大數(shù)據(jù)視角下政府治理方式變革的對策建議

邱漢明 呂翠麗

摘?要：大數(shù)據(jù)技術作為互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的創(chuàng)新性產(chǎn)物，逐漸也延伸至政府治理的實施運用中。而在政府數(shù)據(jù)開放的過程中存在種種問題和挑戰(zhàn)使得政府出現(xiàn)了“不愿開，不能開，不敢開，不會開”的現(xiàn)象，文章就此對大數(shù)據(jù)施政的意義、困境與對策建議依次進行展開闡述，推動大數(shù)據(jù)施政以提高我國政府治理方式創(chuàng)新需要推進政府對數(shù)據(jù)的開放與共享程度、推動大數(shù)據(jù)專項人才建設、制定相關法律法規(guī)以及多渠道提升政府大數(shù)據(jù)思維意識。

關鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;創(chuàng)新;變革

中圖分類號：F121??????文獻標識碼：A??????文章編號：1008-4428（2018）07-0149-03

一、 大數(shù)據(jù)與政府治理的概念

（一）大數(shù)據(jù)概念

大數(shù)據(jù)是指數(shù)量體積大于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫儲存和分析能力的數(shù)據(jù)集合。維基百科將其定義為“所涉及的資料量規(guī)模巨大到無法通過目前主流軟件工具在合理時間內(nèi)達到擷取、管理、處理并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營決策更積極目的的資訊”。大數(shù)據(jù)具有海量化（volume）、多樣化（variety）、髙速化（velcoity）和價值大（value）四個特征。海量化指數(shù)據(jù)儲存規(guī)模非常龐大，多樣化指數(shù)據(jù)種類非常繁多，髙速化指大數(shù)據(jù)的處理過程以及分析非?？焖?，大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)分析可實現(xiàn)高敏感性和高精準性;價值大指大數(shù)據(jù)在低密度價值得到提煉后的信息具有較高的價值。

（二）政府治理概念

政府治理指在市場經(jīng)濟條件下政府對公共事務的治理。西方國家的“政府治理”指由政府治理理念、治理結構和運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架網(wǎng)絡。英瓦爾·卡爾松和什里達特·蘭法爾研究認為“治理的過程非簡單動作而為動態(tài)發(fā)展，在動態(tài)發(fā)展過程中政府部門、社會組織和公民作為治理的主體，一同保障社會公共事業(yè)與公共服務有效運行，通過協(xié)調(diào)治理使各個團體個人實現(xiàn)權力和利益的平衡點，最終促進社會健康可持續(xù)發(fā)展”。B·蓋伊·彼得斯在研究中提出未來政府治理可能出現(xiàn)四種治理方式，包括團體個人共同參與合作治理的參與型政府、簡化政府自身規(guī)則的解放制度型政府、加強政府市場化元素的市場型政府以及增強政府靈活性的彈性型政府。

二、 大數(shù)據(jù)施政對提升我國政府治理能力的意義及影響

（一）大數(shù)據(jù)可實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和整合

政府部門間信息資源共享是指部門在依法履行職能過程中本部門與其他部門相互交換信息數(shù)據(jù)資源以提高各部門工作效率的行為過程。大數(shù)據(jù)分析利于政府在治理過程中實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與整合。目前社會各種類型的數(shù)據(jù)流日趨復雜，僅依靠對數(shù)據(jù)傳統(tǒng)處理方式已難以解決問題。借助大數(shù)據(jù)分析整合技術可高效且科學地對數(shù)據(jù)進行分類整合，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)信息共享整合，以提升我國政府的治理能力。

（二）大數(shù)據(jù)可推動公共服務精準定制化

政府在治理中引入大數(shù)據(jù)分析能夠加強市場監(jiān)管。當前市場復雜多樣，為適應社會發(fā)展需要，我國政府逐漸從管制型政府向服務型政府轉變，政府需不斷提升服務能力，從市場需求角度出發(fā)，政府未來提供服務的方向應是智能化、個性化和精準化。不同行業(yè)對市場需求不一，大數(shù)據(jù)分析與運用有利于為政府提供精確詳盡且?guī)в嗅槍π缘男畔①Y源，以實現(xiàn)對不同行業(yè)市場提供定制化的精準服務。

在我國政府推動公共服務均等化方面，各地區(qū)公共服務非均等化都表現(xiàn)得不盡相同，其特殊性使公共服務有效供給政策難以落地，通過大數(shù)據(jù)技術對各個地區(qū)公共服務情況進行數(shù)據(jù)分析，在低密度價值信息中篩選出高價值數(shù)據(jù)進行有針對性施政，以體現(xiàn)公共服務的精準化和定制化。

（三）大數(shù)據(jù)可推動政府進一步加強監(jiān)管

大數(shù)據(jù)施政可有效對市場進行監(jiān)管。通過大數(shù)據(jù)共享平臺對各相關部門的數(shù)據(jù)進行整合應用，不斷更新信息資源系統(tǒng)，對市場進行統(tǒng)一監(jiān)管。大數(shù)據(jù)對民眾監(jiān)管包括有人口流動、輿論監(jiān)管以及了解民情等，借用大數(shù)據(jù)分析可以真實反映民眾情況，政府針對上述情況進行有針對性的施政。同時大數(shù)據(jù)也可提升政府自身行使職能的能力，將政府各部門月度季度年度職能運行情況進行大數(shù)據(jù)分析，真實反映項目進度成效，及時對項目進行有針對性的調(diào)整。

（四）大數(shù)據(jù)可提升政府的科學決策能力

科學決策利于可持續(xù)發(fā)展，在復雜多變的社會環(huán)境下，政府決策的正確與否顯得尤為重要，錯誤的決策會使政策偏離。為避免這一情況發(fā)生，部門需不斷提高決策的科學性與合理性。將大數(shù)據(jù)技術運用到政府公共事務處理中，對識別決策問題、確定決策目標、擬定備選方案、分析評價備選方案、選擇滿意方案的整個過程進行分析，為政府決策提供有力支持。通過大數(shù)據(jù)技術使制定的決策更加符合實際，貼合民意，更為公平，更加科學。

（五）大數(shù)據(jù)可降低政府行政成本

大數(shù)據(jù)分析通過對海量低密度碎片化數(shù)據(jù)進行分析、篩選與整合，在低密度信息中提煉出專項價值高的信息資源。通過大數(shù)據(jù)，政府實現(xiàn)各部門信息資源共享，公共服務實現(xiàn)精準化和定制化，社會和自身監(jiān)管得以加強，政府決策能力不斷提高，最終減輕工作量、節(jié)省工作時間、提高工作效率、保證工作質量的同時提高工作精度。

三、 大數(shù)據(jù)治理方式在傳統(tǒng)政府中推行的困境

（一）政府用于開放共享的數(shù)據(jù)平臺建設滯后

大數(shù)據(jù)技術是一種科學的數(shù)據(jù)采集、儲存和分析技術，對處理海量數(shù)據(jù)尤為有效，大數(shù)據(jù)技術在政府未來施政方面起著重要的作用。20世紀80年代，我國就著手推進電子政務建設，一定程度上取得了較為可人的成績。但由于我國大數(shù)據(jù)施政起步晚，用于開放共享的數(shù)據(jù)平臺建設還相對滯后，以移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算為基礎的平臺在行政領域都還未完全普及，加之政府各個部門主客觀原因包括硬件設施、網(wǎng)絡系統(tǒng)不統(tǒng)一，各部門信息閉鎖互不共享交換數(shù)據(jù)使在治理中往往出現(xiàn)低效行政和協(xié)作溝通壁壘，最終難以實現(xiàn)協(xié)同治理。

（二）缺乏軟硬件以保障數(shù)據(jù)安全和質量

海量的單位數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)與云計算生態(tài)鏈中的基礎，而單位數(shù)據(jù)在很多方面涉及了安全隱私，其中包括政府內(nèi)部數(shù)據(jù)等一系列數(shù)據(jù)源。我國對數(shù)據(jù)安全與隱私的相關法律制度并不完善，對于信息安全問題我國民眾缺乏重視，數(shù)據(jù)的運用存在濫用和侵犯公民個人隱私的情況。不法分子盜取個人信息謀取不正當利益，給公民的財產(chǎn)安全造成直接的損失。我國的《國家保密法》并未涉及個人隱私方面的法律條文，法律約束力的缺位給了不法分子可乘之機。同時，大數(shù)據(jù)在整合分析中缺乏相關的基礎建設與規(guī)則標準，質量也難以得到保證。

（三）大數(shù)據(jù)施政的思維與意識相對匱乏

政府作為政治上的行為人，擁有大數(shù)據(jù)施政的思維與意識至關重要。我國基層政府的領導干部對大數(shù)據(jù)認識不夠，缺少對數(shù)據(jù)資源價值的判斷，在處理事務的過程中缺乏大數(shù)據(jù)思維，不習慣通過大數(shù)據(jù)進行分析決策，同時基層政府領導干部認識不足迫使大數(shù)據(jù)變得過度神秘化，使大數(shù)據(jù)施政的政府治理方式并沒得到廣大基層政府領導干部的足夠重視。

（四）信息技術人才建設滯后

信息技術人員是大數(shù)據(jù)生態(tài)得以持續(xù)發(fā)展的關鍵。人才的數(shù)量與質量決定大數(shù)據(jù)技術研發(fā)后是否可以充分利用。目前，我國地方政府財政資金專項投入有限，大數(shù)據(jù)人才建設涉及各領域各行業(yè)的不同類型的人才，且大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)周期較長，使大數(shù)據(jù)技術人才建設相對滯后。數(shù)據(jù)顯示（見圖1），信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)就業(yè)人數(shù)在2003—2012中平均增長僅為7.8%，而2012—2013年的增長值竟達到46.9%，但2013—2015年出現(xiàn)平均增長率負增長，增長率不足2003—2012年平均增長率，僅為3.4%。截至2015年，從事信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)就業(yè)人數(shù)有349.9萬人，去除相關領域其他專業(yè)的人數(shù)，專門從事大數(shù)據(jù)分析的信息技術人才數(shù)量并不樂觀。當前的大數(shù)據(jù)技術分析人才數(shù)量不足目前大數(shù)據(jù)所需人才的十分之一。

圖1?2003—2015年信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)就業(yè)人數(shù)

（五）大量的數(shù)據(jù)給政府決策帶來困擾

大數(shù)據(jù)具有海量化特征，但是海量的數(shù)據(jù)信息也帶來了較多的麻煩，大量的數(shù)據(jù)使政府在決策時很難做出合理的取舍和判斷，最終限制決策能力，影響決策效率和質量。同時對大量的數(shù)據(jù)進行分析篩選需付出高額的成本，從數(shù)據(jù)的收集分類到數(shù)據(jù)的分析篩選，從快速判斷無用數(shù)據(jù)到精確整合有用數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)人才急缺的政府需要承擔較高的成本。如何準確獲得最準確的信息，以減少多次重復決策是政府急需在大數(shù)據(jù)技術層面上解決的問題。

（六）盲目依賴數(shù)據(jù)導致政府施政出現(xiàn)過度數(shù)值化思維

政府過度依賴數(shù)據(jù)導致政府只相信數(shù)據(jù)信息中的數(shù)值而對全局缺乏應有的判斷。單純運用數(shù)據(jù)決策并不完全可靠，數(shù)據(jù)需要結合實際才可發(fā)揮最優(yōu)效果，盲目依賴數(shù)據(jù)會導致政府決策思維僵化。大數(shù)據(jù)也有局限，充分收集數(shù)據(jù)會耗費較高的成本，如遇突發(fā)事件需要及時作為的，僅依靠大數(shù)據(jù)分析會錯失最佳決策時機，因此過于依賴數(shù)據(jù)會降低政府效率。大數(shù)據(jù)施政與全局判斷相結合才可使大數(shù)據(jù)技術的優(yōu)勢得以展現(xiàn)。

四、 大數(shù)據(jù)視角下變革我國政府治理方式的對策建議

（一）積極推進政府對數(shù)據(jù)的開放與共享程度

地方政府需重視兼容并包的數(shù)據(jù)開放與共享模式，實現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)公開和有效利用。政府受傳統(tǒng)官僚影響，部門內(nèi)的數(shù)據(jù)開放及共享持消極態(tài)度，導致基層政府推進數(shù)據(jù)開放與共享困難。因此，推進數(shù)據(jù)開放與共享需消除政府部門人員官本位思維，通過實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯集及數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)各部門能力提升（見圖2）。大數(shù)據(jù)施政是政府治理創(chuàng)新的重要組成部分，通過各部門信息資源共享，可實現(xiàn)政府各部門對城鄉(xiāng)建設、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助、勞動就業(yè)、養(yǎng)老保障、社會保障、質量安全、消費維權、文化教育、旅游交通等領域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，提高政府治理效率，推進公共服務均等化。

圖2?大數(shù)據(jù)推進政府治理能力應用框架

（二）培養(yǎng)發(fā)展或引進大數(shù)據(jù)專項信息技術人才

我國政府對大數(shù)據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)的財政資金撥付不足，用于政府治理的大數(shù)據(jù)專業(yè)人才缺口較大，政府需將大數(shù)據(jù)技術提升至國家層面，通過政策與資金支持對未來大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)提供足夠的保障。

大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集、分析、共享、整合和利用都需要專業(yè)技術人才，通過引入或培養(yǎng)有專項技術的人才，汲取經(jīng)驗，不斷改進完善大數(shù)據(jù)技術，將大數(shù)據(jù)技術人才培養(yǎng)在專門領域的實施情況進行歸納總結，并將成果推廣至其他部門，最終整合一套培養(yǎng)方案在各個領域各個部門機構推廣使用。

（三）在法律和技術上制定數(shù)據(jù)安全體系，保障數(shù)據(jù)安全

大數(shù)據(jù)施政的相關法律法規(guī)還不健全，通過技術手段雖可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息與個人隱私相對安全，但竊取大數(shù)據(jù)犯罪的違法成本低。因此，需及時制定相關法律法規(guī)保障大數(shù)據(jù)的安全。同時，通過篩選訪戶和設置訪問權限及實時監(jiān)控外來未知IP訪問的防火墻等方式，在技術層面建立保障數(shù)據(jù)安全的數(shù)據(jù)隱私管理工具，進一步支持政府科研機構自主研發(fā)本國的處理器、操作系統(tǒng)以及搭建量子通信網(wǎng)絡，確保我國數(shù)據(jù)信息不受非法竊取。

（四）轉變和增強政府的大數(shù)據(jù)思維與意識

為了適應大數(shù)據(jù)新的技術，政府需進一步加強領導干部以及工作人員的大數(shù)據(jù)思維與意識，加強大數(shù)據(jù)教育以填補思維意識空缺，將大數(shù)據(jù)宣傳教育培訓納入行政干部學院課程，聘請國內(nèi)外大數(shù)據(jù)專業(yè)學者進行案例教學，提高大數(shù)據(jù)影響力。將大數(shù)據(jù)的管理能力以及處理能力納入公務員培訓體系中，增加公務員對大數(shù)據(jù)的認知。利用經(jīng)驗結合數(shù)據(jù)的方式，通過海量數(shù)據(jù)的分析的決策方式來提高政府治理的精準性。

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作者簡介：

邱漢明，男，廣東梅州人，廣西師范學院碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理;

呂翠麗，女，河南濮陽人，廣西師范學院碩士研究生，研究方向：農(nóng)民市民化研究。