協(xié)商民主視閾下構(gòu)建處置群體性事件的長(zhǎng)效機(jī)制研究

蘇蓉

【摘 要】 協(xié)商民主是當(dāng)前我國(guó)民主政治發(fā)展的重要形式。文章對(duì)協(xié)商民主的特點(diǎn)與處置群體性事件的長(zhǎng)效機(jī)制之間的契合性進(jìn)行了分析；指出目前群體性事件處置過(guò)程中存在的問(wèn)題；就構(gòu)建起處置群體性事件的長(zhǎng)效機(jī)制提出建議：地方黨委政府要出臺(tái)一套穩(wěn)定的制度體系，將公民參與納入有序的制度化軌道上來(lái)；要保證信息公開和官民互動(dòng)常態(tài)化；要注重對(duì)協(xié)商民主協(xié)商能力的培養(yǎng)。

【關(guān)鍵詞】 群體性事件；協(xié)商民主；維穩(wěn)新思維

21世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)掀起了針對(duì)協(xié)商民主的研究熱潮，學(xué)者們認(rèn)為協(xié)商民主符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需要，它能夠增強(qiáng)公民對(duì)公共利益的責(zé)任感，并由此使公共決策更能體現(xiàn)公共性、透明性。所謂協(xié)商民主，是指政治共同體中自由與平等的公民，通過(guò)參與立法和決策等政治過(guò)程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協(xié)商，強(qiáng)調(diào)對(duì)話、討論、辯論、審議與共識(shí)。[1]黨的十八屆三中全會(huì)指出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)……要在決策前、決策中進(jìn)行充分地協(xié)商。可以說(shuō)協(xié)商民主是當(dāng)前我國(guó)民主政治發(fā)展的重要形式，在諸多領(lǐng)域都有較強(qiáng)的生命力，協(xié)商民主治理模式與維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定具有內(nèi)在一致性，它體現(xiàn)出新時(shí)期國(guó)家治理從高壓管控向平等協(xié)商的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。

一、以協(xié)商民主構(gòu)建處置群體性事件長(zhǎng)效機(jī)制的契合性分析

近年來(lái)，學(xué)界關(guān)于協(xié)商民主和群體性事件的研究卷帙浩繁，成果豐碩，但在協(xié)商民主的理論框架下來(lái)研究群體性事件的發(fā)生、發(fā)展的并不多。僅從當(dāng)前的研究成果來(lái)看，學(xué)者們普遍注意到了協(xié)商民主與群體性事件內(nèi)在機(jī)理的一致性和契合性，即處置群體性事件需要公開、平等的對(duì)話機(jī)制，科學(xué)、有效的協(xié)商方法和一套成熟穩(wěn)定的預(yù)警和評(píng)估機(jī)制。而這些要求正是協(xié)商民主理論與實(shí)踐所蘊(yùn)含的基本理念。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商式治理與參與式治理，它所追求的最高目標(biāo)就是善治，它為化解社會(huì)矛盾和沖突構(gòu)建了一套開放、對(duì)話和互動(dòng)的決策模式，而這正是處置群體性事件所必需的。

1、協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)多渠道的開放式的對(duì)話與決策

亨廷頓認(rèn)為政治制度化是政治參與有效開展的前提，也就是沒(méi)有順暢、規(guī)范地參與渠道和制度化的參與環(huán)境，政治參與的擴(kuò)大必然導(dǎo)致政治環(huán)境的不穩(wěn)定。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家在政治制度化水平較低的情況下，會(huì)使對(duì)政府的要求很難通過(guò)合法化渠道得到表達(dá)。因此政治參與的劇增，會(huì)導(dǎo)致政治動(dòng)亂。上個(gè)世紀(jì)80年代，我國(guó)基層社會(huì)就已經(jīng)開始探索許多具有中國(guó)特色的協(xié)商制度形式——民情懇談會(huì)、民主懇談會(huì)、民主理財(cái)會(huì)、便民服務(wù)窗、鄉(xiāng)村（居民）論壇和民主聽（議）證會(huì)等，這些協(xié)商方式首要的目的都是實(shí)現(xiàn)政府與群眾的有效對(duì)話，落實(shí)群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。有了暢通的、規(guī)范的溝通渠道，很多群體性事件就可以化解在萌芽狀態(tài)。

2、協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)平等性

達(dá)倫道夫提出，社會(huì)沖突產(chǎn)生的直接起因在于居于權(quán)威地位者的權(quán)威地位沒(méi)有得到廣泛支持和認(rèn)同而解體。[2]通俗地講，即是政府的塔西佗效應(yīng)使其失信于民，當(dāng)決策過(guò)程中缺乏平等有效的公開對(duì)話時(shí)，沖突就會(huì)產(chǎn)生。卡羅林·亨德里克斯認(rèn)為在協(xié)商民主模式中，平等公民之間在理性支配的前提下，通過(guò)公開討論，在信息充分交流和共享過(guò)程中做出合法的決策。協(xié)商主體地位首先是平等的，擁有的話語(yǔ)權(quán)也是平等的，最重要的利益分配的結(jié)果更是平等的。因此，協(xié)商民主就像是圍繞著公共利益展開的公共論壇，而不像是你死我活的競(jìng)技場(chǎng)，討論結(jié)果更易獲得參與者的理解和支持，從而能夠減少?zèng)_突和對(duì)抗。

3、協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)理性和包容的精神

有觀點(diǎn)認(rèn)為，就現(xiàn)階段而言中國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)都不同程度地存在這樣一種現(xiàn)象： 進(jìn)退失據(jù)、反應(yīng)遲鈍，這種現(xiàn)象被稱之為“體制性遲鈍”。[3]這種體制形成的原因主要是因?yàn)樘幹猛话l(fā)性事件的各級(jí)公務(wù)人員尤其是基層的公務(wù)人員習(xí)慣于依賴現(xiàn)有體制的這種自上而下的號(hào)令和指示，而缺乏靈活的制度創(chuàng)新，同時(shí)各層次的組織及其成員的使命感的缺乏和生存需求的自利性加劇也使處置機(jī)制日益僵化，導(dǎo)致各層次體系的運(yùn)轉(zhuǎn)越來(lái)越與民眾的實(shí)際需求相脫節(jié)，最終形成了各自為戰(zhàn)的局面。協(xié)商民主是一種橫向的、多主體的治理方式，這種方式將矛盾的解決之策交予相關(guān)群體來(lái)制定，而不僅僅依賴于體制和制度，通過(guò)民主的手段和過(guò)程解決沖突，一定程度上使其成為一種習(xí)慣和生活方式，沖突事件就不再會(huì)形成規(guī)模和破壞性的結(jié)果。

二、協(xié)商民主視閾下群體性事件處置過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、缺乏有效的溝通對(duì)話機(jī)制

群體性事件的形成過(guò)程中，群眾向地方政府反映問(wèn)題之后，得到的答復(fù)永遠(yuǎn)都是正在積極處理，這反映出政府處置群體性事件的預(yù)警機(jī)制缺乏對(duì)話溝通環(huán)節(jié)，本質(zhì)上是地方政府的缺位。例如2016年4月，某地煤化工公司發(fā)生蒸發(fā)塘壩體滲漏事故所引發(fā)的群體性事件，群眾在事發(fā)前多次上訪反映問(wèn)題無(wú)果。從當(dāng)?shù)丨h(huán)保局網(wǎng)站搜索發(fā)現(xiàn)，該局在《2015年上半年工作總結(jié)》中曾提到，“自某企業(yè)煤化工投入試生產(chǎn)以來(lái)，周邊群眾多次通過(guò)各種渠道反映廢氣、噪聲、光污染等環(huán)保問(wèn)題，特別是去年8月4日該企業(yè)發(fā)生污水外排事故后，周邊群眾多次上訪。對(duì)此，我局積極采取一系列措施，進(jìn)一步加大工作力度，積極做好對(duì)群眾的宣傳解釋工作，化解對(duì)立情緒，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素?！笨梢钥闯?，地方政府部門的協(xié)商工作主要是“宣傳解釋”、“化解對(duì)立情緒”，而不是積極的對(duì)話溝通和嚴(yán)肅整改。因此，政府如果能夠及時(shí)出面組織企業(yè)與群眾的對(duì)話溝通，并監(jiān)督企業(yè)的整改行動(dòng)，企業(yè)的違法行為或許就不會(huì)發(fā)生，群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全或許就可以得到保障。

2、缺乏理性的協(xié)商觀念

理性的協(xié)商觀念，指的是處置群體性事件的責(zé)任人要對(duì)協(xié)商有清晰的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的定位，即真正的協(xié)商，主體地位應(yīng)平等、協(xié)商的信息應(yīng)公開、協(xié)商的過(guò)程應(yīng)透明、協(xié)商的方法應(yīng)科學(xué)。協(xié)商不是簡(jiǎn)單地尋問(wèn)和了解訴求，協(xié)商是為了實(shí)現(xiàn)利益的最大化，制定最符合公共利益的決策。協(xié)商民主要求具備這樣的理念：協(xié)商的雙方參與主體不止是爭(zhēng)取個(gè)人的利益，還會(huì)為公共利益或?qū)Ψ嚼孀龀鐾讌f(xié)。但是，各地維穩(wěn)的工作機(jī)制，簡(jiǎn)單地說(shuō)是剛性的，不具備彈性；不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本與效益，重在對(duì)群眾的安撫和企業(yè)的罰款，但并不考慮處置方式是否是最優(yōu)的；舉全局之力，盡量在最短的時(shí)間內(nèi)解決訴求，而不考慮處置結(jié)果是否最大程度滿足當(dāng)事人的訴求。對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，這樣的處置方式未必是最好的解決方法，而且還會(huì)形成“大鬧大解決、小鬧小解決”的惡性效仿效應(yīng)，鼓勵(lì)更多的人通過(guò)鬧訪和纏訪的方式解決問(wèn)題。這種維穩(wěn)方式是以投入巨大的人力、物力和財(cái)力為代價(jià)的，其對(duì)政府的影響可想而知。endprint

3、缺乏成熟的協(xié)商手段

成熟的協(xié)商手段，指的是科學(xué)協(xié)商的方法和穩(wěn)定的協(xié)商制度，它要保障協(xié)商過(guò)程的科學(xué)、民主，更要保障協(xié)商形式的長(zhǎng)效和常態(tài)化。成熟的協(xié)商手段，需要制度加以保障，也正是在這個(gè)意義上，協(xié)商民主是法治而不是人治。趙鼎新通過(guò)觀察群體性事件的處置過(guò)程指出，政府的基本政策就是“鎮(zhèn)壓、限制、疏導(dǎo)加妥協(xié)”，其核心手段就是鼓勵(lì)上訪和金錢安撫。通過(guò)加強(qiáng)上訪，政府試圖把群體性事件的規(guī)模減為個(gè)體化。通過(guò)金錢，政府用物質(zhì)手段盡可能的滿足當(dāng)事人的物質(zhì)需求以求息事寧人。[4]學(xué)者們對(duì)政府決策的觀察結(jié)論雖有很多不同看法，但對(duì)這種“上訪加金錢”的處置模式卻有一致的看法，即法治不足、甚至是人治式的治理。人治式的治理最大的問(wèn)題是一把手決策，即不能保障決策的科學(xué)化和民主化。從中央的文件上看，雖然多次強(qiáng)調(diào)要調(diào)解、協(xié)調(diào)，但始終沒(méi)有出臺(tái)具體的可操作的辦法。從當(dāng)前的發(fā)展階段來(lái)看，在現(xiàn)有的維穩(wěn)體制下，地方政府已竭盡所能將維穩(wěn)手段、方法和技術(shù)多措并舉，但這些手段和技術(shù)盡管多元，但多已“失范”并失效。

三、協(xié)商民主視閾下處置群體性事件的對(duì)策建議

無(wú)論是從理論分析，還是實(shí)踐研究，運(yùn)用協(xié)商民主處置群體性事件，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定，而且也能使政府與民眾進(jìn)一步的培養(yǎng)相互理解與信任的關(guān)系。張緊跟認(rèn)為，如果這種協(xié)商對(duì)話平臺(tái)能夠逐步規(guī)范化進(jìn)而成為一種反思性制度安排，那么它就是建立在公民有序參與基礎(chǔ)之上的協(xié)商民主?？梢哉f(shuō)，協(xié)商民主機(jī)制是推動(dòng)中國(guó)民主建設(shè)的新思路，有望實(shí)現(xiàn)從維權(quán)抗?fàn)幍絽f(xié)商對(duì)話的轉(zhuǎn)變。[5]

1、地方黨委政府要出臺(tái)一套穩(wěn)定的制度體系，將公民參與納入有序的制度化軌道上來(lái)

這就需要地方黨委政府應(yīng)對(duì)協(xié)商民主機(jī)制予以高度重視。發(fā)端于浙江溫嶺市的民主懇談會(huì)最初的形式只是簡(jiǎn)單的官民對(duì)話活動(dòng)，如新河鎮(zhèn)為了解決勞資糾紛而創(chuàng)新的行業(yè)工資集體協(xié)商機(jī)制。從2000年開始，市委將其統(tǒng)稱為民主懇談，對(duì)懇談會(huì)性質(zhì)、活動(dòng)范圍、基本原則、流程和方法進(jìn)行逐步明確和完善，一系列文件的出臺(tái)，為“民主懇談會(huì)”的發(fā)展奠定最為基本也是最為重要的制度性平臺(tái)。制度的作用除了規(guī)范政府部門的行為，還有一個(gè)重要的作用就是使一種治理行為升華為一種治理習(xí)慣，從而帶動(dòng)公民也形成一種參與習(xí)慣和公民文化。

2、要保證信息公開和官民互動(dòng)常態(tài)化

謠言的發(fā)生和傳播多源自于信息的閉塞和隱瞞，加強(qiáng)信息公開有助于公民及時(shí)了解真實(shí)情況，從而做出理性的分析和預(yù)判，能夠不斷地培養(yǎng)起對(duì)于政府的信任感和對(duì)社會(huì)的效能感。為有效地解決信任危機(jī)，官民互動(dòng)常態(tài)化是必須之舉。政府應(yīng)盡一切可能爭(zhēng)取話語(yǔ)權(quán)的主動(dòng)權(quán)，及時(shí)公開信息，主動(dòng)回應(yīng)群眾的質(zhì)疑，加強(qiáng)與群眾的互動(dòng)，避免謠言出現(xiàn)之后被動(dòng)式的回應(yīng)；主動(dòng)歡迎媒體的采訪和報(bào)道，主要負(fù)責(zé)人更要有應(yīng)對(duì)媒體的經(jīng)驗(yàn)和能力，通過(guò)媒體與群眾建立起溝通渠道，更要借助媒體塑造形象穩(wěn)定秩序；[6]積極的回應(yīng)公民的訴求和要求，努力保證自己公平公正的第三方身份，堅(jiān)決避免成為參與分配社會(huì)利益的“特殊利益集團(tuán)”，要以中立者和調(diào)停者的身份與協(xié)商主體展開充分的對(duì)話和溝通。

3、要注重對(duì)協(xié)商民主協(xié)商能力的培養(yǎng)

（1）協(xié)商民主制度的績(jī)效發(fā)揮，同樣需要富有公民精神和參與能力的公民開展規(guī)范的協(xié)商活動(dòng)。首先，群眾需要有結(jié)社的能力，組織化的行動(dòng)，能夠避免分散化、低效率的協(xié)商對(duì)話。在組織中，群眾能夠更好的整合和表達(dá)自己的利益訴求，從而更好的談判和對(duì)話。其次，群眾需要有理性、平和的心態(tài)，即公共精神。公共精神不是靠簡(jiǎn)單移植或是短時(shí)間內(nèi)就能夠迅速建立起來(lái)的，它的本質(zhì)就是一種自然而然的思想、態(tài)度和行為習(xí)慣，因此必須在公民日常生活中各個(gè)方面加以貫徹，不斷訓(xùn)練和鞏固，積久成習(xí)，公共精神就逐漸養(yǎng)成了。最后，要暢通群眾的政治參與渠道。政協(xié)、政府職能部門和群團(tuán)組織應(yīng)該主動(dòng)建立起暢通民意的渠道，信訪局、維穩(wěn)辦，甚至還有應(yīng)急辦應(yīng)該加強(qiáng)與民眾溝通的功能。這些部門之間還應(yīng)建立起協(xié)同辦工的機(jī)制，做好職能的分工與協(xié)作，讓民意得到及時(shí)的表達(dá)和疏導(dǎo)。

（2）在群體性事件發(fā)生的不同階段，也應(yīng)注意結(jié)合多種手段多元化、靈活運(yùn)用協(xié)商民主機(jī)制。協(xié)商民主機(jī)制在處置群體性事件中的運(yùn)用并不是完全沒(méi)有缺陷的。按照項(xiàng)贈(zèng)的研究來(lái)看，協(xié)商民主也可能會(huì)導(dǎo)致處置的低效率，可能會(huì)被民粹主義所利用，也可能偏離公共利益，反而會(huì)不利于群體性事件的處置。[7]這種擔(dān)心不是沒(méi)有道理，協(xié)商民主本身是存在缺陷的，如協(xié)商過(guò)程的低效率和精細(xì)化、協(xié)商技巧的科學(xué)化，這些要求對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)不是一時(shí)半刻可以輕松做到的。因此，在群體性事件發(fā)生的不同階段，也應(yīng)注意結(jié)合多種手段多元化、靈活運(yùn)用協(xié)商民主機(jī)制。

首先，在矛盾產(chǎn)生到群體沖突發(fā)生前側(cè)重于協(xié)商民主。在矛盾發(fā)生的最初階段，矛盾關(guān)系簡(jiǎn)單、形勢(shì)單一，群眾的情緒相對(duì)較為穩(wěn)定和平和，此時(shí)運(yùn)用協(xié)商民主方法調(diào)解矛盾會(huì)有較好的效果。在這一階段，有關(guān)部門要加大工作力度對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行排查化解，此時(shí)應(yīng)把工作的重心從事后處理轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防上來(lái)，做到發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好。在這一階段，調(diào)解員、信息員要充分地發(fā)揮調(diào)解作用，要完善信訪和人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，部門間要召開民情分析會(huì)、民情懇談會(huì)，努力使問(wèn)題解決在最佳時(shí)機(jī)。

其次，在矛盾發(fā)生后要提高決策的科學(xué)、民主水平。這就需要增加決策的透明度和公眾的參與度，實(shí)現(xiàn)信息公開和廣泛參與。這一階段，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)群眾就解決糾紛事件提出合理可行的辦法，政府要對(duì)群眾提出的合理訴求舉行座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式的協(xié)商會(huì)議，廣泛聽取意見，充分考慮大多數(shù)人的利益。有研究表明，從現(xiàn)有群體性事件的性質(zhì)來(lái)看，80%的維權(quán)型群體性事件都屬于非對(duì)抗性的人民內(nèi)部矛盾，盡管表現(xiàn)形式有時(shí)表現(xiàn)為較激烈的對(duì)抗形式。因此，對(duì)于人民內(nèi)部矛盾，要如毛澤東所說(shuō)，要使用人民內(nèi)部的方法，是民主的即說(shuō)服的方法，而不是強(qiáng)迫的方法。因此，在此階段側(cè)重于協(xié)商民主既可能也可行。

最后，群體沖突發(fā)生后側(cè)重于依法治理。協(xié)商畢竟是一種柔性的溝通對(duì)話方式，通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)是協(xié)商民主追求的最終目的。一般而言，如果矛盾能夠發(fā)展到群體沖突階段至少說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題：一是通過(guò)協(xié)商無(wú)法達(dá)成共識(shí)，協(xié)商失效；二是矛盾各方或某一方出現(xiàn)明顯的違法行為急需依法制止。因此，一旦矛盾發(fā)展到群體沖突階段，就應(yīng)側(cè)重于依法治理。倘若在日常行政和矛盾發(fā)生的早期階段能夠恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用協(xié)商民主和依法治理，就可有效預(yù)防大部分的群體性矛盾，也可將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

【參考文獻(xiàn)】

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【作者簡(jiǎn)介】

蘇 蓉，講師，現(xiàn)就職于內(nèi)蒙古黨校政治學(xué)教研部，研究方向：民主政治和習(xí)近平治國(guó)理政思想.endprint