城鎮(zhèn)化過程中我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙與金融支持*

◎王正宇

一、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

與低成本快速城鎮(zhèn)化模式不同，預(yù)計下一階段我國城鎮(zhèn)化將逐步向內(nèi)涵式效益型增長轉(zhuǎn)變，有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的目標。農(nóng)民通過土地城鎮(zhèn)化來合理分享城鎮(zhèn)化收益是大勢所趨，而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，通過集體建設(shè)用地參與城鎮(zhèn)化進程，可以改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，在降低工業(yè)用地占比的同時，提高商業(yè)用地占比，從而推動土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，有效降低城鎮(zhèn)化和實體經(jīng)濟發(fā)展的成本。

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村發(fā)展振興的助推器，而產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的核心，城鄉(xiāng)要素自由流動是關(guān)鍵。2017年，黨的十九大報告提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深化農(nóng)村土地制度改革，土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村土地制度改革的前提和抓手，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化的前提，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，促進了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)村土地以及勞動力等生產(chǎn)要素配置需求不斷升級。通過土地流轉(zhuǎn)，將分散、細碎的土地集中起來，既實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；岣吡送恋乩寐?，又為城鎮(zhèn)化提供了發(fā)展動力，通過城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動力，進一步加快了農(nóng)村人口非農(nóng)化的進程。而推進城鎮(zhèn)化是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的重要支撐，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的一個重要途徑。由此可見，城鎮(zhèn)化為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了經(jīng)濟和技術(shù)支持，能有效帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)又為城鎮(zhèn)化進程創(chuàng)造了空間支撐和勞動力資源。

二、城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙

當前，我國處于快速城鎮(zhèn)化階段，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已達57.4%，在農(nóng)村未來至少還有2億農(nóng)民可以通過相關(guān)政策進入城鎮(zhèn)，如此龐大的人口配置必會引發(fā)新一輪的投資與消費熱潮?？梢灶A(yù)判，城鎮(zhèn)化是未來經(jīng)濟增長的重要發(fā)動機。在推進城鎮(zhèn)化改革過程中，農(nóng)村人口城市化進程將會對城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響，只有解決好農(nóng)民進城的定居和就業(yè)問題，才能有效帶動消費和投資需求的雙增長，因此土地流轉(zhuǎn)制度的改革就顯得尤為重要。但是，目前我國農(nóng)村土地改革制度仍嚴重滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民無法合理分享城鎮(zhèn)化帶來的收益，農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)仍然障礙重重。

（一）傳統(tǒng)土地管理制度的“保護”思維定式

目前，農(nóng)村土地改革仍面臨著不少爭議，是維持原有體制不動保護農(nóng)民利益，還是讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化收益、宅基地與耕地是否能同步流轉(zhuǎn)、耕地保護模式的轉(zhuǎn)變等爭論始終存在。按照我國既有的土地管理制度，政府提供城市居住用地，房地產(chǎn)企業(yè)購入再進行開發(fā)銷售，農(nóng)村集體土地由政府征收為國有土地才能出讓，不能直接進入一級市場，而農(nóng)民宅基地只能自用，無法進行自由流轉(zhuǎn)。雖然在過去很長一段時期內(nèi)，這套土地制度解決了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地和人力低成本積累問題，但在經(jīng)歷了三十一年的城鎮(zhèn)化歷程后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)用地成本已經(jīng)高漲，加之房地產(chǎn)業(yè)低迷，土地出讓金減少，難以補償招商引資成本，土地出讓效果明顯下降，低成本推進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時代已經(jīng)成為過去，傳統(tǒng)土地制度已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民也無法合理分享城鎮(zhèn)化所帶來的收益。再者，傳統(tǒng)耕地保護制度雖然減緩了占地速度，但按照計劃分配下達指標的做法所帶來的負面影響也非常嚴重，地方政府為了政績要求，城鄉(xiāng)兩頭占地，既造成了土地的浪費，同時也忽視了農(nóng)村集體用地的基本權(quán)益［2］。當?shù)统杀境擎?zhèn)化時代走到盡頭時，土地流轉(zhuǎn)和管理制度仍停留在“保護”思維定式，用傳統(tǒng)視角看待城鄉(xiāng)、三農(nóng)和土地問題，肯定不符合當下社會經(jīng)濟發(fā)展潮流，如果繼續(xù)保持既有征地制度不變，那么通過城鎮(zhèn)化帶動經(jīng)濟增長、吸引投資和刺激消費的目標也將難以實現(xiàn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)收益改革緩慢，農(nóng)村人口非農(nóng)化滯后

預(yù)計到2020年，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率將達60%，農(nóng)村人口市民化潛在規(guī)模預(yù)計將超過3億，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是衡量城鎮(zhèn)化是否成功的一個重要標志。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和制度的改革首先要考慮農(nóng)民退路和未來發(fā)展空間，土地流轉(zhuǎn)收益分配改革是推動農(nóng)村人口非農(nóng)化的潛在突破口。農(nóng)民對土地財產(chǎn)的權(quán)利意識很強，特別是在中西部地區(qū)，農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)戶的原因與宅基地是否可以流轉(zhuǎn)有很大關(guān)系，如果自己的財產(chǎn)權(quán)益不能轉(zhuǎn)化為資本，就相當于加大了農(nóng)民進城定居或就業(yè)的風(fēng)險與成本。雖然宅基地流轉(zhuǎn)已在民間廣泛推進，農(nóng)民將自己宅基地及住房長期出租也是普遍現(xiàn)象，但由于沒有正式文件認可，缺乏法律和政策保障，造成農(nóng)民在這種民間流轉(zhuǎn)方式中總是處于弱勢一方，因為沒有開發(fā)產(chǎn)權(quán)，租賃價格往往被壓低，交易處于不利地位。再者，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)由于農(nóng)村土地分散，以及地理位置、交通、土地質(zhì)量等因素的差異性，能否順利推入市場進行有效流轉(zhuǎn)承包也是未知數(shù)，相當一部分農(nóng)民的土地也可能無法實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，既造成了耕地長期處于荒廢，又無法保障農(nóng)民的利益，可以說，土地能否被有效流轉(zhuǎn)出去在很大程度上決定了農(nóng)民的收入水平和生活狀態(tài)。如果不打破傳統(tǒng)封閉管理界限，按照傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)制度，既不允許外部成員參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，也不允許城市人口參與土地流轉(zhuǎn)，進城就業(yè)的農(nóng)民就相當于喪失了家鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟組織權(quán)益。從城鎮(zhèn)化未來發(fā)展趨勢預(yù)測，農(nóng)村人口非農(nóng)化進程對推動城鎮(zhèn)化改革將產(chǎn)生重要影響，只有解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，解決好農(nóng)民進城定居與就業(yè)問題，才能更好地推進城鎮(zhèn)化改革進程。

（三）市場化土地流轉(zhuǎn)機制缺乏

一是缺乏流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要依靠政府推動和農(nóng)民自發(fā)進行，流轉(zhuǎn)市場還未形成，缺乏流轉(zhuǎn)中介。農(nóng)民尋找流轉(zhuǎn)對象存在很大難度，而具有一定規(guī)模的農(nóng)企和種植大戶又苦于談判過程中時間與精力的耗費，又不能保證土地連片發(fā)展的規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)空間變得狹窄，成本隨之增大，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、速度和效益都受到了嚴重影響。同時，由于缺乏流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。加之土地流轉(zhuǎn)前資格審查和能力評估體系的缺乏，農(nóng)民保護機制不完善，一旦出現(xiàn)無法履約的情況，會給農(nóng)民造成很大的經(jīng)濟損失，流轉(zhuǎn)風(fēng)險較大。二是流轉(zhuǎn)收益增長機制的缺乏。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般都保持固定不變，流轉(zhuǎn)期間也不再調(diào)整，農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展而得到相應(yīng)增長。三是政策法規(guī)和監(jiān)管機制不到位。雖然土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)一直是農(nóng)村政策的主要內(nèi)容，但由于比較原則化，后續(xù)配套政策不到位，監(jiān)管措施不力，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)管理具體實施細則的缺乏，在土地流轉(zhuǎn)程序、手段和檔案管理等方面都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這也是造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的重要原因。

（四）規(guī)模經(jīng)營與土地細碎化之間的矛盾

一是土地分配方式與利用效率的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大力推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例也在不斷提升，雖然在一定程度上緩解了土地細碎化與規(guī)模經(jīng)營的矛盾，但基于“均田制”耕地分配原則，使得不同等級的土地被劃分為若干塊，農(nóng)民耕地散落在不同地塊，細碎化程度嚴重，小規(guī)模分戶承包導(dǎo)致土地利用效率的低下，加之不同地區(qū)、不同地理環(huán)境等因素的制約，土地流轉(zhuǎn)形式和發(fā)展趨勢也不相同，使得土地流轉(zhuǎn)長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，影響了農(nóng)村新型經(jīng)營主體的發(fā)育，土地分配方式的公平性與土地利用效率之間的矛盾有待解決。二是土地流轉(zhuǎn)用途與原有屬性之間的矛盾。當城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定時期，工業(yè)企業(yè)遠離中心城市外移是成本推動的必然規(guī)律，由于城市土地成本的上漲，逼迫大量產(chǎn)業(yè)開始選擇低成本發(fā)展空間，由大城市向小城鎮(zhèn)及遠郊轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)民對市場經(jīng)濟和市場運作知識欠缺，法律意識也相對不足，對流轉(zhuǎn)合同的履行缺乏必要監(jiān)督，在土地流轉(zhuǎn)過程中很可能會導(dǎo)致土地原有屬性的改變，即耕種和發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的宗旨［3］。土地經(jīng)營權(quán)保持長久不變是用來保護農(nóng)民利益與土地屬性的，如果出現(xiàn)大規(guī)模、長時間的土地流轉(zhuǎn)，很有可能出現(xiàn)圈占土地、靜待升值的現(xiàn)象，如果土地承包流轉(zhuǎn)變相成為“炒地”，就會從根本上破壞農(nóng)村現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，損害農(nóng)民利益。

（五）土地流轉(zhuǎn)金融支持力度不足

一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)益與信貸體制的硬性約束相矛盾。金融機構(gòu)信貸風(fēng)險控制機制不利于土地權(quán)益及相關(guān)附屬物抵押貸款，安全性和盈利性是金融機構(gòu)普遍遵循的經(jīng)營原則，基本只認可固定資產(chǎn)抵押和擔(dān)保，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸條件審核相對嚴格。雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策已經(jīng)開始進行試點，土地確權(quán)工作也正在展開，但由于經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)及標準欠缺、相關(guān)法律制度改革的滯后，嚴重影響了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)金融屬性的發(fā)揮。限于目前法律框架，農(nóng)村宅基地、集體土地使用權(quán)和土地承包權(quán)等土地權(quán)益設(shè)立抵押權(quán)還未全面推廣，這就導(dǎo)致農(nóng)民抵押融資方式法律糾紛頻發(fā)，土地流轉(zhuǎn)交易成本提高，為了防范和規(guī)避交易風(fēng)險，金融機構(gòu)信貸管理體制會采取硬性約束機制來限制此種交易發(fā)生，使得農(nóng)民、涉農(nóng)中小企業(yè)以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的方式被堵塞。二是農(nóng)村經(jīng)營主體多樣性與金融信貸產(chǎn)品單一相矛盾，金融創(chuàng)新不足。目前，支持土地流轉(zhuǎn)的涉農(nóng)金融機構(gòu)還比較少，土地流轉(zhuǎn)后，針對農(nóng)民專業(yè)合作社及涉農(nóng)中小企業(yè)擔(dān)保范圍、聯(lián)保形式，以及一些非貨幣化資產(chǎn)權(quán)證的抵押和質(zhì)押等信貸產(chǎn)品的探索還比較滯后。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持

無論是十九大報告還是中央經(jīng)濟工作會議，以及不久前召開的中央農(nóng)村工作會議，都明確提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這都充分體現(xiàn)了中央對“三農(nóng)”問題的高度重視。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)進程將加速推進，這為金融部門支持土地流轉(zhuǎn)提供了廣闊空間。隨著2018年農(nóng)村土地改革試點、土地確權(quán)和土地管理法修訂的完成，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后市場空間規(guī)模將高達數(shù)萬億元，這對農(nóng)村金融提出了巨大需求，進一步激發(fā)了金融業(yè)布局土地流轉(zhuǎn)的興趣［4］。目前，我國土地流轉(zhuǎn)過程中金融服務(wù)仍是薄弱環(huán)節(jié)，如何激活金融服務(wù)創(chuàng)新和扶持力度，是當前急需解決的問題。

（一）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)金融政策，推動金融資本向農(nóng)村流動

2018年，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點將進入總結(jié)期。隨著兩權(quán)抵押和三權(quán)分置政策的深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在步入加速期，這既有利于推動城鎮(zhèn)化過程中社會資本下沉到農(nóng)村，盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，也有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和土地規(guī)?；耐七M。金融對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的支持應(yīng)是多層次、多元化的，要注意解決新型農(nóng)業(yè)主體融資難的問題，同時要以產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新來適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)帶來的金融需求。國家金融政策對“三農(nóng)”領(lǐng)域的傾斜，除了加快涉農(nóng)銀行機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的創(chuàng)新，也帶動了互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的熱情。阿里巴巴、京東等互聯(lián)網(wǎng)巨頭都已開始在此排兵布陣，戰(zhàn)略投資行業(yè)網(wǎng)站，開展土地流轉(zhuǎn)金融業(yè)務(wù)。搜土地網(wǎng)等專業(yè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)互聯(lián)網(wǎng)公司，一直致力于土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。金融業(yè)布局土地流轉(zhuǎn)市場可以拓寬資金來源渠道，但由于土地經(jīng)營權(quán)快速變現(xiàn)存在困難，因此，目前當務(wù)之急就是要加快相關(guān)法律的修訂進程，提高土地經(jīng)營權(quán)在市場上的流通性，健全適合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融政策，提升金融服務(wù)土地資產(chǎn)的能力和水平，完善運營管理機制和金融服務(wù)流程，撬動更多金融資金投向土地流轉(zhuǎn)市場［5］。通過土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的拓展和相關(guān)產(chǎn)品的研發(fā)推廣，創(chuàng)新服務(wù)和市場體驗，釋放更多基于土地之上的潛力，加速農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，進一步吸引社會和信貸資金進入這一領(lǐng)域。

（二）加強配套金融扶持，建立長效機制

土地流轉(zhuǎn)關(guān)系著未來經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和城鎮(zhèn)化改革的進程，必須建立健全相關(guān)機制，推進土地管理制度改革，降低制度成本，進一步提高土地利用率，構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效機制，以確保流轉(zhuǎn)工作健康推進。一是組織協(xié)調(diào)機制的建立。政府要協(xié)調(diào)金融機構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)部門積極參與土地流轉(zhuǎn)過程，組織各職責(zé)部門定期研究和討論流轉(zhuǎn)過程中存在的各種問題；建立針對土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的辦事服務(wù)機構(gòu)，采取“一條龍”式服務(wù)，專門負責(zé)金融機構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)單位和個人在土地流轉(zhuǎn)、抵押、檔案管理等環(huán)節(jié)的規(guī)范操作，以及相關(guān)事項的及時協(xié)調(diào)。二是完善土地流轉(zhuǎn)抵押、登記管理制度。建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)平臺，加強土地流轉(zhuǎn)信息的審核，切實保護雙方合法權(quán)益，促進土地依法、有序進行流轉(zhuǎn)；建立政府、銀行、保險、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和企業(yè)的多方聯(lián)動機制，這樣既可以有效化解金融機構(gòu)的涉農(nóng)風(fēng)險，又可以保障農(nóng)民的財產(chǎn)安全。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)專項補貼優(yōu)惠政策。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依托于農(nóng)民，流轉(zhuǎn)對轉(zhuǎn)出方的影響更大。對于同意將土地全部流轉(zhuǎn)出的農(nóng)民，政府應(yīng)給予一定的專項補貼，尤其是那些長年外出打工、土地面積少的農(nóng)民，以此激發(fā)更多農(nóng)民將閑置土地流轉(zhuǎn)出來。對開展規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)戶，政府也要給予補貼。通過財政擔(dān)保和貼息貸款等措施，加大土地使用權(quán)的有效運轉(zhuǎn)。四是優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)信貸政策。政府應(yīng)針對農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的資金及融資困難，制定相應(yīng)的優(yōu)惠及扶持政策，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)服務(wù)內(nèi)容，推動流轉(zhuǎn)過程的高效進行［6］。

（三）構(gòu)建“促發(fā)展、控風(fēng)險”的金融支持機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨自然災(zāi)害風(fēng)險、市場風(fēng)險和融資風(fēng)險的三重考驗，信貸違約幾率較高，銀行信貸風(fēng)險加大，這就需要建立有效的金融風(fēng)險補償機制，以此化解土地流轉(zhuǎn)企業(yè)、農(nóng)民和金融機構(gòu)的風(fēng)險。一是建立風(fēng)險補償基金。建議由政府出資，加強對土地流轉(zhuǎn)過程中因自然災(zāi)害所產(chǎn)生損失的補償，從而減少流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)濟損失，也為金融機構(gòu)貸款以及資金支持土地流轉(zhuǎn)提供一定的保障；建立信貸風(fēng)險補償基金，由財政部門整合相關(guān)資金，對金融機構(gòu)支持土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的壞賬損失進行一定補償，以鼓勵金融機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)貸款的持續(xù)投入；建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險基金，為金融機構(gòu)融資提供抵押擔(dān)保，為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金提供融資擔(dān)保，從根本上進行風(fēng)險防范。二是出臺一系列涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)優(yōu)惠政策。給予涉及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)金融機構(gòu)減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠，制定激勵政策，鼓勵金融機構(gòu)加大對土地流轉(zhuǎn)的支持力度。三是優(yōu)化土地規(guī)模流轉(zhuǎn)保險制度。農(nóng)業(yè)保險的制定與優(yōu)化要以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展及土地流轉(zhuǎn)要素為基礎(chǔ)，實現(xiàn)對農(nóng)村土地合理合法流轉(zhuǎn)的推動作用。完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)履約保證保險制度，加大對土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險的防控。