寧勇
摘要: 城市綜合管廊可充分利用城市地下空間,提升城市安全運(yùn)轉(zhuǎn)品質(zhì),提高城市防災(zāi)抗災(zāi)能力,改善城市交通狀況,創(chuàng)造城市和諧生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外城市綜合管廊進(jìn)行歸納總結(jié),針對(duì)我國(guó)城市地下綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題,提出城市地下綜合管廊未來(lái)發(fā)展的對(duì)策。
Abstract: Urban utility tunnel can make full use of urban underground space, improve the quality of urban safety operation, improve the city's disaster prevention and disaster resilience, improve the urban traffic situation, create a harmonious urban ecological environment and realize the sustainable development of the city. This paper summarizes the comprehensive corridors of domestic and foreign cities, and puts forward countermeasures for the future development of urban utility tunnel in view of the current situation and existing problems of urban utility tunnel.
關(guān)鍵詞: 綜合管廊;現(xiàn)狀;問(wèn)題;對(duì)策
Key words: urban utility tunnel; current situation; problem; countermeasure
中圖分類(lèi)號(hào):TU990.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1006-4311(2018)03-0103-03
0 引言
建設(shè)城市地下綜合管廊是城市現(xiàn)代化、科技化、集約化的標(biāo)志和發(fā)展趨勢(shì)。城市地下綜合管廊可充分利用城市地下空間,提升城市安全運(yùn)轉(zhuǎn)品質(zhì),提高城市防災(zāi)抗災(zāi)能力,改善城市交通狀況,創(chuàng)造城市和諧生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展[1]。近年來(lái),國(guó)務(wù)院、住建部、財(cái)政部和發(fā)改委等先后多次發(fā)布關(guān)于綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)、公告,表明國(guó)家對(duì)綜合管廊建設(shè)的關(guān)切。2016年,全國(guó)完成了開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上的工作部署。2017年,李克強(qiáng)總理《政府工作報(bào)告》中提出“持續(xù)提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力,地下綜合管廊建設(shè)加快。再開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上,使城市既有“面子”、更有“里子”的工作部署。因此,2017年,中國(guó)城市地下綜合管廊建設(shè)將進(jìn)入關(guān)鍵期。推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè),研究目前綜合管廊建設(shè)中存在的問(wèn)題,并提出相應(yīng)的解決對(duì)策,保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展,有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量,有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
1 國(guó)內(nèi)外綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀
1.1 國(guó)外綜合管廊建設(shè)的現(xiàn)狀
1.1.1 歐洲 綜合管廊建設(shè)的歷史最早可追溯到1833年,法國(guó)巴黎建設(shè)了第一條綜合管廊,至今已有近兩百年的發(fā)展歷程,繼法國(guó)建設(shè)第一條綜合管廊后,英國(guó)、西班牙、日本等國(guó)家陸續(xù)開(kāi)始著手規(guī)劃、建設(shè)綜合管廊。以法國(guó)、英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家,政府財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng),綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施完全由政府出資建設(shè),建成后通過(guò)收取租金的形式供各管線單位使用,但租金的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有統(tǒng)一制定,每年的租金由市議會(huì)依據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況討論后決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),這一分?jǐn)偡绞揭才c歐洲國(guó)家實(shí)行民主機(jī)制制度有關(guān),充分發(fā)揮了公眾意愿制定公共產(chǎn)品價(jià)格的特點(diǎn)。同時(shí),這些國(guó)家將綜合管廊建設(shè)列入國(guó)家相關(guān)法律,其中對(duì)于已經(jīng)建有綜合管廊的地區(qū),強(qiáng)制要求能入廊的管線不能再單獨(dú)采用直埋的方式敷設(shè),必須進(jìn)入管廊內(nèi),從而確保了綜合管廊的使用率,真正發(fā)揮綜合管廊的經(jīng)濟(jì)效益[2]。
1.1.2 日本 日本是亞洲地區(qū)最早開(kāi)展地下綜合管廊建設(shè)的國(guó)家,于1926年修建第一條地下綜合管廊,目前全日本建成的地下綜合管廊已達(dá)到1100公里,基本覆蓋主要城市建設(shè)密集地區(qū),已經(jīng)成為世界上地下綜合管廊規(guī)劃最完整、法規(guī)最完善、技術(shù)最先進(jìn)的國(guó)家之一,其研究、改良和實(shí)踐地下綜合管廊的經(jīng)驗(yàn)已成為國(guó)外發(fā)達(dá)城市市政管理現(xiàn)代化的標(biāo)志。東京都的中心城區(qū)已規(guī)劃建成200多公里的地下綜合管廊,成為世界上地下綜合管廊建設(shè)最長(zhǎng)的城市。其綜合管廊的規(guī)劃的必要標(biāo)準(zhǔn)條件是人口密度大,而且隨著城市的發(fā)展、再開(kāi)發(fā)等,公共設(shè)施的需要急劇增大,或可預(yù)測(cè)將會(huì)急劇增大,現(xiàn)有的施工對(duì)道路的結(jié)構(gòu)帶來(lái)影響,并因其交通的堵塞,在這樣的情況下,有必要建設(shè)綜合管廊。目前在東京、大阪、名古屋、橫濱等大城市和仙臺(tái)、京都等人口密度大的城市都建設(shè)了綜合管廊。
日本作為目前世界上建設(shè)綜合管廊技術(shù)最先進(jìn)、建設(shè)速度最快的國(guó)家,也是針對(duì)綜合管廊建立專(zhuān)門(mén)的法律最早的國(guó)家,法律規(guī)定將綜合管廊作為城市道路的敷設(shè)設(shè)施,與道路共同建設(shè),足以看出日本對(duì)綜合管廊的重視程度,對(duì)于綜合管廊的建設(shè)投資同道路建設(shè)相一致,需要在道路部門(mén)和各入廊管線單位間按一定的比例進(jìn)行分?jǐn)偅@個(gè)比例并不確定;對(duì)于綜合管廊的日常維護(hù),道路部門(mén)主要負(fù)責(zé)管廊主體的維護(hù),各管線單位負(fù)責(zé)廊道內(nèi)管線的維護(hù),必要時(shí)由道路部門(mén)和管線單位共同負(fù)責(zé)管廊主體的維護(hù)管理。
1.2 國(guó)內(nèi)地下空間開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀
我國(guó)大陸地區(qū)最早開(kāi)始建設(shè)綜合管廊是1994年上海浦東新區(qū)的張楊路綜合管廊,隨后北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也相繼建設(shè),但在全國(guó)范圍內(nèi)并未被大規(guī)模建設(shè),直到2013年,隨著城市管線問(wèn)題的不斷暴露,中央政府意識(shí)到轉(zhuǎn)變管線建設(shè)模式的重要性,加大綜合管廊建設(shè)力度,并頒布多項(xiàng)政策來(lái)進(jìn)行推動(dòng),全國(guó)范圍掀起建設(shè)綜合管廊熱潮[3]。縱觀大陸地區(qū)綜合管廊的研究歷程可以發(fā)現(xiàn),綜合管廊方面的研究與其現(xiàn)實(shí)中的建設(shè)進(jìn)程密切相關(guān),其研究可被劃分為以下三個(gè)階段:①第一階段:隨著1994年建設(shè)上海浦東張楊路綜合管廊,大陸地區(qū)出現(xiàn)理論研究,主要是對(duì)綜合管廊優(yōu)缺點(diǎn)及建設(shè)的必要性進(jìn)行敘述;②第二階段:直到2001年隨著各地相繼規(guī)劃建設(shè)綜合管廊,通過(guò)對(duì)我國(guó)建設(shè)過(guò)程中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),提出阻礙綜合管廊發(fā)展的不再是工程技術(shù)問(wèn)題,而是資金和運(yùn)營(yíng)管理方面的問(wèn)題,大陸地區(qū)研究的重點(diǎn)開(kāi)始轉(zhuǎn)向綜合管廊投融資模式、費(fèi)用分?jǐn)偂⒔?jīng)濟(jì)效益分析等方面的研究;③第三階段:隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及國(guó)家出臺(tái)新的融資政策,綜合管廊的建設(shè)在技術(shù)上開(kāi)始轉(zhuǎn)向利用新技術(shù),如將BIM運(yùn)營(yíng)到綜合管廊建設(shè)過(guò)程中;另外,綜合管廊建設(shè)投資巨大,如何轉(zhuǎn)變建設(shè)模式,吸引社會(huì)資本投資成為綜合管廊研究的重點(diǎn)。endprint
2 綜合管廊建設(shè)存在的問(wèn)題
近幾年由于地下空間規(guī)劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心:2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導(dǎo)致13人死亡,120人受傷;2013年11月22日,中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)的城市地下管網(wǎng)爆燃特大事故,共造成62人遇難,136人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失7.5億元;2012年北京“7·21”暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇,導(dǎo)致因?yàn)?zāi)死亡78人,受災(zāi)人口190萬(wàn)人,直接經(jīng)濟(jì)損失116.4億元;哈爾濱曾在8天內(nèi)出現(xiàn)7次路面塌陷,造成2人死亡2人受傷等。慘痛的事故教訓(xùn),不僅暴露出我國(guó)地下空間存在底數(shù)不清、信息不全、狀況不明、帶病運(yùn)行等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,更反映出綜合管廊建設(shè)在地下空間規(guī)劃、管理方面存在的多方面的問(wèn)題。
2.1 規(guī)劃滯后,總體性不強(qiáng)
地下空間利用缺乏科學(xué)的整體目標(biāo)和全面規(guī)劃,功能布局不詳細(xì),地域之間和行業(yè)之間未聯(lián)動(dòng),低效、無(wú)序和重復(fù)開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題突出。各行業(yè)按照各自眼前需要自行開(kāi)發(fā)和安排地下工程,缺乏聯(lián)通,整體性和系統(tǒng)性差;地面建筑、市政設(shè)施的布局之間缺乏有機(jī)聯(lián)系,對(duì)于公共用地即規(guī)劃紅線以外的地下空間,一直以來(lái)更是存在任其自然發(fā)展的無(wú)管理現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致產(chǎn)生了我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)上的各類(lèi)問(wèn)題,更重要的是,地下空間開(kāi)發(fā)利用的綜合效益不僅不能體現(xiàn),還造成了空間資源的嚴(yán)重浪費(fèi),甚至導(dǎo)致后續(xù)開(kāi)發(fā)無(wú)法進(jìn)行,嚴(yán)重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展[4]。
2.2 法規(guī)體系不健全,專(zhuān)業(yè)規(guī)范時(shí)效性差
總體來(lái)看,我國(guó)還沒(méi)有形成完整的立法體系。在國(guó)家立法層面,關(guān)于地下空間利用方面的專(zhuān)門(mén)法律尚屬空白,與其相關(guān)的內(nèi)容在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等諸多法律中都有涉及;部門(mén)法規(guī)層面,建設(shè)部發(fā)布的《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中雖然明確了相關(guān)內(nèi)容,但是作為行政規(guī)章,該《規(guī)定》法律效力較低,且內(nèi)容也不完備,缺乏對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義;地方規(guī)定層面,只有部分省市出臺(tái)了一些有關(guān)的政策文件。
2.3 管理缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào),體制機(jī)制不完善
一直以來(lái),我國(guó)地下空間規(guī)劃與建設(shè)開(kāi)發(fā)缺乏統(tǒng)一管理。相關(guān)報(bào)告顯示,當(dāng)前城市地下空間設(shè)施的產(chǎn)權(quán)主體分屬地鐵、自來(lái)水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力公司,以及政府、部?duì)、工礦企業(yè)等數(shù)十個(gè)單位。在建設(shè)過(guò)程中,各環(huán)節(jié)的管理又分屬于不同的政府管理部門(mén),如規(guī)劃管理由城市規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé),開(kāi)工許可管理由城市建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé),工程檔案管理由城建檔案管理部門(mén)負(fù)責(zé)等,缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門(mén)。
2.4 未建立統(tǒng)一的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制
不同種類(lèi)的管線在綜合管廊中敷設(shè),其相互間的關(guān)系主要體現(xiàn)在對(duì)有限管廊空間的占用份額分配,依據(jù)管線占用空間的大小及管線收益等因素對(duì)管廊的建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行分?jǐn)?,這樣后期才有穩(wěn)定的資金收入,也是保證綜合管廊可持續(xù)建設(shè)的關(guān)鍵[5]。不同管線單位在使用綜合管廊敷設(shè)管線時(shí),有責(zé)任繳納一定的使用費(fèi)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi),但我國(guó)大陸地區(qū)還未建立統(tǒng)一的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制,造成各地區(qū)在綜合管廊實(shí)際費(fèi)用分?jǐn)偛僮髦腥狈σ罁?jù),使綜合管廊成本回收存在問(wèn)題。
2.5 基礎(chǔ)資料缺失,信息化管理落后
以城市地下管網(wǎng)為例,按照規(guī)定,各地的城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繪制城市地下管網(wǎng)綜合圖,建立城市地下管網(wǎng)信息系統(tǒng),并及時(shí)接收普查和補(bǔ)測(cè)、補(bǔ)繪所形成的地下管網(wǎng)。而事實(shí)上,全國(guó)擁有城建檔案管理機(jī)構(gòu)的城市并不多,2012年統(tǒng)計(jì),在253個(gè)做過(guò)普查的城市中,只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機(jī)構(gòu),也存在信息沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)更新的機(jī)制問(wèn)題。另外,當(dāng)前的城建檔案沒(méi)有得到高效、低成本的利用,企業(yè)如果需要資料數(shù)據(jù)還需要花錢(qián)購(gòu)買(mǎi),如果想鋪設(shè)管網(wǎng),需要自己到城市各個(gè)部門(mén)去收集,去探測(cè)施工地域的地下管網(wǎng)資料。
3 綜合管廊建設(shè)未來(lái)發(fā)展對(duì)策
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從1980年開(kāi)始研究和評(píng)估城市綜合管廊建設(shè)方案,并從立法方面進(jìn)行研究突破[6,7]。截止2015年4月,臺(tái)灣地區(qū)綜合管廊累計(jì)建設(shè)完成長(zhǎng)度達(dá)392.82公里,所有規(guī)劃建設(shè)長(zhǎng)度達(dá)908.18公里。因此,臺(tái)灣地區(qū)的綜合管廊建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)大陸具有良好的借鑒意義。
3.1 建立地區(qū)整體管網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng)
綜合管廊作為一項(xiàng)綜合性的民生工程,涉及單位多,建設(shè)復(fù)雜,一旦建成不能輕易更改,使用期一般也在50年以上,因此在建設(shè)綜合管廊之前應(yīng)充分考慮目前及今后城市發(fā)展,提前做好規(guī)劃。臺(tái)灣地區(qū)以各縣市為單位,結(jié)合新城區(qū)建設(shè)、都市更新及地下空間開(kāi)發(fā)等重大工程進(jìn)行共同管道的規(guī)劃,逐步建立各縣市的規(guī)劃系統(tǒng)。大陸地區(qū)應(yīng)借鑒臺(tái)灣建立的管網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng),以各縣市或省份為單位,合理利用地下空間,結(jié)合該地區(qū)城市規(guī)劃,與城市地鐵建設(shè)、地下空間開(kāi)發(fā)等相結(jié)合,逐步建立起整個(gè)地區(qū)的綜合管廊規(guī)劃系統(tǒng),同時(shí)這個(gè)規(guī)劃是隨著城市發(fā)展不斷被修正的。
3.2 建立法規(guī)體系
法律規(guī)范作為約束行為的基本標(biāo)準(zhǔn),是推動(dòng)綜合管廊發(fā)展的關(guān)鍵。我國(guó)在綜合管廊建設(shè)方面尚無(wú)專(zhuān)門(mén)性的立法,主要靠政府的行政手段來(lái)主導(dǎo),原本應(yīng)由法律強(qiáng)制執(zhí)行的條例會(huì)大打折扣。臺(tái)灣地區(qū)建設(shè)共同管道初期即擬定各種法規(guī),短時(shí)間內(nèi)建立了共同管道法規(guī)體系,對(duì)共同管道的規(guī)劃、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)管理、資金等建設(shè)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范,使各地區(qū)建設(shè)有章可循。大陸地區(qū)應(yīng)借鑒臺(tái)灣等地區(qū)的法規(guī)體系,結(jié)合已建成綜合管廊的經(jīng)驗(yàn),從技術(shù)和政策兩個(gè)方面出臺(tái)國(guó)家層面的立法,使各地區(qū)在建設(shè)綜合管廊時(shí)有所依據(jù),結(jié)合自身情況制定具體的法律規(guī)范。
3.3 成立專(zhuān)門(mén)的主管部門(mén)
綜合管廊收容的市政管線原本由不同的主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)建設(shè),各單位相互之間沒(méi)有統(tǒng)一的協(xié)同機(jī)制。建立綜合管廊要將管線置于同一空間內(nèi),從規(guī)劃開(kāi)始就需要各管線單位間進(jìn)行協(xié)調(diào),涉及的單位眾多,此時(shí)必須有一個(gè)主管部門(mén)來(lái)統(tǒng)一組織。臺(tái)灣地區(qū)在開(kāi)始建設(shè)共同管道之初在臺(tái)北建立共同管道科,隨后高雄市成立管線科,專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)共同管道建設(shè)。大陸地區(qū)應(yīng)改變目前各管線單位各自為政的管理體制,由中央到地方,自上而下建立綜合管廊主管機(jī)關(guān),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)各管線間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)等。endprint
3.4 保證穩(wěn)定的資金來(lái)源
目前大陸地區(qū)綜合管廊的建設(shè)主要依靠“政府投資,管線單位租用或免費(fèi)使用”的模式,由于綜合管廊建設(shè)需要投入大量資金,大規(guī)模建設(shè)時(shí)政府的財(cái)政根本無(wú)法負(fù)擔(dān),所以探索多元化的融資模式,是綜合管廊發(fā)展的前提。臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)建立共同管道基金、政府與管線單位共同出資等方式籌集建設(shè)資金,保證可持續(xù)建設(shè)。大陸地區(qū)應(yīng)采用多元化的投融資模式,如設(shè)立基金、引入社會(huì)資本、發(fā)行債券等,保證綜合管廊建設(shè)有穩(wěn)定的資金來(lái)源。
3.5 建立綜合管廊信息系統(tǒng)平臺(tái)
由于各管線單位有自己的主管機(jī)關(guān),管線資料由各單位分別保存,一般不進(jìn)行公開(kāi),這將阻礙各單位間的協(xié)調(diào),不利于綜合管廊的規(guī)劃建設(shè),同時(shí)對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用也將造成困難。臺(tái)灣地區(qū)自1990年起規(guī)劃建設(shè)管線資料庫(kù),通過(guò)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、交換測(cè)試等逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)臺(tái)灣地區(qū)公共管線資訊的整合。大陸地區(qū)應(yīng)利用現(xiàn)代化的信息科技技術(shù),對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用建立信息資料庫(kù),以提供各單位的查詢(xún)。針對(duì)綜合管廊的信息系統(tǒng)平臺(tái),可在地下空間利用情況、管線建設(shè)情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行建立,以實(shí)現(xiàn)對(duì)地下綜合管廊的智能化管理。
4 結(jié)語(yǔ)
現(xiàn)階段我國(guó)綜合管廊正處于蓬勃發(fā)展階段,國(guó)內(nèi)許多一線、二線城市都在進(jìn)行綜合管廊的建設(shè)工作。隨著綜合管廊建設(shè)政府文件的發(fā)布及相關(guān)試點(diǎn)城市綜合管廊的建設(shè),未來(lái)幾年,我國(guó)將進(jìn)入綜合管廊的大規(guī)模建設(shè)階段。針對(duì)目前綜合管廊存在的問(wèn)題,應(yīng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國(guó)內(nèi)試點(diǎn)工程建設(shè),探索綜合管廊在法律建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、費(fèi)用分?jǐn)偟确矫?,依?jù)我國(guó)城市發(fā)展水平,建立完善的綜合管廊發(fā)展模式,提高我國(guó)綜合管廊建設(shè)管理水平,綜合管廊將更加高效地為城市、為人民提供服務(wù)。
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