耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的效果評價及改進(jìn)建議

彭炎輝

摘 要：對中央和地方耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策規(guī)定的梳理和以實(shí)地調(diào)查為基礎(chǔ)的案例分析表明，文件規(guī)定和實(shí)際操作中補(bǔ)貼發(fā)放大多未與地力保護(hù)的具體措施掛鉤，缺乏硬性激勵約束機(jī)制的補(bǔ)貼政策保護(hù)地力的潛力有限，補(bǔ)貼政策宣傳存在缺失和執(zhí)行不完全到位等因素共同決定了現(xiàn)行補(bǔ)貼政策在保護(hù)地力方面發(fā)揮的實(shí)際作用非常有限。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善與地力保護(hù)具體措施嚴(yán)格掛鉤的地力保護(hù)補(bǔ)貼政策，將地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的一部分用于支持綠色和有機(jī)食品發(fā)展，加強(qiáng)地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的宣傳和執(zhí)行力度。

關(guān)鍵詞：耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼；政策梳理；效果評價；改進(jìn)建議

中圖分類號：F279.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）12-0048-06

隨著農(nóng)業(yè)面源污染逐漸加重、農(nóng)業(yè)發(fā)展主要矛盾發(fā)生變化及黃箱政策力度向“天花板”逼近，我國開始致力于建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。2015年，財政部、農(nóng)業(yè)部選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省開展農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)①，原有的“三項補(bǔ)貼”被合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營。2016年，農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革在全國全面推開。對于總額達(dá)上千億元、作為現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系主要組成部分的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼②，已在全國推行近兩年，我們不禁想問：該補(bǔ)貼是否名副其實(shí)？是否真的能夠保護(hù)耕地地力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境？本文嘗試從政策文件的梳理（理論分析）和政策實(shí)施的案例分析（實(shí)證研究）兩個角度來探討這一問題，以填補(bǔ)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策相關(guān)的研究空白。

一、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策文件的梳理

1.中央頂層設(shè)計的方向性和原則性特點(diǎn)

財政部、農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》（財農(nóng)〔2015〕31號）中指出：“享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要調(diào)動農(nóng)民加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識，主動保護(hù)地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒?！薄敦斦哭r(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革工作的通知》（財農(nóng)〔2016〕26號）規(guī)定：“將農(nóng)業(yè)‘三項補(bǔ)貼中直接發(fā)放給農(nóng)民的補(bǔ)貼與耕地地力保護(hù)掛鉤，明確撂荒地、改變用途等耕地不納入補(bǔ)貼范圍，鼓勵農(nóng)民秸稈還田，不露天焚燒，主動保護(hù)耕地地力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)意識，實(shí)現(xiàn)‘藏糧于地……鼓勵各地創(chuàng)新方式方法，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)，自覺提升耕地地力?！?/p>

從中央的規(guī)定可以看出，一方面，中央制定的方案實(shí)際上只是指明了利用補(bǔ)貼政策保護(hù)耕地地力所要達(dá)到的中介目標(biāo)，卻缺乏能夠有效實(shí)現(xiàn)中介目標(biāo)的具有可操作性的手段和方式，因而僅僅只是方向性的、原則性的；另一方面，從“鼓勵各地創(chuàng)新方式方法”的提法看，可以說中央將制定具體操作方案的權(quán)力下放到了地方。

2.多數(shù)地方未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放與地力保護(hù)具體措施掛鉤

從各省政策看，不管能查到的是省級層面的規(guī)定，還是地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的規(guī)定，在多數(shù)地方，包含耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策內(nèi)容的文件的特點(diǎn)與中央相同，也同樣未將補(bǔ)貼發(fā)放與地力保護(hù)的具體措施掛鉤。理論上來說，這種硬性激勵約束機(jī)制的缺乏導(dǎo)致補(bǔ)貼很難發(fā)揮保護(hù)地力的實(shí)際作用。與中央的相關(guān)規(guī)定對比，這些地方又可分為以下三種類型。③

第一，有所退化。如表1所示，天津完全沒有與地力保護(hù)有關(guān)的內(nèi)容；湖北規(guī)定質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地不得享受補(bǔ)貼則要求過低；浙江、四川、廣東、河北省文安縣、貴州完全沒有指明保護(hù)地力的具體措施，享受補(bǔ)貼的農(nóng)民要做到地力不降低這種規(guī)定太過籠統(tǒng)和模糊，這種名義上的補(bǔ)貼發(fā)放與地力要求掛鉤在實(shí)踐中難免演變?yōu)槊撱^；吉林保護(hù)地力的具體措施僅局限于秸稈處理方面。

第二，原地踏步。安徽、遼寧、內(nèi)蒙古、江蘇、河南、陜西乾縣和漢中市漢臺區(qū)徐望鎮(zhèn)、重慶秀山縣幾乎是完全“復(fù)制—粘貼”中央的規(guī)定，中央的表述是如此，到了各省甚至各市、各縣、各鎮(zhèn)的表述還是如此。例如，極為夸張的是，作為基層的陜西省漢中市漢臺區(qū)徐望鎮(zhèn)仍在其下發(fā)的文件中沿用中央“鼓勵各地創(chuàng)新方式方法”的提法。這種做法違背了中央鼓勵各地創(chuàng)新方式方法的原則和精神，實(shí)際上是在踢皮球，起到的僅僅是傳聲筒的作用。

第三，更進(jìn)一步。如表2所示，這類地區(qū)在中央規(guī)定的基礎(chǔ)上不同程度地將中央倡導(dǎo)的地力保護(hù)措施進(jìn)一步具體化和深化。這些具體化的措施主要包含推廣應(yīng)用測土配方施肥和水肥一體化技術(shù)、種植綠肥、利用畜禽糞便施用農(nóng)家肥、引導(dǎo)農(nóng)民施用商品有機(jī)肥、通過青貯發(fā)展食草畜牧業(yè)、推廣適合本地的秸稈還田技術(shù)等，采取這些措施有利于減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥、提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平、實(shí)現(xiàn)秸稈還田等。

3.少數(shù)地方實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放與地力保護(hù)具體措施掛鉤

如表3所示，北京、新疆、黑龍江實(shí)現(xiàn)了耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼發(fā)放與部分具體的地力保護(hù)措施掛鉤，這種掛鉤將有利于補(bǔ)貼發(fā)揮保護(hù)地力的作用。細(xì)究這三個?。ㄊ校┑囊?guī)定，會發(fā)現(xiàn)其都沒有不切實(shí)際地將施用商品化有機(jī)肥或生物農(nóng)藥作為發(fā)放補(bǔ)貼的硬性條件和要求。相反，三?。ㄊ校┒歼x擇了一些耗費(fèi)成本較低、農(nóng)戶比較容易做到、能夠有效促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的生態(tài)環(huán)境要求來與補(bǔ)貼發(fā)放掛鉤，例如禁止秸稈焚燒、秸稈綜合化利用（包括還田）、殘膜回收等。

二、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策實(shí)施的案例分析

由上述政策梳理可看出，各地現(xiàn)行的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策大多欠缺激勵約束機(jī)制，實(shí)踐中應(yīng)該很難發(fā)揮保護(hù)地力的效果，但完全確證這種結(jié)論還需實(shí)證研究的支撐。為此，本文進(jìn)行了政策實(shí)施的案例分析。2017年6月，筆者設(shè)計調(diào)查問卷并對湖南省瀏陽市永安鎮(zhèn)永和村農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的有關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)查，共入戶調(diào)查了52家種植水稻的農(nóng)戶，走訪了村支書和村內(nèi)一家農(nóng)資經(jīng)銷店，被調(diào)查農(nóng)戶農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)大致為“烤煙或油菜或早秈稻——晚秈稻”模式。湖南省瀏陽市屬未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放與地力保護(hù)具體措施掛鉤的多數(shù)地區(qū)之一，而在本調(diào)查中反映出來的部分問題可能在全國普遍存在。因此，本調(diào)查具有典型性。根據(jù)村支書的說法，實(shí)際操作中決定補(bǔ)貼發(fā)放與否及金額時不考慮種糧農(nóng)戶是否采取減少化肥農(nóng)藥用量、保護(hù)耕地地力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的舉措。就被調(diào)查地區(qū)而言，對本次調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計和分析后可得到以下三點(diǎn)基本結(jié)論。endprint

1.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和耕地地力保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀

據(jù)有關(guān)資料，我國農(nóng)作物畝均化肥用量21.9公斤，遠(yuǎn)高于世界平均水平（每畝8公斤），是美國的2.6倍、歐盟的2.5倍④；我國化肥單位面積施用量是國際公認(rèn)安全上限的1.93倍⑤；我國農(nóng)藥單位面積施用量是世界平均水平的2.5倍⑥。假設(shè)早秈稻和晚秈稻每畝化肥和農(nóng)藥花費(fèi)金額相同，根據(jù)農(nóng)戶的回答結(jié)果，可計算出2016年中被調(diào)查農(nóng)戶在施用化肥和農(nóng)藥方面平均每畝實(shí)際花費(fèi)的金額分別為116.2元和61.5元⑦。這兩個數(shù)據(jù)均比《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》中對湖南水稻2015年的調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果更高一些，兩者合計占2015年湖南早秈稻和晚秈稻物質(zhì)與服務(wù)總費(fèi)用的比例分別高達(dá)41%和39%，如此高的比例從一個側(cè)面反映了我國化肥和農(nóng)藥濫用的現(xiàn)狀。

對于水稻秸稈的處理，有一位農(nóng)戶回答用來喂牛，而80.8%的農(nóng)戶的回答是全部還田。但是，仍有17.3%的農(nóng)戶回答部分或全部田間焚燒。對于廢棄的空農(nóng)藥瓶處理問題，有94.2%的農(nóng)戶將農(nóng)藥瓶丟棄至垃圾桶，最終與其他生活垃圾統(tǒng)一焚燒或深埋處理。但是，也有5.8%的農(nóng)戶將農(nóng)藥瓶丟到田間小道上、渠道或池塘中?？紤]到農(nóng)戶說謊的可能性，采取不當(dāng)方式來處理秸稈和廢棄農(nóng)藥瓶的農(nóng)戶比例估計會更高一些。就2016年的情況而言，只有38.5%的農(nóng)戶種植了綠肥作物（油菜或紫云英）；只有30.8%的農(nóng)戶在稻田中施用了農(nóng)家肥，這些農(nóng)戶施用農(nóng)家肥的來源為自家飼養(yǎng)家畜家禽的糞便、人糞或外購家禽家畜糞便。被調(diào)查農(nóng)戶中沒有任何一家施用商品化有機(jī)肥，而問及原因時則無一例外回答“沒有聽說過商品化有機(jī)肥”。被調(diào)查農(nóng)戶中只有5家聽說過生物農(nóng)藥，而施用生物農(nóng)藥的僅有4家，自己種的稻谷供自家食用是這4家農(nóng)戶施用生物農(nóng)藥的共同原因，另有1家農(nóng)戶表示生物農(nóng)藥無氣味是其使用的原因之一。

2.現(xiàn)行補(bǔ)貼政策宣傳、執(zhí)行存在不足，保護(hù)地力的潛力有限

《湖南省農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“（七）努力做好政策宣傳。各地要切實(shí)做好輿論宣傳工作，主動向社會特別是基層干部群眾進(jìn)行溝通交流，認(rèn)真做好政策解釋工作。”但是，種種事實(shí)表明，在耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策宣傳上存在很大不足，未能使廣大基層群眾知曉和熟悉政策。調(diào)查顯示，有21.2%的農(nóng)戶甚至連每年得到了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都不清楚。受訪農(nóng)戶中只有村支書和一個經(jīng)營面積超過2000畝的種糧大戶聽說過“三項補(bǔ)貼”改革、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的有關(guān)內(nèi)容。僅有21.2%的農(nóng)戶認(rèn)為實(shí)際種糧面積與得到的補(bǔ)貼成正比，而湖南省仍以計稅面積內(nèi)的農(nóng)作物實(shí)際種植面積和每年的雙季稻播種面積作為發(fā)放依據(jù)。只有28.8%的農(nóng)戶清楚近三年來耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的具體發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)村支書表示，村委未對上述有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行廣播、文件張貼等任何形式的宣傳。由于補(bǔ)貼都是統(tǒng)一發(fā)到銀行賬戶上，估計少部分農(nóng)戶是從相應(yīng)的存折明細(xì)上了解到相關(guān)信息的。

回答出了具體補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)又不存在土地流轉(zhuǎn)或存在流轉(zhuǎn)但在經(jīng)營土地上種植模式單一的共有11家農(nóng)戶。從湖南省的有關(guān)規(guī)定和11家農(nóng)戶的回答發(fā)現(xiàn)，補(bǔ)貼實(shí)發(fā)金額與應(yīng)發(fā)金額相差超過20%的僅有1家。這說明補(bǔ)貼金額的發(fā)放至少是基本符合規(guī)定。但是，不止一位受訪村民表示村委未公示補(bǔ)貼情況。查詢?yōu)g陽市永安鎮(zhèn)陽光三農(nóng)網(wǎng)后可知，該網(wǎng)僅公示了2012年和2013年農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”全鎮(zhèn)發(fā)放總額情況和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)情況。但是，按《湖南省農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，“縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組要嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)貼公示制度，村委會負(fù)責(zé)種糧面積的統(tǒng)計、核實(shí)和公示，公示內(nèi)容包括農(nóng)戶的補(bǔ)貼面積、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼金額等，接受群眾監(jiān)督，確保公示內(nèi)容與實(shí)際補(bǔ)貼發(fā)放情況一致”。這種公示的缺失說明補(bǔ)貼政策在基層未能完全執(zhí)行到位?！逗鲜∞r(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“各縣市區(qū)要建立村委會農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作績效考核制度，嚴(yán)格獎罰細(xì)則，對工作績效優(yōu)秀的村委會，省里將從省級糧食生產(chǎn)獎勵資金中安排一定資金進(jìn)行獎勵；嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)貼信訪受理制度，對于信訪案件要在規(guī)定時間內(nèi)辦結(jié)。”《瀏陽市農(nóng)業(yè)“三項補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)實(shí)施方案》規(guī)定：“要建立村（居）委會農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工作績效考核制度，嚴(yán)格獎罰細(xì)則，對工作績效優(yōu)秀的村（居）委會，要在本級財政中安排一定資金進(jìn)行獎勵；各單位要嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)貼信訪受理制度，對于信訪案件要在規(guī)定時間內(nèi)辦結(jié)。”然而，未公示補(bǔ)貼情況的永和村村委會并沒有受到任何懲罰。

在回答“如果您知道政府在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中僅僅只是倡導(dǎo)和鼓勵減少化肥農(nóng)藥用量、增施有機(jī)肥等保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施，但不采取這些措施并不會影響您家得到的補(bǔ)貼數(shù)額，您是否會響應(yīng)國家號召？”這一問題時，只有15.4%的農(nóng)戶回答“會”。對于不會響應(yīng)的原因，有農(nóng)戶表示：“要（保證）收成，有蟲害，沒辦法。”這一人為設(shè)計的假設(shè)性問題的調(diào)查結(jié)果表明了兩個事實(shí)。第一，農(nóng)戶具有經(jīng)濟(jì)理性，這符合諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得者舒爾茨的“理性小農(nóng)”假說。第二，即使現(xiàn)行耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策宣傳到位，即使農(nóng)戶知曉了現(xiàn)行政策，缺乏硬性約束和激勵機(jī)制的方向性和鼓勵性政策在保護(hù)地力方面的潛力非常有限。

3.現(xiàn)行補(bǔ)貼政策未能發(fā)揮保護(hù)地力的實(shí)際作用

文件規(guī)定和實(shí)際操作中補(bǔ)貼發(fā)放大多未與地力保護(hù)具體措施掛鉤、缺乏硬性激勵約束機(jī)制的補(bǔ)貼政策保護(hù)地力潛力有限、補(bǔ)貼政策宣傳缺失和執(zhí)行不到位共同決定了現(xiàn)行補(bǔ)貼政策不可能真正發(fā)揮保護(hù)地力的實(shí)際效果，對補(bǔ)貼政策實(shí)施前后化肥農(nóng)藥用量的變化及其原因的調(diào)查結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

對于“與前年相比，您覺得您家去年在稻田中施用的化肥用量變化情況如何？”這一問題，有75%的農(nóng)戶回答“差不多”；有13.5%的農(nóng)戶回答“略微減少”，而對減少的原因，有農(nóng)戶表示是由于使用了農(nóng)家肥；有11.5%的農(nóng)戶回答“略微增加”，對于增加的原因，有農(nóng)戶表示是由于化肥質(zhì)量下降，也有農(nóng)戶表示是因為土質(zhì)變差，還有農(nóng)戶表示是由于前年種植了烤煙而今年沒種。被調(diào)查農(nóng)戶對農(nóng)藥用量變化情況的回答結(jié)果與化肥相似。對于農(nóng)藥用量減少的原因，有農(nóng)戶表示是由于蟲害相對減輕；對于增加的原因，有農(nóng)戶表示是由于害蟲抗藥性增強(qiáng)，也有農(nóng)戶表示是由于農(nóng)藥質(zhì)量下降。值得注意的是，農(nóng)戶所認(rèn)為的化肥和農(nóng)藥質(zhì)量下降有可能僅僅是農(nóng)戶的一種錯覺，前者是受化肥濫用造成耕地基礎(chǔ)地力下降的影響；后者是受抗藥性增強(qiáng)的影響。上述結(jié)果表明，超過85%的農(nóng)戶并沒有減少化肥和農(nóng)藥施用量；而少數(shù)農(nóng)戶是由于補(bǔ)貼政策改革以外的原因而減少了化肥和農(nóng)藥的施用量，補(bǔ)貼政策不可能發(fā)揮了減少化肥、農(nóng)藥的實(shí)際作用。endprint

三、耕地地力補(bǔ)貼政策的改進(jìn)建議

上述研究表明，現(xiàn)行的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策雖然在總體上發(fā)揮了一定作用，但作用非常有限。為了更好地發(fā)揮該政策保護(hù)地力的作用，本文提出以下政策建議。

1.進(jìn)一步完善補(bǔ)貼發(fā)放與保護(hù)措施嚴(yán)格掛鉤的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策

歐盟在其共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）中將補(bǔ)貼與環(huán)保措施掛鉤，我國可以學(xué)習(xí)借鑒歐盟的這一做法，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼發(fā)放與保護(hù)措施嚴(yán)格掛鉤的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策。有必要在中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計，將非強(qiáng)制性的“鼓勵”和籠統(tǒng)性的“引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕?qiáng)制性和實(shí)際效果的掛鉤制度，即只有達(dá)到規(guī)定的耕地地力和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者才能足額拿到補(bǔ)貼；達(dá)不到要求的，應(yīng)視具體情形扣減應(yīng)發(fā)補(bǔ)貼額。

為了使利用農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保護(hù)地力和生態(tài)環(huán)境的效果落到實(shí)處，同時為了保護(hù)農(nóng)民利益，只宜在現(xiàn)行的我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系下建立與農(nóng)民能夠比較容易、無需成本或不需要耗費(fèi)太高成本做到的部分地力保護(hù)措施掛鉤的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼制度。例如，由于施用商品有機(jī)肥存在用量大、費(fèi)人工、成本高的缺點(diǎn)，完全使用商品有機(jī)肥每畝可能要多支付幾百元，而各地耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的現(xiàn)行發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)往往每畝不過只有100多元。因此，如果強(qiáng)行將補(bǔ)貼發(fā)放與完全施用商品有機(jī)肥掛鉤，則不具備可行性。相反，像禁止廢棄農(nóng)藥瓶亂丟亂放和農(nóng)作物秸稈露天焚燒、實(shí)現(xiàn)秸稈綜合化利用（包括還田）等要求，對農(nóng)民不會造成負(fù)擔(dān)或負(fù)擔(dān)較小，秸稈還田還有促進(jìn)增產(chǎn)增收的作用，因而可將其與補(bǔ)貼發(fā)放掛鉤。在具體操作上，可由中央規(guī)定全國通用的足額領(lǐng)取補(bǔ)貼必須采取的地力保護(hù)措施，并且賦予地方根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化中央所提舉措和提出其他要求的權(quán)力。為確保各級地方的規(guī)定符合中央規(guī)定的精神，應(yīng)建立從中央到地方各級的逐級地力補(bǔ)貼文件審查和備案制度。

為了合理選擇與補(bǔ)貼發(fā)放掛鉤的各項具體地力保護(hù)措施，中央和地方應(yīng)組織有關(guān)專家對各地采用的地力保護(hù)措施和生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)本身所產(chǎn)生的額外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、收益進(jìn)行全面深入的調(diào)查研究，以便于將上述成本扣減收益后的凈成本和當(dāng)?shù)馗氐亓ΡＷo(hù)補(bǔ)貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較。中央可在政策文件中確立如下的掛鉤原則：凈成本越小的措施和技術(shù)優(yōu)先掛鉤；各項掛鉤的措施和技術(shù)所產(chǎn)生的畝均凈成本總額不得超過每畝補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的一定具體比例，例如，設(shè)定30%的比例上限。這些地力保護(hù)措施和生態(tài)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)包括但不限于以下內(nèi)容：測土配方施肥和水肥一體化技術(shù)；深松整地技術(shù)；各種類型的秸稈還田技術(shù)；秸稈綜合利用的“五料化”（肥料化、飼料化、原料化、基料化和燃料化）技術(shù)；種植綠肥；利用畜禽糞便施用農(nóng)家肥；施用商品有機(jī)肥；病蟲害綠色防控和統(tǒng)防統(tǒng)治技術(shù)；使用高效低毒低殘留農(nóng)藥和生物農(nóng)藥；廢棄農(nóng)藥瓶回收利用；殘膜回收。

2.將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的一部分用于支持綠色和有機(jī)食品發(fā)展

為了解決目前情況下地力保護(hù)補(bǔ)貼無法與地力保護(hù)的具體措施全面掛鉤的問題，應(yīng)通過市場機(jī)制挖掘保護(hù)地力給農(nóng)民帶來的收益，將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金的一部分用于支持綠色和有機(jī)食品發(fā)展即可實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。

減少化肥和農(nóng)藥的施用量恰好是綠色和有機(jī)食品生產(chǎn)的要求之一。就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體減少施用量或不用化肥和農(nóng)藥所產(chǎn)生的正面效應(yīng)能否轉(zhuǎn)化為自身的收入增加而言，部分效應(yīng)有通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)的潛力，即農(nóng)戶通過減少施用量或不用化肥和農(nóng)藥并達(dá)到綠色或有機(jī)食品的其他要求，從而以相對較高的價格售出，獲得較高的收入。然而，長期以來，無論農(nóng)民減不減施化肥和農(nóng)藥，其生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品都沒有價格差別。比如，我國在進(jìn)行糧食收購時，只按品種、水分和雜質(zhì)含量確定具體收購價格，并沒有完全實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。減施甚至不施化肥和農(nóng)藥卻不能按綠色或有機(jī)食品出售是兩方面的原因造成的。一是綠色和有機(jī)食品生產(chǎn)除了對化肥和農(nóng)藥的使用要求外，還存在其他一系列要求；二是綠色和有機(jī)食品需要通過相關(guān)認(rèn)證。由于上述原因，我們需要將化肥、農(nóng)藥的減少使用和發(fā)展綠色、有機(jī)食品結(jié)合起來，利用地力保護(hù)補(bǔ)貼來支持綠色和有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。應(yīng)該指出的是，由于財力有限等原因，利用地力保護(hù)補(bǔ)貼支持綠色和有機(jī)食品的發(fā)展應(yīng)遵循循序漸進(jìn)的原則，優(yōu)先選取和扶持生態(tài)環(huán)境相對較好的部分地區(qū)建立區(qū)域性連片綠色農(nóng)產(chǎn)品種植基地。

3.加強(qiáng)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的宣傳和執(zhí)行力度

從本文案例分析中可以看出，我國地力保護(hù)補(bǔ)貼存在宣傳不足、執(zhí)行不完全到位的問題，這會影響補(bǔ)貼應(yīng)有作用的發(fā)揮。因此，無論是現(xiàn)行的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策，還是未來經(jīng)過改革之后的補(bǔ)貼政策，都應(yīng)該加強(qiáng)宣傳和執(zhí)行力度。在宣傳上，在加大電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體宣傳力度的同時，應(yīng)建立補(bǔ)貼宣傳落實(shí)到村的制度，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會以廣播、在村內(nèi)醒目處張貼補(bǔ)貼文件的方式來使得廣大農(nóng)民群眾熟悉和了解耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼的具體內(nèi)容和精神。在執(zhí)行上，應(yīng)加大考核力度、建立獎懲機(jī)制并嚴(yán)格執(zhí)行。

注釋

①這里說的“三項補(bǔ)貼”指我國于2002年到2006年間建立起來的種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼制度。

②這里說的地力指耕地的基礎(chǔ)能力，也就是由耕地土壤的地形、地貌條件、成土母質(zhì)特征、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施及培肥水平、土壤理化性狀等綜合構(gòu)成的耕地生產(chǎn)能力。

③限于篇幅，對于未實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼發(fā)放與地力保護(hù)具體措施掛鉤的地區(qū)，本文沒有將所有地區(qū)的補(bǔ)貼政策規(guī)定中與地力保護(hù)有關(guān)的具體內(nèi)容及相應(yīng)的政策文件名、文號全部列出。山東、湖南、四川和浙江的相關(guān)規(guī)定是與2015年中央“三項補(bǔ)貼”改革政策規(guī)定對比，而其他省份則是與2016年中央全面推開“三項補(bǔ)貼”改革的政策規(guī)定對比。由于未能搜尋到山西、上海、寧夏、西藏的有關(guān)改革文件內(nèi)容，在本文中進(jìn)行對比的包括了其余27?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

④《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈到2020年化肥使用量零增長行動方案〉和〈到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動方案〉的通知》，農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201503/t20150318_4444765.htm，2015年3月18日。

⑤《報告稱我國化肥施用量是國際公認(rèn)安全上限1.93倍》，新浪網(wǎng)，http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj/20140107/163117872045.shtml，2014年1月7日。

⑥《我國農(nóng)藥用量是世界均值2.5倍》，央視網(wǎng)，http：//sannong.cntv.cn/20140123/101430.shtml，2014年1月23日。

⑦這里的平均每畝化肥或農(nóng)藥花費(fèi)金額按照花費(fèi)總金額除以水稻播種面積計算。

責(zé)任編輯：澍 文endprint