關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的探索與分析

張志強(qiáng)

[摘要]農(nóng)業(yè)是我國(guó)最基礎(chǔ)也最重要的產(chǎn)業(yè)，為了讓補(bǔ)貼政策更好的發(fā)揮促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用。本文通過(guò)探析中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演變、貢獻(xiàn)、不足，在與其它國(guó)家對(duì)比的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情給出建議。研究結(jié)果顯示：對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼是各國(guó)通用的做法；我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是連貫的，進(jìn)入21世紀(jì)后補(bǔ)貼力度逐漸增大，現(xiàn)行的補(bǔ)貼政策對(duì)保障糧食安全、耕地安全發(fā)揮了重要的積極作用，但還存在導(dǎo)向性、操作性不足等問(wèn)題；與國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相比在資金和體系完善上還有差距。未來(lái)，我們要從做好增量和變量這兩個(gè)角度繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革，讓其更好地促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)；補(bǔ)貼；政策

中華農(nóng)業(yè)文明源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)數(shù)千年來(lái)一直是立國(guó)之本?，F(xiàn)階段，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)涉及到幾億農(nóng)民的切身利益，但目前我國(guó)還不是一個(gè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，農(nóng)產(chǎn)品主要自給自足，在國(guó)家市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。由于我國(guó)過(guò)去的發(fā)展思路是工業(yè)優(yōu)先，農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史欠賬較多，要想縮短農(nóng)業(yè)與其它產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距，必須要從思想上給予農(nóng)業(yè)足夠的認(rèn)識(shí)、行動(dòng)上給予足夠的支持?？v觀世界主要農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策都對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有不可替代的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。

一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及我國(guó)相關(guān)政策發(fā)展

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是將全體納稅人的錢集中起來(lái)的一種再分配，主要用于對(duì)以農(nóng)產(chǎn)品為核心的生產(chǎn)、流通、銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行支持和保護(hù)，帶有明顯的傾向性。國(guó)內(nèi)外關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要理論來(lái)源于農(nóng)業(yè)弱質(zhì)論、市場(chǎng)失靈論、國(guó)際貿(mào)易中的比較優(yōu)勢(shì)理論。一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，隨著科學(xué)技術(shù)的提高和應(yīng)用，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，使農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量的增加，各國(guó)的農(nóng)民單純依靠農(nóng)產(chǎn)品收入都容易淪為低收入群體。世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼都是在持續(xù)增加，以保護(hù)本國(guó)農(nóng)民的利益，促進(jìn)本國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，滿足國(guó)內(nèi)的消費(fèi)需求，提高在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）我國(guó)補(bǔ)貼政策發(fā)展軌跡

建國(guó)之初，為了迅速突破我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸，在全國(guó)各地興起興修水利設(shè)施的高潮。這種國(guó)家財(cái)政通過(guò)對(duì)大型或者中小型水利設(shè)施支持進(jìn)而間接支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展思路成為改革開放之前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要基調(diào)。這一方面是因?yàn)槲覈?guó)當(dāng)時(shí)國(guó)力較弱，財(cái)政收入少，能夠用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的資金少，另一方面，則是當(dāng)時(shí)新中國(guó)百?gòu)U待興，為了國(guó)家安全發(fā)展工業(yè)和重工業(yè)成為當(dāng)時(shí)發(fā)展的重點(diǎn)。但是解決“三農(nóng)”問(wèn)題從來(lái)就沒(méi)有離開過(guò)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的視線，即使是在最困難的時(shí)期，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)工作的陳云同志，也一直堅(jiān)持對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)采取靈活接地的政策。

我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于1960年前后，當(dāng)時(shí)主要針對(duì)國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站進(jìn)行補(bǔ)貼。改革開放以后，針對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼顯性政策力度減小，但是補(bǔ)貼以另外一種形式出現(xiàn)，那就是放開農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，農(nóng)民在市場(chǎng)交易中獲得了更大的收益。但是，進(jìn)入二十一世紀(jì)后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格上漲相比于與通貨膨脹是滯后的，農(nóng)民的實(shí)際收益在不斷降低，盡管已經(jīng)減免了存續(xù)幾千年之久的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的意愿還是不高。因此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2004年在全國(guó)范圍內(nèi)鋪展實(shí)施起來(lái)。黨的十八大以后，2014和2015年中央一號(hào)文件明確以現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策為基礎(chǔ)、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，繼續(xù)深化農(nóng)村改革，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

二、我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策貢獻(xiàn)和不足

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要有四大項(xiàng)，分別是糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。由于我國(guó)各個(gè)地區(qū)資源稟賦不同，農(nóng)業(yè)發(fā)展程度也有差異，所以目前各地區(qū)的補(bǔ)貼規(guī)模、補(bǔ)貼方式、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等還存在差異，但是已經(jīng)做到省內(nèi)統(tǒng)一。

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的貢獻(xiàn)

1.保證糧食安全。直到本世紀(jì)初，我國(guó)才基本解決了溫飽問(wèn)題，可見糧食安全是我國(guó)發(fā)展中的不得不面對(duì)的一個(gè)大問(wèn)題。但近年來(lái)，我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口大量減少，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被撂荒。在這種情況下，正是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策確保了我國(guó)農(nóng)業(yè)依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提升、良種的推廣播種、土地的集約化、規(guī)?；a(chǎn)讓專業(yè)的農(nóng)業(yè)種植大戶有利可圖，從而實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量連續(xù)十二年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，減少我國(guó)的對(duì)進(jìn)口國(guó)外糧食的依賴，保證了我國(guó)的糧食安全。目前，我國(guó)的糧食儲(chǔ)量已居于歷史最高水平，相關(guān)作物如玉米甚至出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過(guò)剩。

2.保護(hù)耕地。我國(guó)人均耕地面積不足世界平均水平一半。對(duì)耕地的保護(hù)除了在數(shù)量上不能減少外，質(zhì)量上也不能降低。耕地系統(tǒng)也是生態(tài)系統(tǒng)中的重要一環(huán)，撂荒的耕地打破了原有的生態(tài)平衡。農(nóng)民對(duì)耕地的保護(hù)行為主要體現(xiàn)在農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入、耕作制度、肥料選擇、病蟲害防治方法等方面。從總體上看，現(xiàn)行的四個(gè)主要農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)保護(hù)耕地都具有一定的積極作用，如農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化，進(jìn)而使勞動(dòng)力投入減少，能夠減少耕地的撂荒。

3.提高農(nóng)民收入。種糧交稅是一個(gè)千古不變的定律，但是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國(guó)改變了這個(gè)定律?！掇r(nóng)業(yè)稅條例》的廢除標(biāo)志著農(nóng)業(yè)發(fā)展從此進(jìn)入新的階段?，F(xiàn)階段我國(guó)廣大農(nóng)民種糧不再交稅，并且還有補(bǔ)貼可以拿，這提高了農(nóng)民種地的積極性和收入，一些群眾開始專門從事農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)開始在我形成雛形。在廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)，特別是僅僅依靠農(nóng)業(yè)收入作為生活來(lái)源的農(nóng)民，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有力地提高了他們的收入，減輕了他們的生活負(fù)擔(dān)。

（二）現(xiàn)行政策的缺陷

1.政策的導(dǎo)向性不足。目前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼雖然資金規(guī)?？偭可媳容^可觀，但是由于需要補(bǔ)貼的農(nóng)戶、農(nóng)田面積基數(shù)太大，實(shí)際上戶均或者畝均補(bǔ)貼資金仍然較少。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在農(nóng)民心中已經(jīng)形成一種社會(huì)福利，導(dǎo)向作用沒(méi)有預(yù)期的明顯。像農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼這樣為提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化具有明顯導(dǎo)向性的補(bǔ)貼政策還比較少。在以保證糧食安全為主，促進(jìn)農(nóng)民增收為輔在這樣的目標(biāo)定位下，政策補(bǔ)貼有短視的傾向，農(nóng)民為了讓土地獲得更大的產(chǎn)出大量使用化肥和農(nóng)藥、連續(xù)耕作透支地力，不利于朝著綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

2.政策的操作性不足?，F(xiàn)有的糧食直接補(bǔ)貼政策和良種補(bǔ)貼政策，規(guī)定以實(shí)際播種面積為依據(jù)，即誰(shuí)使用誰(shuí)受益；但在實(shí)際操作中，多以承包面積為主，即誰(shuí)承包誰(shuí)受益。這主要是因?yàn)橐詫?shí)際播種面積和使用者為依據(jù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放統(tǒng)計(jì)起來(lái)比較麻煩，對(duì)基層黨務(wù)、政務(wù)工作者而言是一個(gè)沉重的工作負(fù)擔(dān)。但是這種情況造成土地的預(yù)期收益價(jià)值被高估，農(nóng)民寧可將承包土地撂荒也不愿流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展受到一定的阻力。并且現(xiàn)階段我國(guó)有很多地區(qū)農(nóng)村土地多年未重新分配，每家每戶擁有的土地資源并不均等和公平，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有可能在農(nóng)村造成新的不公平。

三、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)比及政策建議

（一）國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)比

以農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)的美國(guó)為例，其是最早開展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的國(guó)家，補(bǔ)貼形式多樣、范圍廣。特別是對(duì)以有機(jī)食品補(bǔ)貼為代表的wro允許和提倡的“綠箱”補(bǔ)貼從生產(chǎn)到消費(fèi)都給予了較大的補(bǔ)貼和支持。相對(duì)于國(guó)外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平是偏低的，如美國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼約占本國(guó)農(nóng)民總收入的30%，日本則達(dá)到60%，而我國(guó)各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總計(jì)占農(nóng)民總收入還不足5%，并且單位土地面積上的投入遠(yuǎn)低于世紀(jì)主要發(fā)達(dá)國(guó)家。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，主要放在大江大河這些水利工程的治理和興修上，對(duì)農(nóng)業(yè)直接的支持如改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)民生活水平的政策不夠明顯。wro允許的12類農(nóng)業(yè)“綠箱”補(bǔ)貼，我國(guó)也未完全充分的加以利用。

（二）針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議

1.突出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼高效性。要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的導(dǎo)向性，要適度的向目標(biāo)群體傾斜，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最大程度的發(fā)揮效能而不是大水漫灌讓補(bǔ)貼變?yōu)閺V大農(nóng)民微薄的福利。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要受益者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的參與者。未來(lái)，在制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策時(shí)，要廣納農(nóng)民的意見，保證政策在實(shí)際操作中的可行性、公平性，使補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過(guò)程不偏不倚，能發(fā)揮它的預(yù)期功效。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要繼續(xù)做好增量這個(gè)主題，要提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的力度，同世界主要農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目的接軌，即將提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)民總收入的比重作為重要內(nèi)容。

2.完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。要完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，構(gòu)建一個(gè)以直接補(bǔ)貼為主的多元化體系，要涉及和涵蓋生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工等方方面面，確保政策在落實(shí)的過(guò)程中不顧此失彼，協(xié)同產(chǎn)生最大的效果，幫助我國(guó)的農(nóng)業(yè)快速地從低效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型為高效的綠色農(nóng)業(yè)，讓安全的綠色食品進(jìn)入更多的普通家庭。同時(shí)要使政策要制度化、法制化、動(dòng)態(tài)化，做到與時(shí)俱進(jìn)。

結(jié)論

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)展，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的力度也越來(lái)越強(qiáng)，覆蓋面也越來(lái)越廣，這些政策對(duì)保障糧食安全、保護(hù)耕地、提高農(nóng)民收入發(fā)揮了重要作用。但不可否認(rèn)的是，這些政策并不是完美無(wú)憾的，在實(shí)際應(yīng)用中存在著導(dǎo)向性、有效性、操作性不足的問(wèn)題。未來(lái)，需要做好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的增量和變量工作，讓補(bǔ)貼發(fā)揮更大的作用。endprint