特別行政區(qū)制度理論的提出及定位

葉 正 國

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430076)

特別行政區(qū)制度是方式、理論和制度的有機統(tǒng)一，已經(jīng)由“一國兩制”理論的規(guī)范載體和實踐方式成為具有獨立形態(tài)的理論體系。特別行政區(qū)制度肇始于“一國兩制”理論，隨著特別行政區(qū)治理實踐的發(fā)展，應當不斷調適，創(chuàng)新話語論述，搭建理論體系。因此，需要適時地在理論上總結實踐成果，提出特別行政區(qū)制度理論，并明確其定位，以期對特別行政區(qū)治理提供更加全面系統(tǒng)的指導。

一、“特別行政區(qū)制度理論”的核心內涵

理論是在社會實踐基礎上產(chǎn)生并經(jīng)過社會實踐的檢驗和證明，是客觀事物的本質、規(guī)律性的反映[1]。港澳回歸以來，特別行政區(qū)制度作為中國憲制發(fā)展的一項獨特制度創(chuàng)新，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，應與時俱進在繼承和完善“一國兩制”的基礎上不斷發(fā)展創(chuàng)新特別行政區(qū)制度理論。它主要回答了“什么是特別行政區(qū)制度，怎樣發(fā)展特別行政區(qū)制度”等問題，是對特別行政區(qū)制度的理論基礎、現(xiàn)實路徑、發(fā)展趨勢等問題進行探討，以及對在實踐中的經(jīng)驗、問題、教訓的總結和反思。它既涉及特別行政區(qū)制度的法律問題，也涉及特別行政區(qū)制度的事實問題；既涉及特別行政區(qū)制度的國內問題，又涉及特別行政區(qū)制度的國際問題；既涉及特別行政區(qū)制度的政治問題，也涉及特別行政區(qū)制度的經(jīng)濟社會問題。具體來說，主要有以下幾個方面。

(一)特別行政區(qū)制度實踐提供了現(xiàn)實基礎

“特別行政區(qū)”一詞最早出現(xiàn)在1981年9月葉劍英委員長發(fā)表的《談實現(xiàn)和平統(tǒng)一的方針政策》，是對臺灣地區(qū)和平統(tǒng)一的安排。1984年和1989年中英、中葡分別簽署關于中國政府對香港和澳門恢復行使主權的聲明，以“一國兩制”為核心的特別行政區(qū)制度落地。1990年和1993年，《香港基本法》和《澳門基本法》是特別行政區(qū)制度的具體化與法制化，在確認國家主體實行社會主義制度的同時，允許局部地區(qū)保留原有資本主義制度并享有高度自治權。因此，特別行政區(qū)制度有著明確的價值指向、堅實的歷史基礎與完整的規(guī)范法理，是我國長期堅持和實施的制度，并非一時的權宜之計，體現(xiàn)了高屋建瓴的政治遠見和決斷。毛澤東曾指出：“國家的統(tǒng)一，人民的團結，國內各民族的團結，這是我們的事業(yè)必定勝利的基本保證。” 國家統(tǒng)一作為我國的首要任務，特別行政區(qū)制度就是為解決歷史遺留問題，實現(xiàn)國家的和平統(tǒng)一，維護祖國的領土完整，促進港澳的繁榮，體現(xiàn)著黨和國家的重大政治關切，是中國特色社會主義道路的重要組成部分。事實表明，特別行政區(qū)制度取得了巨大成功，港澳以內地的發(fā)展為堅強后盾，經(jīng)受住了亞洲“金融風暴”“非典”“經(jīng)濟危機”等考驗，展現(xiàn)了強大的制度活力。這驗證了特別行政區(qū)制度的科學性、合理性，為其進一步發(fā)展完善和理論總結提供了現(xiàn)實基礎。

(二)“一國兩制”理論提供了理論基石

“一國兩制”理論之“兩制”在原初意義上主要是指社會主義制度和資本主義制度，為20世紀80年代初期破除意識形態(tài)觀念的“姓資姓社”藩籬提供了思想武器?！耙粐鴥芍啤崩碚撌翘貏e行政區(qū)制度形成的指導，為解決歷史遺留問題發(fā)揮了重要作用。雖然“一國兩制”理論對特別行政區(qū)制度的實踐仍具有巨大的指導意義，在新形勢下產(chǎn)生一些新的問題，要不斷通過創(chuàng)新發(fā)展，進一步加深對特別行政區(qū)制度的規(guī)律性認識。由于特殊性，特別行政區(qū)制度理論是針對特定問題而形成的多學科的理論體系，即特別行政區(qū)制度理論是反映特別行政區(qū)制度這一客觀對象本質、規(guī)律及其認識進程的基本立場、基本框架和基本觀點等方面的理論。

(三)基本法提供了法律依據(jù)

有關特別行政區(qū)的法律法規(guī)直接解決了香港和澳門回歸祖國的問題，也規(guī)定了中央和特別行政區(qū)的關系及特別行政區(qū)內部的制度配置等問題，關乎國家統(tǒng)一與中國特色社會主義道路的選擇，關系到我國國家主權和領土完整。憲法文本只是對憲制的確認、描繪和愿景，憲制是由多種政治力量在歷史實踐中構成和形成的，實質是一國的政治構成，其直接攸關國家的生成和存續(xù)，不僅可以通過憲法文本體現(xiàn)，還可以體現(xiàn)在憲法慣例與習慣中。憲制的根本內涵在于用憲法組織國家和政治運作的制度形態(tài)。據(jù)此，特別行政區(qū)制度就有了充分的憲制基礎。這主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是特別行政區(qū)制度由憲法或憲法性法律予以確認。特別行政區(qū)制度是全國人大根據(jù)憲法第31條的授權而規(guī)定的，通過憲法解釋可以推動特別行政區(qū)制度的合憲性。1982年憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！钡?9條規(guī)定：“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)的代表組成?！钡?2條規(guī)定：“(全國人民代表大會)決定特別行政區(qū)的設立及其制度?！倍恰断愀刍痉ā泛汀栋拈T基本法》是我國直接關涉香港和澳門的憲法性法律，如香港基本法委員會專題咨詢報告指出：“1997年7月1日以后，基本法就成為香港特區(qū)的憲制檔，為特別行政區(qū)的政治制度和社會制度提供了法理基礎?！?《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法(草案)征求意見稿咨詢報告〈2〉專題報告》，香港基本法咨詢委員會，1988年10月，第6—7頁。此外，憲法在中央與特別行政區(qū)關系中起著重要作用，為中央與特別行政區(qū)制度提供了制度安排，如內地與香港、澳門分別簽署建立更加緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排(CEPA)和《內地香港相互認可和執(zhí)行當事人協(xié)議管轄的民商事案件判決的安排》，同時中央政府也積極鼓勵內地省份與港澳簽訂相關協(xié)議，如廣東省和香港簽署了《粵港合作框架協(xié)議》。

特別行政區(qū)制度理論具有交叉學科的性質，其涉及國體、政體等政治學核心概念，是我國在地方制度上的一項重大創(chuàng)新，具備理論所需的諸要素，有明確的問題意識、核心范疇和分析框架。詳言之，特別行政區(qū)制度理論形成了以解決港澳實踐困境為問題意識、以“全面管治權”和“高度自治權”為核心范疇、以“主權—治理”為主要分析框架的理論體系。具體來說，第一，特別行政區(qū)制度理論的問題意識較“一國兩制”理論更加具體和更具針對性。港澳回歸后產(chǎn)生的政制改革、區(qū)域合作、國家認同等，都是植根于港澳地區(qū)特殊歷史社會環(huán)境的具體問題，“一國兩制”理論固然能夠提供宏觀的理論指導，但解決這些問題還需要更加具體和有針對性的理論。特別行政區(qū)理論以解決港澳地區(qū)所面臨的實踐困境為問題意識，目標指向更加明確和具體。第二，特別行政區(qū)制度理論以“全面管治權”和“高度自治權”為核心范疇。特別行政區(qū)的“特”體現(xiàn)在其所享有的“高度自治權”上。特別行政區(qū)成立后的問題基本都與全面管治權及高度自治權的內涵、界限和實踐方式有關。第三，“主權—治理”是特別行政區(qū)制度理論的分析框架。維護國家統(tǒng)一和保障高度自治權是特別行政區(qū)存續(xù)的兩大支柱，推動特別行政區(qū)理論自我發(fā)展提出了“主權—治理”，作為其主要分析框架：“主權”是為維護國家統(tǒng)一所需的范疇，特別行政區(qū)的高度自治權需在主權框架內運行、在根本上來源于主權的授權[2]；“治理”是特別行政區(qū)落實高度自治權的具體方式，處理中央與特別行政區(qū)關系、特別行政區(qū)內部事務的各項政策、法律和措施等，涵蓋于“治理”的范疇。

二、特別行政區(qū)制度理論的創(chuàng)新發(fā)展

特別行政區(qū)制度對政治學理論中的主權理論、國體理論、社會主義理論、國家結構形式理論以及政權組織形式理論等都有較大的發(fā)展，對我國人民代表大會理論等主流政治理論也進行了深化，對港澳地區(qū)的長期繁榮穩(wěn)定和中國特色大國治理結構的不斷完善有著重要的理論意義。

(一)特別行政區(qū)制度理論是對社會主義制度理論的豐富

特別行政區(qū)制度是在港澳地區(qū)內部實行不同于內地的資本主義制度，以實現(xiàn)祖國的統(tǒng)一和港澳的繁榮、發(fā)展和穩(wěn)定?！疤貏e行政區(qū)”是相對于省、直轄市和自治區(qū)等一般行政區(qū)而言的，是我國為解決特殊問題而提出的方案，雖然總體制度性質是資本主義制度，但大部分特別行政區(qū)制度并沒有意識形態(tài)屬性。特別行政區(qū)制度拋棄了原來的“定性思維”，而以“功能思維”解決發(fā)展過程中存在的問題，是對社會主義初級階段國情的檢視，通過特別行政區(qū)的資本主義制度來發(fā)展社會主義國家的生產(chǎn)力。特別行政區(qū)制度的部分是香港原有制度的承繼，實現(xiàn)了在國家主權統(tǒng)一前提下社會主義制度與資本主義制度的并存與相互借鑒，共同推進社會主義現(xiàn)代化的建設。特別行政區(qū)制度的體系框架包括“國家層面的特別行政區(qū)制度”和“地方層面的特別行政區(qū)制度”[3]與“原則性的特別行政區(qū)制度”和“具體化的特別行政區(qū)制度”[4]，國家層面的特別行政區(qū)制度和原則性的特別行政區(qū)制度直接與社會主義制度相聯(lián)系，例如全國人大可以設立特別行政區(qū)制度、全國人大常委會的基本解釋權以及內地與港澳的協(xié)議治理等都是對社會主義制度理論的發(fā)展。同時“地方層面的特別行政區(qū)制度”與“具體化的特別行政區(qū)制度”的資本主義色彩相對較淡，如香港的廉政公署制度和澳門的社團制度都對社會主義制度理論的發(fā)展具有一定的借鑒意義。

(二)特別行政區(qū)制度理論是對國家結構形式理論的突破

現(xiàn)代國家結構形式已經(jīng)超越了傳統(tǒng)單一制和聯(lián)邦制的基本界定，權力的配置實質是在兩級政府之間進行公共事務決策權的分配[5]。長期以來，學界認為權力大小、歸屬和來源是國家結構形式劃分的主要標準，全國性政權機關和地方性政權機關主要是權力關系，但權力的性質和機關的性質并不相同，二者之間應當進行適當?shù)那懈?，國家結構是一國整體與部分的組織關系，國家權力在不同主體的劃分是動態(tài)過程，各個國家機關之間的權力大小、歸屬和來源及其由憲法還是法律規(guī)定并不是構成國家結構的實質標準，分權的聯(lián)邦制和集權的聯(lián)邦制都存在，單一制也是如此?，F(xiàn)代國家大多數(shù)是人民主權國家，主權歸屬都是一元的，但國家的主權配置可以不同，單一制國家的主權配置是單軌制，將其作為整體授予中央，可以根據(jù)各國具體情況通過制憲或制定一般法律對中央和地方的權力進行配置；聯(lián)邦制國家的主權配置則是雙軌制，人民通過制憲將國家主權授予聯(lián)邦及其成員，二者在主權范圍內根據(jù)相應的法律進行權力配置。特別行政區(qū)所享有的高度自治權，在行政權、立法權、司法權、外事權、財政權、預決算權、貨幣發(fā)行權等方面不僅遠遠超過了其他省、市和自治區(qū)，甚至超過了許多聯(lián)邦制國家成員的權限[6]。特別行政區(qū)制度不是傳統(tǒng)單一制國家的地方政制，這就需要對其進行治理理論上的創(chuàng)新。

(三)特別行政區(qū)制度理論是對政權組織形式理論的深化

特別行政區(qū)的政權組織形式實質是以行政長官為中心的政治體制，在行政主導的前提下，行政與立法既互相配合又互相制約，司法獨立。這并不是“三權分立”，行政權具有優(yōu)先地位，行政與立法的配合是主要的，制約是次要的[7]。特別行政區(qū)的政權組織形式既不同于西方國家所通行的三權分立的“議會制”和“總統(tǒng)制”，也與內地的人民代表大會制度有著明顯的不同。特別行政區(qū)的行政主導制是在繼承總督制的基礎上，根據(jù)香港和澳門的實際情況而進行的創(chuàng)造性發(fā)展，目的在于維護國家領土完整、主權統(tǒng)一和推動香港和澳門的繁榮發(fā)展，維護香港的國際金融、貿(mào)易中心的地位。政治體制是行政主導制，立法會的權力較大，獨立的司法權和終審權是其他地方自治制度所沒有的，民主參與意識和社團組織發(fā)達，并逐漸形成了多元合作共識型的政治體制。

(四)特別行政區(qū)制度理論是治理理論的具體化

特別行政區(qū)制度起初在于解決國家的歷史遺留問題、實現(xiàn)祖國統(tǒng)一，但隨著香港和澳門相繼回歸祖國，祖國統(tǒng)一的問題在這兩個地區(qū)已經(jīng)得到解決，特別行政區(qū)制度的功能也逐漸從主權統(tǒng)一功能轉向特別行政區(qū)的治理功能。隨著信息化和民主化時代的到來，公共行政和公共治理理論對政府治理產(chǎn)生了較大的沖擊，由傳統(tǒng)的管制型政府轉變?yōu)榉招驼?，由傳統(tǒng)的全能型政府治理范式走向政府治理和社會治理相結合的多元治理范式。對于特別行政區(qū)制度而言，港澳地區(qū)從抽象的制度適用對象，轉變?yōu)橹贫冗m用的具體地域。特別行政區(qū)制度的作用，也從過去宏大的國家統(tǒng)一，轉變?yōu)榻鉀Q港澳地區(qū)各類常態(tài)、具象和微觀的事務。在“主權—治理”的分析框架中，根據(jù)“主權”因素的作用，特別行政區(qū)制度對于國家主權的統(tǒng)一仍有重要意義，但從回歸前的“實現(xiàn)”國家統(tǒng)一轉變?yōu)椤熬S護”國家統(tǒng)一，具體體現(xiàn)為維護港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展?！爸卫怼币蛩卦谔貏e行政區(qū)制度的分析框架中可以具體展開為三個層面：其一，特別行政區(qū)制度的內部治理；其二，中央和特別行政區(qū)的關系；其三，特別行政區(qū)制度對于國家管理體制的反饋。據(jù)此，特別行政區(qū)制度發(fā)揮著維護港澳地區(qū)政治穩(wěn)定、促進內地與港澳地區(qū)社會融合與型塑中國特色大國治理結構的重要作用。

三、特別行政區(qū)制度理論的基本定位

管理是實現(xiàn)相應目標的過程，國家管理體制是國家體制的重要內容。國家管理體制是一個整體系統(tǒng)，可以分為很多子系統(tǒng)，以國家管理權力的向度為標準，國家管理體制可分為國家與社會、市場和個人之間的體制，以及國家內部的管理體制，如中央和地方管理權限配置的制度和各級國家機關各主要部分管理權限的劃分、配置制度，等等。國家管理體制是一個國家的組織性和結構性的制度系統(tǒng)，是國家有關管理的經(jīng)濟、政治、文化、社會等制度的總稱，在一定程度上是國家和社會性質的體現(xiàn)。國家管理體制理論是指國家通過一系列原則與規(guī)則規(guī)定的管理職能及其相關的制度安排在理論層面的總結，包括社會制度理論、文化制度理論、經(jīng)濟制度理論和政治制度理論等。我國的國家管理體制理論主要包括社會主義制度理論、人民代表大會制度理論、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度理論、民族區(qū)域自治制度理論、基層群眾自治制度理論、中國特色社會主義法律體系、公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展等政治、經(jīng)濟、文化和社會制度以及建立在這些制度基礎上的具體制度的理論。欲回答特別行政區(qū)制度理論在國家管理體制理論體系中的地位，必須回答特別行政區(qū)制度理論和國家管理體制理論之間存在怎樣的內在聯(lián)系。特別行政區(qū)制度理論是我國為解決國家統(tǒng)一問題，針對港澳特別行政區(qū)和臺灣等特殊問題而提出的理論，核心在國家主權統(tǒng)一的前提下，對管治權進行不同于內地的安排。特別行政區(qū)制度與我國的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度等之間存在著交叉關系，例如特別行政區(qū)有全國人大代表和政協(xié)委員，具體選舉和運行制度是我國人民代表大會制度的重要內容；基本法解釋制度既是特別行政區(qū)制度理論的組成部分，也是人大制度理論的組成部分；特別行政區(qū)的發(fā)展離不開內地的支撐，與內地簽訂的協(xié)議以及中央授權澳門管理橫琴島澳門大學校區(qū)等都與內地的管理制度存在著銜接。

特別行政區(qū)制度理論的哲學基礎與社會主義相一致，主要是以“解放思想、實事求是”的應用哲學，也是實踐哲學，更是辯證哲學，表現(xiàn)為“普遍與特殊”“一元與多樣”等。1992年黨的十四大報告中提出“中國特色社會主義理論”，主要內容分為發(fā)展道路、發(fā)展階段、根本任務、發(fā)展動力、外部條件、政治保障、戰(zhàn)略步驟、領導力量和依靠力量、“一國兩制”和祖國統(tǒng)一等。特別行政區(qū)制度理論與上述理論內容尤其是“一國兩制”和祖國統(tǒng)一等理論具有密切聯(lián)系，特別行政區(qū)制度是祖國和平統(tǒng)一的具體路徑和“一國兩制”的具體制度安排。中國特色社會主義區(qū)別于傳統(tǒng)封閉僵化的社會主義，是科學社會主義與中國國情的具體結合，而科學社會主義的本質內涵在于生產(chǎn)力的高度發(fā)展、共同富裕和人的全面發(fā)展。社會主義的本質在于解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，社會形態(tài)的普遍性和統(tǒng)一性并不排斥多樣性和特殊性，社會形態(tài)更替的順序性和差異性也不斷統(tǒng)一，同一時代會出現(xiàn)復雜多樣的社會形態(tài)，而且特別行政區(qū)制度的大部分具體制度并沒有社會形態(tài)之分，只要能夠推動生產(chǎn)力的發(fā)展，有助于國家統(tǒng)一，提高社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平，就與中國特色社會主義相一致。特別行政區(qū)制度是在中國共產(chǎn)黨的領導下實現(xiàn)祖國統(tǒng)一的創(chuàng)造性方案，雖然在特別行政區(qū)實行高度自治，黨不具體干涉特別行政區(qū)的管理，但是特別行政區(qū)及其基本法就是在黨的領導下創(chuàng)建和制定的，特別行政區(qū)的人民是擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者，是我國“人民”的一部分，特別行政區(qū)制度作為一項“中性”制度，直接攸關實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族的偉大復興[8]。詳言之，雖然港澳地區(qū)實行資本主義制度，但港澳地區(qū)與內地經(jīng)濟緊密相連，有很多港澳同胞在內地發(fā)展，是中國特色社會主義事業(yè)的建設者，香港和澳門作為國際自由港口和金融等中心，對我國的社會主義建設起著重要作用。維持港澳的繁榮穩(wěn)定發(fā)展是特別行政區(qū)制度建構的出發(fā)點和落腳點，關系著中國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局。

在我國，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國作為社會主義國家的國體性質的直接反映，直接體現(xiàn)了人民民主專政和民主集中制原則。特別行政區(qū)制度是對我國主體上作為社會主義國家的人民代表大會制度的補充，體現(xiàn)了國家恢復行使主權可以通過和平的方式，規(guī)約了國家統(tǒng)一和中央與特別行政區(qū)的關系，直接關系到國家的統(tǒng)一和民族振興的大業(yè)，體現(xiàn)了我國的重大政治關切。雖然特別行政區(qū)制度的施行在實踐中有一定的波折，但總體上維護了香港和澳門的政局穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化多元、社會和諧。從時間面來說，特別行政區(qū)制度是我國的一項長期制度，雖然《香港基本法》規(guī)定是50年不變，但鄧小平在1984年接見香港各界國慶35周年觀禮團時指出：“到了五十年以后，大陸發(fā)展起來了，那時還會小里小氣地處理這些問題嗎……如果有什么要變，一定要變得更好……不要拒絕變，拒絕變化就不能進步。”1988 年鄧小平指出：“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年后也不會變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變?！?此外，特別行政區(qū)制度有原則性的特別行政區(qū)制度和具體的特別行政區(qū)制度的二元劃分，原則性的特別行政區(qū)制度毫無疑問是純粹的政治制度，但具體的特別行政區(qū)制度除了政治制度，還包括經(jīng)濟、文化和社會等制度。如果沒有前者，后者無從談起，沒有作為政治制度的特別行政區(qū)制度，就沒有其他制度的特別行政區(qū)制度，政治制度是其他制度生成和構建的基石，是特別行政區(qū)制度的主體和主要矛盾。特別行政區(qū)制度理論關涉我國在追求國家統(tǒng)一過程中的制度構建問題，既解決了與內地社會主義制度的聯(lián)系和區(qū)隔，又考慮了港澳問題的具體實際。因此，特別行政區(qū)制度理論是對社會主義理論體系的建構，更是有關香港和澳門如何發(fā)展和融合的理論?？梢哉f，如果說國家管理體制理論是我國作為社會主義國家的國家管理體制理論的主體和一般性理論，那么“特別行政區(qū)制度理論”是我國國家管理體制理論的重要組成部分，是對主體理論的補充和完善。

四、結語

特別行政區(qū)制度理論是對特別行政區(qū)治理實踐的理論提升，是對特別行政區(qū)制度的理論認識，具有全面性、邏輯性和系統(tǒng)性。特別行政區(qū)制度理論的建構必須基于特別行政區(qū)治理的需要，實現(xiàn)國家統(tǒng)一和領土完整，維護國家的主權、安全和發(fā)展利益。特別行政區(qū)制度應繼續(xù)在“一國兩制”背景下探索特別行政區(qū)治理的經(jīng)驗，并上升到理論層面，及時將實踐經(jīng)驗總結為理論，同時通過理論創(chuàng)新來推進治理實踐，形成有利于特別行政區(qū)治理的實效，從而維護國家主權、安全和領土完整，推動港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展。

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