)治療等風險分擔問題的考慮，拒收失獨老人入院。誠然，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》第二十六條規(guī)定：“擔保人除了血緣親屬外，還可以是社區(qū)、非營利組織(NGO)等?！钡牵鐣B(yǎng)老機構(gòu)為規(guī)避風險，多是不愿意接受社區(qū)、NGO等作為失獨者的擔保人。

第三，民辦養(yǎng)老機構(gòu)門難進，公辦養(yǎng)老院也如此。目前，公立養(yǎng)老院普遍存在床位緊張的困難，2014年，我國每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)僅為27.2張〔9〕，養(yǎng)老床位供給嚴重不足。在公辦養(yǎng)老院床位“一床難求”境況下，還存在公辦養(yǎng)老院逐富棄貧，多被特權(quán)老人占用〔10〕的現(xiàn)象。有限的公共養(yǎng)老資源被部分特權(quán)老人擁有，加劇了供需矛盾，使真正需要政府照顧的弱勢老人，尤其是失獨老人難以進入公立養(yǎng)老院。

1.2符合失獨老人群體的養(yǎng)老意愿 是否有必要建立專門的失獨老人養(yǎng)老院，除上述原因外，更為主要的依據(jù)在于失獨老人自身是否有這方面的意愿和訴求，如果他們本身無這方面的意愿，政府一廂情愿去做，注定會費力不討好。事實上，失獨群體有此意愿和訴求。自2010年5月以來，失獨群體通過整合網(wǎng)絡(luò)資源，進行集體行動，由失獨群體精英或代表先后向中央政府提交了5份權(quán)益訴求書，表達自身急需政府扶助的社會保障訴求。這些訴求書少則獲得幾百失獨者多則獲得幾千失獨者的簽署同意，在很大程度上代表了各地失獨群體的利益訴求〔11〕。從訴求內(nèi)容來看，建立專門的失獨老人養(yǎng)老院是他們共同的利益訴求，符合失獨群體的意愿。此外，一些地方的失獨群體在信訪訴求中也強烈要求建立失獨老人養(yǎng)老院。

建立失獨老人養(yǎng)老院不僅是失獨群體的訴求，也為人大代表和政協(xié)委員所關(guān)注。第十二屆全國人大代表黃細花提案建議：建立失獨老人養(yǎng)老基地，通過失獨者集體生活進行抱團取暖，消除心理芥蒂〔12〕；2013年湖南省十二屆人大一次會議，省人大代表薛開伍提出建立失獨家庭養(yǎng)老院，并給予精神關(guān)愛〔13〕；2014年政協(xié)會議上，為保障失獨老人晚年養(yǎng)老，民盟海南省委員諫言建立失獨家庭養(yǎng)老院。2015年，北京市通過將第五福利院改造成失獨家庭養(yǎng)老院的方式建立專門的失獨養(yǎng)老院。建立專門的失獨老人養(yǎng)老院是國家對失獨群體利益訴求的政治回應，是國家對失獨群體的人性化關(guān)懷。

1.3有助于營造治愈失獨老人心理創(chuàng)傷的特殊環(huán)境 獨生子女聯(lián)結(jié)著家庭成員之間的雙向情感，通過平時親密的交往和情感的交流，使家庭成員形成穩(wěn)定的依附關(guān)系，當這種依附關(guān)系因失獨而被斷裂時，會給父母造成難以承受的毀滅性打擊，對于父母而言，失獨意味著精神支柱和精神寄托的倒塌，家庭功能的損傷。精神孤獨和精神殘疾是最大的問題。此外，不管獨生子女因何種原因致死，失獨父母都會產(chǎn)生深深的心理自責，將子女死亡的責任歸咎于自己，責備自己對子女缺乏監(jiān)管和照顧，并將這種思想扎根內(nèi)心深處，使自己成為精神殘疾者，終身活在自責中，精神創(chuàng)傷難以愈合。據(jù)調(diào)查資料顯示，有80%失獨父母患有精神障礙或心理創(chuàng)傷〔14〕。失獨父母失去獨生子女都會經(jīng)歷“失獨震驚期、心理哀傷期、認同現(xiàn)實期和心理修復期”〔15〕，在整個周期內(nèi)，失獨的痛苦會有所減輕，但失獨給父母帶來的悲傷會貫穿其整個生命周期〔16〕，難以愈合。此外，失獨的痛楚是非同命人所能理解的，失獨老人內(nèi)心深處本能會與非失獨群體保持距離，以保護自己脆弱的心理。對于失獨老人而言，建立專門的失獨老人養(yǎng)老院，同命人抱團取暖，才是最佳選擇。

隨著一定時期內(nèi)失獨家庭規(guī)模的增大，考慮到失獨老人無人贍養(yǎng)、精神殘疾的特殊性，建立專門的失獨老人養(yǎng)老院不僅必要而且迫切。失獨家庭與非失獨家庭相比，具有情感殘疾且終身無法修復的特殊性，在共同的失獨悲慘遭遇下，失獨老人最大的心聲就是失獨群體之間的抱團取暖，建立專屬失獨群體的養(yǎng)老院。

2 建立失獨老人專門養(yǎng)老院的策略

建立專門的失獨老人養(yǎng)老院，不僅是對失獨老人現(xiàn)實養(yǎng)老意愿的滿足，而且是政府對失獨老人的人性化關(guān)懷。失獨老人養(yǎng)老院的建設(shè)與運行離不開政策法規(guī)的制度性指導，需要發(fā)揮NGO的功能及強有力的資金提供保障等。

2.1完善失獨老人養(yǎng)老院的政策法規(guī)支持體系 政策法規(guī)支持體系的完善是失獨老人養(yǎng)老院建設(shè)和運行的基礎(chǔ)，健全的政策法規(guī)支持體系可以有效解決失獨養(yǎng)老院建設(shè)過程中出現(xiàn)的難題與糾紛，為失獨養(yǎng)老院建設(shè)提供制度性的方向。從對失獨老人客觀支持的測量與現(xiàn)有社會政策的分析可知，政策支持體系的完善是失獨老人進行社會交往、融入社會及提高自我認同的衡量指標〔17〕。建立失獨老人養(yǎng)老院是政府應有的責任，政府可采取循序漸進的方式，先制定專門的失獨老人養(yǎng)老院建設(shè)的支持政策，明確規(guī)定失獨養(yǎng)老院建設(shè)的主體、資金來源、場所選址、配套設(shè)施等；護理人員培訓、工資等；失獨老人入住條件、服務(wù)內(nèi)容、娛樂文化等；政府購買失獨老人養(yǎng)老服務(wù)標準、程序等及監(jiān)護人或擔保人簽字制度，為失獨養(yǎng)老院的建設(shè)及其運行提供最有力的制度保障。等到時機成熟，再以條款的形式將該政策寫進《老年人權(quán)益保障法》之中，以法律的形式確定下來，上升為國家意志。

2.2完善失獨老人入住養(yǎng)老院的擔保制度 監(jiān)護人或擔保人簽字制度是失獨老人入住社會養(yǎng)老院的制度性排斥，為消除這種制度上的不合理，應不斷完善失獨老人入住養(yǎng)老院的簽字擔保制度?；诋斍皩嶋H考慮，應依靠制度安排解決：第一，借鑒北京市委托代理機構(gòu)擔保的做法〔18〕，當失獨老人有委托代理服務(wù)時，通過與民政部門以公開招標方式選定的代理服務(wù)機構(gòu)簽訂書面委托協(xié)議，委托代理機構(gòu)協(xié)助和參與失獨老人簽訂養(yǎng)老服務(wù)合同、醫(yī)療救助時住院登記手續(xù)的辦理及手術(shù)簽字等，在失獨老人權(quán)益受到侵害時，代理失獨老人進行權(quán)利維護等。此外，這種代理服務(wù)機構(gòu)在代理失獨老人辦理各事項時是不收任何費用的。第二，以政策文件的形式將失獨老人養(yǎng)老院確定為失獨老人的監(jiān)護人或擔保人，為失獨老人辦理入住手續(xù)、手術(shù)簽字等。代理服務(wù)機構(gòu)和失獨養(yǎng)老院擔任失獨老人的監(jiān)護人或擔保人，是有其法律依據(jù)的，新修訂的《老年人權(quán)益保障法》第二十六條就明確規(guī)定老人擔保人可以是血緣親屬，也可以是社區(qū)、NGO等。

2.3發(fā)揮NGO提供心理慰藉、養(yǎng)老服務(wù)的功能 “對失獨父母的心理疏導與生活援助，要依靠社會組織的工作”〔19〕。因獨生子女的死亡，失獨老人對社會性服務(wù)需求日益增大，建立失獨養(yǎng)老院只是第一步，還應完善相關(guān)的配套服務(wù)。與政府、市場組織相比，NGO提供的特色服務(wù)主要在于精神慰藉、心理關(guān)懷、養(yǎng)老服務(wù)等。對失獨老人的精神撫慰、心理關(guān)懷應發(fā)揮專業(yè)社工和志愿者對失獨老人的悉心關(guān)懷。首先，建立一套心理危機預防和化解機制〔20〕。NGO應積極組織社工、志愿者走進失獨老人養(yǎng)老院，滿懷關(guān)愛之心與失獨老人聊天、談心，把握失獨老人的內(nèi)心痛苦和心理訴求及提供日常生活照料等，使失獨老人從絕望、自卑、孤獨、無助中掙脫出來，解決失獨老人心理層面的無依；其次，加強失獨養(yǎng)老院與醫(yī)護、心理咨詢志愿者等合作，使醫(yī)護人員、心理咨詢師等定期進入失獨養(yǎng)老院，為失獨老人提供所需的定期醫(yī)療檢查和醫(yī)療保健、心理咨詢服務(wù)等，解決失獨老人身體健康和心理殘疾問題。再次，將失獨老人節(jié)假日關(guān)愛活動常規(guī)化，專業(yè)社工、志愿者等與失獨老人在一起喜度節(jié)日，使失獨老人擺脫“節(jié)假日就是祭日”的心理折磨。此外，NGO還可以通過與養(yǎng)老機構(gòu)合作，探索建立失獨家庭養(yǎng)老體系，如北京市的“愛心傳遞熱線”組織與養(yǎng)老機構(gòu)合作，共同建立失獨老人養(yǎng)護基地等。

2.4建立政府主導、社會參與的資金籌措渠道 失獨老人養(yǎng)老院建設(shè)與運行的資金應按政府主導、社會參與的方式，形成多元化、多層次的資金籌措渠道。

第一，擴大政府財政的支持力度。失獨老人養(yǎng)老院所能提供的人力、物力、財力等養(yǎng)老服務(wù)資源基本上靠政府財政投入，服務(wù)資源主要由政府部門提供〔21〕。政府的財政投入可以采用雙軌并行、相互融合的辦法，在失獨老人養(yǎng)老院建設(shè)過程中，非盈利性養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)所需的資金采用政府財政撥款為主；對于弱盈利性養(yǎng)老設(shè)施及服務(wù)，政府可以采取政策優(yōu)惠、免稅等引導社會資金的流入。同時，加大政府購買失獨老人養(yǎng)老服務(wù)的資金投入，保證失獨老人養(yǎng)老服務(wù)供給的連續(xù)性與有效性。

第二，鼓勵社會捐助，爭取福利彩票支持。建立失獨老人養(yǎng)老院是社會福利事業(yè)，社會福利的供給應是主體多元的，單靠政府財政投入會限制資源的靈活流通及資源的優(yōu)化配置，因此，社會組織或群眾的捐助是建立失獨老人養(yǎng)老院不可或缺的資金籌措渠道。此外，社會福利彩票的發(fā)行最終目的也是為了社會福利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，理應成為失獨老人養(yǎng)老院建設(shè)與運行的資金供給源。

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