對計劃單列市外宣體制的案例考察

現(xiàn)有的國家社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃單列市（以下簡稱“計劃單列市”），是改革開放的產(chǎn)物。計劃單列意味著把“省級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給特定城市，把特定城市的財政和稅收直接納入國家計劃”。因此，計劃單列首先是一個經(jīng)濟(jì)管理概念。改革開放后的近四十年里，特別是二十世紀(jì)八十、九十年代，計劃單列市在數(shù)量上隨著國家和地方省市發(fā)展的需要，經(jīng)歷了不少調(diào)整。特別是1993年7月2日，中共中央印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》?！斗桨浮芬?guī)定：除重慶、深圳、大連、青島、寧波、廈門仍保留計劃單列市外，其余省會城市不再實(shí)行計劃單列。之后，以1994年中央機(jī)構(gòu)編制委員會發(fā)布并施行中編[1994]1號文件為標(biāo)志，明確之前已被列為計劃單列城市的省會城市取消計劃單列，同時設(shè)立“副省級城市”，原有14個計劃單列市和杭州市、濟(jì)南市共16個市被正式確定為副省級城市。再到1997年重慶市直轄，自動失去計劃單列市身份。二十年來，大連、青島、寧波、廈門和深圳這五個非省會城市仍保留計劃單列，同時列入副省級城市序列。

一、計劃單列市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其結(jié)構(gòu)

根據(jù)黨對外事的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，從實(shí)踐層面而言，目前，國內(nèi)大中城市黨委以及一些縣級市黨委都普遍成立了城市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組，城市具體的外事領(lǐng)域劃分可以參照城市黨委外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員安排進(jìn)行梳理?，F(xiàn)有五個計劃單列市的市黨委外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組情況如表1所示：

通過對五個計劃單列市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)的觀察，結(jié)合城市外事領(lǐng)域的理論劃分，可以將計劃單列市的“外事領(lǐng)域”用表2表示：

盡管目前還沒有計劃單列市探索外事領(lǐng)域的“大口黨委制”，以及在實(shí)際工作中省市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組屬于決策機(jī)構(gòu)還是咨詢機(jī)構(gòu)，仍有認(rèn)識上的不統(tǒng)一，但就計劃單列市的外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作內(nèi)容和組織結(jié)構(gòu)，以及計劃單列市的“外事領(lǐng)域”規(guī)模和分類而言，在體制機(jī)制上對不斷“外溢”的城市外事管理進(jìn)行創(chuàng)新型統(tǒng)籌安排，已經(jīng)具備相應(yīng)基礎(chǔ)?？偟膩碚f，表1、表2呈現(xiàn)出計劃單列市外事工作的“多元一體”性質(zhì)，即根據(jù)城市外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織結(jié)構(gòu)和工作內(nèi)容，可以抽象出城市“外事領(lǐng)域”的多元化，但這種多元化本身又是一體化的，從經(jīng)濟(jì)到社會，無論城市外事內(nèi)容如何“外溢”，都不會離開黨對外事的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

二、計劃單列市外宣體制機(jī)制建設(shè)的案例考察

前文中已提到，計劃單列市“外事領(lǐng)域”的多元一體，作為城市“外事領(lǐng)域”中的重要一環(huán)，對外宣傳工作因“媒體融合”時代的到來，面臨諸多機(jī)遇與挑戰(zhàn)。計劃單列在外事領(lǐng)域的“外溢”效應(yīng)同樣體現(xiàn)在外宣領(lǐng)域，這主要體現(xiàn)在中央外宣體制內(nèi)的計劃單列地位，自有內(nèi)外組織機(jī)制的完善健全。突出表現(xiàn)如大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市外宣體制上的相對健全；深圳、廈門的衛(wèi)視節(jié)目機(jī)制；大連、青島、寧波等十五個副省級城市的報業(yè)合作等等。

理解城市外宣，首先要把握城市整體的宣傳體制機(jī)制，將對外宣傳作為整體宣傳工作不可分割的一部分進(jìn)行考察。經(jīng)過對五個計劃單列市黨委宣傳部本級組織機(jī)制情況的梳理，特別是對城市黨委宣傳部門主要領(lǐng)導(dǎo)任職情況進(jìn)行研究，可整理出表3所示的城市黨委宣傳部門一般組織結(jié)構(gòu)。

以青島市為例，其城市外宣的主管部門具體落實(shí)到“市委外宣辦（市政府新聞辦）”，該辦公室下設(shè)兩個處：綜合處、對外宣傳處。其中，對外宣傳處的職責(zé)是：“負(fù)責(zé)邀請、接待中央、省涉外新聞單位和海外記者來青采訪報道工作；負(fù)責(zé)組織新聞發(fā)布工作；負(fù)責(zé)城市形象的對外宣傳推介工作，組織拍攝城市形象宣傳片，并選擇中央和省級強(qiáng)勢媒體進(jìn)行宣傳推介；負(fù)責(zé)組織開展對外新聞宣傳，在海外舉辦‘青島電視周、‘青島新聞專版等；負(fù)責(zé)組織全市的對外文化交流活動，通過組織開展對外文化交流及民間文化交流活動，擴(kuò)大我市的對外影響；負(fù)責(zé)全市重大節(jié)會活動和大型對外推介會的對外宣傳和新聞報道工作?！弊鳛槲鍌€計劃單列市之一，青島市的做法在城市外宣自有組織建設(shè)中有其代表性。

按照《新中國對外宣傳史：構(gòu)建現(xiàn)代中國的國際話語權(quán)》一書的表述，到黨的十八次全國代表大會之前，新中國的對外宣傳工作經(jīng)歷過六個階段。由于目前的計劃單列市皆在改革開放后的第一個十年成立，對大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市外宣體制的建立，影響較大的是1990年前后的黨和國家對外宣傳體制機(jī)制的調(diào)整。

1990年10月29日至11月4日在北京召開的“全國對外宣傳工作會議”，首次明確提出對外宣傳是“國家整體外交的組成成分”。全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和中央、國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席會議。這也是改革開放后“計劃單列市”首次出現(xiàn)在全國性重要涉外事務(wù)工作會議中，體現(xiàn)出這些城市在中央外宣體制內(nèi)的計劃單列地位。這次會議的背景，是1990年中央對外宣小組的恢復(fù)。到1991年，“中央不僅決定恢復(fù)對外宣傳小組，而且獨(dú)立起來”，“出于工作的需要，中央又決定中央對外宣傳小組在國務(wù)院掛一個名，就是‘國務(wù)院新聞辦公室”?！?992年，‘中央對外宣傳小組變?yōu)椤醒雽ν庑麄鬓k公室”。2004年，又成立了“中央對外宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，“說明中央更加重視加強(qiáng)對外宣傳”。

目前，在大連、青島、寧波、廈門和深圳等計劃單列市外宣體制上，都在黨委宣傳部設(shè)有獨(dú)立的對外宣傳辦公室（對外宣傳辦公室主任同時是市委宣傳部副部長），青島、廈門和深圳三市在政府序列中同時設(shè)有新聞辦公室。這些機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)對接全國對外宣傳工作會議。計劃單列市還積極加入到一些其他全國性城市外宣會議平臺中去，如2011年起由中央人民廣播電臺發(fā)起的城市外宣年度協(xié)作會議等。endprint

計劃單列市不僅在中央外宣體制內(nèi)有計劃單列地位，在計劃單列市的外宣自有組織機(jī)制等方面，如深圳、廈門的衛(wèi)視節(jié)目機(jī)制，也是計劃單列市外宣工作特有的資源。衛(wèi)視是衛(wèi)星電視的簡稱，是利用通信衛(wèi)星傳送和轉(zhuǎn)播電視節(jié)目的電視系統(tǒng)。電視節(jié)目從某個地面站發(fā)往通信衛(wèi)星，再轉(zhuǎn)發(fā)到其他地面站，地面站收到信號后傳送到當(dāng)?shù)仉娨暸_轉(zhuǎn)播。衛(wèi)視通過平臺技術(shù)落地海外。到目前為止，衛(wèi)視的對外傳播（特別是能夠在海外落地，形成對外傳播終端）效果和便捷程度，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于其他方式的。作為計劃單列市，深圳和廈門抓住衛(wèi)視發(fā)展機(jī)遇，在2004-2005年間申請獲批開辦了深圳衛(wèi)視、廈門衛(wèi)視這樣的城市衛(wèi)視。在當(dāng)時是繼1999年中國31家省級衛(wèi)視全部完成上星工作之后，首次打破每個省只有一個衛(wèi)星電視頻道的格局，這既為深圳、廈門的城市外宣工作搭建了全新的平臺，又有力配合了國家對港澳臺地區(qū)、對海外的外宣需要。經(jīng)查證，截止到2017年6月底，中國境內(nèi)以城市命名開設(shè)的衛(wèi)視頻道僅有深圳衛(wèi)視、廈門衛(wèi)視和三沙衛(wèi)視。通過長城平臺，深圳衛(wèi)視和廈門衛(wèi)視已實(shí)現(xiàn)全球主要國家和地區(qū)的電視信號覆蓋。

深圳衛(wèi)視于2004年5月28日正式“上星”，是國內(nèi)第一個“上星”的城市衛(wèi)視，衛(wèi)視落地海外，已“成為中國在海外華人中最具影響力的省級衛(wèi)視頻道之一”。深圳市委、市政府將廣播電視事業(yè)為代表性內(nèi)容的文化產(chǎn)業(yè)，作為繼高科技、金融和物流之后的第四大產(chǎn)業(yè)進(jìn)行發(fā)展。中國廣播電視學(xué)會主辦的《中國廣播電視學(xué)刊》曾明確介紹“深圳衛(wèi)視全面對接港澳，承擔(dān)著對外宣傳任務(wù)”，“其《直播港澳臺》節(jié)目向港、澳、臺觀眾宣傳‘一國兩制在香港、澳門的成功實(shí)踐，負(fù)有在重大事件發(fā)生時充分傳達(dá)最主流聲音的責(zé)任?！睉?yīng)當(dāng)說，這一“外宣任務(wù)”，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市外宣本身的內(nèi)容和范疇，但這樣的安排，可謂充滿政治智慧。

廈門衛(wèi)視是中國境內(nèi)“第一個以閩南方言為主的衛(wèi)星頻道”，“以傳遞兩岸資訊推動兩岸交流為己任”。廈門衛(wèi)視也是廈門廣播電視集團(tuán)“事業(yè)板塊”的核心組成部分。根據(jù)公開資料顯示，2003年11月24日，經(jīng)國家廣電總局和中央文化體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核，總局正式批復(fù)《廈門廣播電視體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。2004年6月28日，廈門廣播電視集團(tuán)作為全國文化體制改革的第一批試點(diǎn)單位正式掛牌成立。目前，在廈門廣播電視集團(tuán)“事業(yè)板塊”中，廈門衛(wèi)視是六大業(yè)務(wù)部門之一，通過長城平臺已實(shí)現(xiàn)對亞洲、歐洲、美國、加拿大、拉丁美洲的覆蓋，完全對標(biāo)省級衛(wèi)視開展工作。

大連、青島、寧波三個計劃單列市雖無衛(wèi)視頻道，但三市在外宣領(lǐng)域的中國城市中同樣具備一定的“地緣優(yōu)勢”。

計劃單列市作為“副省級城市”，也廣泛參與到副省級城市報業(yè)合作機(jī)制中。移動互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，使媒體在各個方向上的融合成為城市外宣領(lǐng)域的迫切需要。由于計劃單列市“副省級”身份帶來的“外溢效應(yīng)”，目前，各“副省級城市”之間的報業(yè)合作交流機(jī)制更加豐富。如2005年起的東北地區(qū)的哈爾濱、長春、沈陽、大連四市報業(yè)合作，2010年起的全國15家副省級城市報業(yè)集團(tuán)高峰論壇機(jī)制成型，并于2013年通過《全國副省級城市報業(yè)集團(tuán)高峰論壇章程》等等。

從外宣角度而言，目前大連、青島、寧波、廈門這四個計劃單列市及其他副省級城市在外文報紙和報紙海外版建設(shè)上還有發(fā)展空間，深圳則在此方面有比較完整的建制，1997年深圳即已創(chuàng)刊“深圳日報”英文版“Shenzhen Daily”，在城市英文報方面走在了副省級城市的前列。

結(jié)語

大連、青島、寧波、廈門和深圳成為計劃單列市是中國改革開放的產(chǎn)物，這些城市在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的計劃單列，使得它們在對外經(jīng)貿(mào)、涉外投資等城市經(jīng)濟(jì)外事管理方面首先獲得突破，并對其外事僑務(wù)、外宣外文、涉外垂直管理部門發(fā)展及涉外組織管理等城市“外事領(lǐng)域”的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的“外溢”效用，事實(shí)上讓這些城市獲得了大量城市外事管理方面的“外溢型”擴(kuò)權(quán)。同時，隨著全球化時代的深化發(fā)展以及分化重組，全球城市網(wǎng)絡(luò)越來越成為全球政治經(jīng)濟(jì)體系中的重要一環(huán)，城市國際形象與國際公關(guān)的使命，已直接擺在城市外宣部門的面前。計劃單列市外宣體制機(jī)制建設(shè)在中央外宣體制內(nèi)擁有與之相適應(yīng)的計劃單列地位，自身內(nèi)外組織機(jī)制完善，一些城市還發(fā)展出外宣領(lǐng)域的自身特色。計劃單列市各外事領(lǐng)域的管理經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槠渌鞘兴詹⒓右詣?chuàng)新，甚至為其他國家城市所借鑒，相信也能夠成為中國城市治理體系為世界其他城市治理體系提供的具有理論和實(shí)踐價值的貢獻(xiàn)。

同時需要指出的是，從橫向比較角度而言，大連、青島、寧波、廈門和深圳等五個計劃單列市的外宣體制機(jī)制建設(shè)并不整齊劃一，在外宣效果上也有差別。這些城市在探索符合自身發(fā)展實(shí)際的各項(xiàng)外事領(lǐng)域管理經(jīng)驗(yàn)方面，還有巨大的學(xué)習(xí)互鑒空間。

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