我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制研究

張順順

[摘要]我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制功能的復(fù)興和強(qiáng)弱，與土地糾紛的復(fù)雜性及調(diào)解政策變遷的高度相關(guān)。法院調(diào)解解決土地糾紛的優(yōu)越點(diǎn)由土地糾紛案件的特殊性決定。法院調(diào)解土地糾紛順應(yīng)我國(guó)人情傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制功能的實(shí)現(xiàn)在于回歸調(diào)解的本質(zhì)，以公正合理為優(yōu)先，而非過(guò)于追求結(jié)案效率。目前土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在程序規(guī)范性缺位、法院調(diào)解自愿合法原則價(jià)值及作用弱化、法院調(diào)解協(xié)議失效等問(wèn)題。因此，完善土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，應(yīng)重構(gòu)法院調(diào)解制度的原則，建立法院調(diào)審分離模式，改革調(diào)解庭的組成方式，以土地糾紛法院調(diào)解的專業(yè)化、調(diào)解與訴訟銜接的運(yùn)作、調(diào)解組織的積極性及中立性為程序特點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]土地糾紛；法院調(diào)解；法院附設(shè)調(diào)解；專業(yè)化

土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制是土地糾紛發(fā)生時(shí)，人民法院審判人員以第三者身份對(duì)土地糾紛進(jìn)行調(diào)解，使?fàn)幾h主體就爭(zhēng)議的實(shí)體權(quán)利義務(wù)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議維護(hù)自己合法權(quán)益，解決土地糾紛活動(dòng)和結(jié)案的解決方式。此外，法院調(diào)解在解決土地糾紛時(shí)，調(diào)解組織可靈活運(yùn)用非法律因素，如當(dāng)?shù)亓?xí)俗、文化道德、人際關(guān)系等因素對(duì)爭(zhēng)議主體糾紛進(jìn)行調(diào)解并妥善解決。

一、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的必要性

現(xiàn)階段，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊期和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展期。土地糾紛的日益增多以及多元化和復(fù)雜性的背后，土地當(dāng)事人面對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益都“志在必得”。我國(guó)是人情傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，目前，我國(guó)的法律雖不斷健全完善，但針對(duì)土地糾紛僅通過(guò)訴訟是難以做到公正標(biāo)準(zhǔn)、利益平衡，尚有法難以之難，使其判決雖合法但不盡合理，導(dǎo)致結(jié)果上訪、申訴等問(wèn)題，導(dǎo)致當(dāng)事人質(zhì)疑法院判決的權(quán)威性及公正性。法院調(diào)解在解決目前的土地糾紛案件仍發(fā)揮著不可或缺的作用。以下是選擇法院調(diào)解機(jī)制解決土地糾紛的原因和優(yōu)勢(shì)所在。

（一）農(nóng)村土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制是對(duì)已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)解，相對(duì)于人民調(diào)解的主動(dòng)排查糾紛和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)解與其職權(quán)相關(guān)的糾紛，法院對(duì)土地糾紛案件能否進(jìn)行調(diào)解，取決爭(zhēng)議主體意思表示。因我國(guó)法院調(diào)解不告不理原則、當(dāng)事人自愿原則及《民事訴訟法》九十三條規(guī)定，法院應(yīng)在爭(zhēng)議主體自愿事實(shí)清楚的前提下啟動(dòng)調(diào)解機(jī)制，即法院調(diào)解不是必經(jīng)程序。由此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序的啟動(dòng)應(yīng)取決爭(zhēng)議主體真實(shí)意思表示，法院不得強(qiáng)行調(diào)解。因此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的爭(zhēng)議主體可根據(jù)自律和自主性原則選擇適用的規(guī)范，彌補(bǔ)法律適用的不足。

（二）從土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的啟動(dòng)來(lái)看，法院調(diào)解書(shū)與判決書(shū)有同等效力。相對(duì)人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議的效力，法院調(diào)解協(xié)議具有最高效力及強(qiáng)制力，使得爭(zhēng)議主體必須履行，不得對(duì)調(diào)解事項(xiàng)再次提起訴訟。由此，法院調(diào)解協(xié)議簡(jiǎn)化了訴訟程序，并在實(shí)踐中提高解決土地糾紛的辦案效率，利于土地糾紛的妥善解決。

（三）法院調(diào)解的調(diào)解程序具有更強(qiáng)的規(guī)范性。如調(diào)解主體的選擇，調(diào)解書(shū)成立有效的條件。在此基礎(chǔ)上，程序方便靈活，沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)制，不似審判那般要求嚴(yán)格依法辦事，利于當(dāng)事人充分行使處分權(quán)，維護(hù)自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)雙贏的局面，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人主義的司法功能，提高當(dāng)事人及有關(guān)群眾的法制觀念，減少土地糾紛的發(fā)生。

（四）低廉高效地徹底解決土地糾紛，緩解當(dāng)事人的訟累和訴訟成本，達(dá)到最佳效果。尤其當(dāng)法律服務(wù)收費(fèi)高的時(shí)候，進(jìn)行法院調(diào)解，對(duì)于貧困者或富者都是有利的。同時(shí)，在熟人社會(huì)，法院調(diào)解可以促進(jìn)爭(zhēng)議主體友好協(xié)商、互諒互讓，促使?fàn)幾h主體達(dá)成調(diào)解協(xié)議，有效降低訴訟的對(duì)抗性，防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。由此，即維持爭(zhēng)議主體的友好關(guān)系和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的問(wèn)題及成因分析

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、法律和國(guó)家政策不斷修改等原因?qū)е罗r(nóng)村土地糾紛數(shù)量、類型均呈上升趨勢(shì)，極大地影響了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。雖然法院調(diào)解機(jī)制在面對(duì)土地糾紛解決的問(wèn)題上仍不斷改革，但面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期及土地糾紛的復(fù)雜化、多樣性，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在解決現(xiàn)代的土地糾紛陷入了困境。主要體現(xiàn)以下方面：

（一）我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問(wèn)題。目前，我國(guó)法院在調(diào)解土地糾紛的過(guò)程中，因存在法院調(diào)解和訴訟程序是否應(yīng)該適用不同法理，遵循于各自程序規(guī)范的問(wèn)題上，導(dǎo)致了法院調(diào)解和訴訟在調(diào)解土地糾紛時(shí)，交叉在相同的程序空間，導(dǎo)致土地糾紛法院調(diào)解過(guò)程中，因混淆造成實(shí)體和程序限制的雙重軟化。由此，既無(wú)法充分、純粹的保障程序，也無(wú)法使土地糾紛有效率的妥善解決。在土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序中，法官因顧忌土地糾紛調(diào)解不成的訴訟程序而怠于主動(dòng)調(diào)查取證；在訴訟程序中，因“調(diào)審合一”模式，法院調(diào)解土地糾紛過(guò)程中接觸到的事實(shí)，雖不能當(dāng)作裁判證據(jù)適用，但難以避免法官的自由心證，容易導(dǎo)致事實(shí)上的“心證突襲”。由于法院在調(diào)解土地糾紛實(shí)踐中，因程序適用的隨意性及法院調(diào)解具有靈活性這一正當(dāng)理由，造成土地糾紛爭(zhēng)議主體無(wú)法追究和保障法院調(diào)解過(guò)程中因程序適用帶來(lái)的不足。因此，如不注重程序規(guī)制，可能導(dǎo)致合意型程序公平性上弊端的擴(kuò)大。

（二）我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制因現(xiàn)行的“調(diào)審合一”模式引發(fā)的問(wèn)題，即審判組織和調(diào)解組織重合?！罢{(diào)審合一”是建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但面對(duì)今日國(guó)情下的土地糾紛，已無(wú)法發(fā)揮其功能，已帶來(lái)緊張和不協(xié)調(diào)。例如，無(wú)益于司法工作的開(kāi)展導(dǎo)致法官的“角色”沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解和任意審判問(wèn)題。損害土地糾紛當(dāng)事人的利益，影響其公正性和權(quán)威性的建立。另外，我國(guó)目前法庭審判的組織形式是合議庭或獨(dú)任庭。前者是由審判和陪審員組成，后者僅為審判員獨(dú)任。由于我國(guó)”調(diào)審合一”的司法模式，在解決土地糾紛的司法實(shí)際工作中，多方面因素導(dǎo)致陪審制度僅存于形式，阻礙其實(shí)際功效的發(fā)揮，造成司法調(diào)解在解決土地糾紛的過(guò)程及結(jié)果由專業(yè)法官?zèng)Q定。

（三）我國(guó)法院調(diào)解原則嚴(yán)重走樣。如法院的調(diào)解偏好和審調(diào)并重原則，目前，我國(guó)法官因國(guó)家政策、個(gè)人喜好和利益，往往選擇趨利避害的解決方式處理糾紛。即一般偏重法院調(diào)解。在法官調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，間接承擔(dān)積極主動(dòng)的角色，提高了”強(qiáng)迫調(diào)解”或法官不中立的危險(xiǎn)。雖土地糾紛爭(zhēng)議主體在發(fā)生糾紛時(shí)有意選擇訴訟，但法官以法院裁判性預(yù)測(cè)的話語(yǔ)間接的影射訴訟不如調(diào)解的結(jié)果好等間接干涉侵犯當(dāng)事人的自愿調(diào)解權(quán)利。屬于法院間接強(qiáng)制調(diào)解，違背當(dāng)事人自愿原則。另外，法院調(diào)解的合法原則導(dǎo)致了土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在本質(zhì)上發(fā)生改變。法院調(diào)解在解決土地糾紛過(guò)程中，因我國(guó)現(xiàn)屬社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期、民眾法律意識(shí)的提高，但仍存在部分地區(qū)民眾意識(shí)淡薄、法律知識(shí)貧乏等因素，合法原則無(wú)法使得土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制大展拳腳。endprint

（四）法院調(diào)解在解決土地糾紛的作用功能日益弱化，其本身存在的問(wèn)題已使本應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，如在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人情傳統(tǒng)仍保留的熟人社會(huì)、歷史遺留的“以和為貴”及農(nóng)民的厭訴情結(jié)等問(wèn)題導(dǎo)致糾紛進(jìn)入訴訟程序之前，習(xí)慣選擇政府調(diào)解或上訪等方式解決。就算進(jìn)入訴訟，意味著當(dāng)事人之間的勢(shì)不兩立，法院很難進(jìn)行調(diào)解。另外，片面追求提高法院調(diào)解協(xié)議的效力，忽視土地糾紛解決的其他方面。法院調(diào)解土地糾紛結(jié)案后，從法院調(diào)解土地糾紛新動(dòng)向看，進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行比例高、執(zhí)行難等問(wèn)題，削弱法院調(diào)解本應(yīng)具有的“案結(jié)事了”的功能和價(jià)值。目前，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》最新的司法解釋第151條，雖強(qiáng)化了調(diào)解協(xié)議的效力，賦予調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制力，使得名義上調(diào)解協(xié)議和司法裁判具有同樣的效力，但本質(zhì)上僅賦予當(dāng)事人“眼見(jiàn)為實(shí)”的確定力與執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議。法律規(guī)定調(diào)解書(shū)不能上訴，僅在違反自愿原則和內(nèi)容違法的情況下由土地糾紛爭(zhēng)議主體申請(qǐng)?jiān)賹彛纱丝闯鰧?duì)調(diào)解協(xié)議的確定力具有較強(qiáng)的保護(hù)力度。然而法院調(diào)解土地糾紛制作的調(diào)解書(shū)與司法裁判相同，即爭(zhēng)議主體不主動(dòng)履行時(shí)仍由法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行，目前我國(guó)民事裁判仍有嚴(yán)重的”執(zhí)行難”的問(wèn)題，對(duì)保障和提高調(diào)解書(shū)執(zhí)行力的問(wèn)題上仍面臨挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的完善

為使土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情，首先對(duì)我國(guó)相關(guān)法院調(diào)解的理論和土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)踐出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行較全面的分析和探討。目前，法院調(diào)解在面對(duì)新時(shí)期的土地糾紛有不可替代的作用。因此，面對(duì)不健全的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，需對(duì)法院調(diào)解在解決土地糾紛上進(jìn)行改革完善，無(wú)論是從土地糾紛當(dāng)事人還是法院調(diào)解主體等多方面進(jìn)行完善。完善多元化糾紛解決機(jī)制，為土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的調(diào)審分離模式奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)人員分離、角色分離、程序分離和地點(diǎn)分離以及現(xiàn)有民事訴訟制度的框架內(nèi)完成調(diào)審分離的改革。

（一）面對(duì)我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問(wèn)題，最優(yōu)的解決方案是將調(diào)審兩個(gè)程序分離，如此減少法院程序的交錯(cuò)問(wèn)題，同時(shí)確立法院調(diào)解和訴訟遵循其不同的程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各個(gè)程序價(jià)值。在法院調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，如不能從機(jī)制上直接分離，即在當(dāng)前的程序構(gòu)架下，盡量針對(duì)其不同的程序交叉適用不同的法理，做到土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)行職權(quán)探知主義，保障調(diào)解組織解決糾紛對(duì)象的范圍不受爭(zhēng)議主體主張的限制，保障因事實(shí)調(diào)查獲得證據(jù)，保障程序的正當(dāng)性，保障爭(zhēng)議主體的合意。另外，保障法院在調(diào)解土地糾紛不成后的審判程序中，采取當(dāng)事人主義，強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性與對(duì)當(dāng)事人充分的程序保障，最終使程序保障與土地糾紛妥善解決。

（二）目前，運(yùn)用”審調(diào)合一”的模式的法院調(diào)解解決土地糾紛實(shí)踐中，缺陷日益明顯。面對(duì)此問(wèn)題，我們應(yīng)建立法院的調(diào)解和審判分離模式，將調(diào)解程序前置到立案后開(kāi)庭審理前，改革調(diào)解庭的組成方式，設(shè)立專門(mén)的調(diào)解法官，以避免調(diào)解法官和審判法官的”角色沖突”。但在設(shè)立過(guò)程中，仍要堅(jiān)持法院調(diào)解庭引入普通民眾，擴(kuò)大調(diào)解組織群眾基礎(chǔ)。在此，不得剝奪當(dāng)事人選擇調(diào)解員的權(quán)利和違背回避制度。另外，建立多元糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接，發(fā)展和完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。面對(duì)復(fù)雜多變的土地糾紛，設(shè)立或重建關(guān)于土地糾紛專業(yè)的基層調(diào)解組織，或在法院內(nèi)設(shè)立土地糾紛調(diào)解室，并實(shí)行協(xié)助調(diào)解，建立協(xié)助人隊(duì)伍，積極培育專業(yè)性調(diào)解組織。建立專業(yè)性的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，由有法律素養(yǎng)的專業(yè)人士擔(dān)任調(diào)解員調(diào)解解紛。不僅能起到分流作用，緩解積案壓力，還可緩解訴訟調(diào)解”審調(diào)不分”，調(diào)解過(guò)程影響審理程序的弊端。

（三）重構(gòu)法院調(diào)解制度的原則。法院調(diào)解在解決農(nóng)村土地糾紛過(guò)程中，法院應(yīng)取消因調(diào)解結(jié)案率作為法院、法官的重要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、法院的硬指標(biāo)等衡量因素所帶來(lái)的不良”調(diào)解之風(fēng)”，讓法院調(diào)解自愿原則落到實(shí)處，避免調(diào)解率成為法院或法官之間互逐的目標(biāo)。為此，法院應(yīng)理性對(duì)待”調(diào)解優(yōu)先”，著重處理好調(diào)解優(yōu)先與調(diào)解結(jié)案率、自愿原則以及民事權(quán)利保護(hù)等之間的關(guān)系。如法官對(duì)土地糾紛當(dāng)事人選擇糾紛的處理方式予以保護(hù)并充分尊重其權(quán)利。在調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)查明雙方糾紛爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，合理合法地開(kāi)展調(diào)解工作，充分考慮當(dāng)事人利益，準(zhǔn)確合理地確定雙方利益的平衡點(diǎn)，使?fàn)幾h主體的各項(xiàng)權(quán)利保持基本均衡，做到公開(kāi)、公平、公正。確保簽訂調(diào)解協(xié)議時(shí)的真實(shí)性、合法性，內(nèi)容上確保當(dāng)事人真實(shí)合意。至于法院調(diào)解的合法原則應(yīng)與審前調(diào)解程序的合法原則一致，即不同于審判程序中的合法。這里“合法”的考察指標(biāo)為當(dāng)事人是否“合意”。土地糾紛法院調(diào)解過(guò)程中爭(zhēng)議主體解決糾紛的合意是其私法行為，即采取寬松的標(biāo)準(zhǔn)，法不禁止即合法。保證土地糾紛爭(zhēng)議主體在自愿合意的基礎(chǔ)上，確保調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不違反法律禁止性、限制性規(guī)定，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益，不違反公序良俗原則，即為合法。

（四）強(qiáng)化土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的效力，針對(duì)農(nóng)村土地糾紛的解決，加強(qiáng)法院調(diào)解與訴訟銜接，強(qiáng)化其調(diào)解機(jī)制，有效運(yùn)用農(nóng)村“熟人社會(huì)”，減少調(diào)解資源的浪費(fèi)，賦予調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的法律效力，既有利于及時(shí)、有效和良好地解決土地糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也是對(duì)法院調(diào)解工作成效的認(rèn)可。另外，法院在面對(duì)大量復(fù)雜土地糾紛進(jìn)入執(zhí)行程序等問(wèn)題，應(yīng)樹(shù)立正確的調(diào)解觀，理性地對(duì)待調(diào)解結(jié)案率，合理準(zhǔn)確定位基層法院調(diào)解在大調(diào)解格局中地位，合理運(yùn)用大調(diào)解，將土地糾紛化解在基層，加強(qiáng)法院調(diào)解與執(zhí)行相銜接的工作機(jī)制。從理論和實(shí)踐上防范和縮小法院調(diào)解案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的有效措施。endprint