檔案管理智慧化的構(gòu)件與策略
——基于浙江智慧檔案建設(shè)的案例研究

周文泓 龐玲玲/四川大學(xué)公共管理學(xué)院

隨著智慧城市的提出，檔案領(lǐng)域探索如何更好地參與其中以及實(shí)現(xiàn)檔案管理的智慧化，成為兼具理論與實(shí)踐意義的重要議題。研究領(lǐng)域關(guān)于檔案管理智慧化的探討旨在明晰其為檔案信息化發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，并對(duì)如何借助智慧城市、互聯(lián)網(wǎng)的理論與方法制定智慧檔案的建設(shè)原則、頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施路徑等展開(kāi)討論[1][2]，這些研究有助于明確檔案管理智慧化的基本內(nèi)涵與方向。然而，當(dāng)前研究主要是通過(guò)演繹的方法設(shè)計(jì)通用的智慧化方案，未對(duì)具體的檔案實(shí)踐現(xiàn)狀予以全面分析和總結(jié)，例如未將浙江、青島、南京等地相關(guān)實(shí)踐充分納入到理論層面的研究中。本文將采用歸納法，以在檔案管理智慧化方面已有一定成效的浙江為例，研究檔案管理智慧化的發(fā)展現(xiàn)狀、實(shí)施方法與內(nèi)容，從中分析檔案管理智慧化的構(gòu)件與總結(jié)策略。

1 浙江智慧檔案建設(shè)概覽

1.1 建設(shè)背景

2014年年初，《浙江省檔案局貫徹落實(shí)中央和省委全面深化改革任務(wù)的若干意見(jiàn)》提出了協(xié)同推進(jìn)法治檔案、智慧檔案、民生檔案、平安檔案、活力檔案建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)[3]。同年，浙江省開(kāi)通全國(guó)最早的省級(jí)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)； 2016年，提出實(shí)施“最多跑一次”改革，自此開(kāi)始整合電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，在技術(shù)、應(yīng)用、管理等多層面開(kāi)展積極探索，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力事項(xiàng)集中進(jìn)駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、政務(wù)信息集中公開(kāi)、數(shù)據(jù)資源集中共享，全力打造陽(yáng)光透明的服務(wù)型政府和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的浙江樣本[4]。這樣既可在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中同步構(gòu)建更加智能的文件檔案管理系統(tǒng)、實(shí)現(xiàn)政府信息資源的歸檔保存和共建共享，也能促進(jìn)作為重要模塊的檔案信息服務(wù)網(wǎng)優(yōu)化升級(jí)。

1.2 主要內(nèi)容

浙江智慧檔案建設(shè)較為成熟的實(shí)踐有二，一為基于全程管理的理念打造電子文件自動(dòng)化管理體系，二為構(gòu)建檔案信息資源智能化保管與服務(wù)平臺(tái)。

1.2.1 自動(dòng)化的電子文件管理體系建設(shè)

2015年，浙江省檔案局啟動(dòng)“基于網(wǎng)上審批的電子文件整理歸檔與移交模式”研究，正式實(shí)施政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行政審批電子文件在線歸檔模塊、電子文件歸檔接收系統(tǒng)、電子檔案長(zhǎng)久保存基地建設(shè)等配套項(xiàng)目，探索解決“歸什么、在哪里歸、歸哪里、怎么歸、怎么用、歸得好”等問(wèn)題。在全國(guó)率先構(gòu)建“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”行政審批電子文件歸檔管理新模式，隨后進(jìn)一步改進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔流程與功能設(shè)計(jì)，并在省直單位部署和啟動(dòng)行政審批等電子文件歸檔與接收工作；2017年4月，省政府辦公廳與省檔案局聯(lián)合召開(kāi)全省“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔工作部署會(huì)，全面推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔管理工作。自此，浙江省在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智慧城市的背景下開(kāi)發(fā)了先進(jìn)的電子文件歸檔管理統(tǒng)一平臺(tái)，并配套以一系列規(guī)章制度（如《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》），逐步形成了政務(wù)事項(xiàng)在線辦理、歸檔、保存、利用的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

1.2.2 智能化的檔案信息服務(wù)網(wǎng)升級(jí)

2016年年底，浙江省檔案局正式開(kāi)展浙江檔案服務(wù)網(wǎng)的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)工作，開(kāi)發(fā)后期在省內(nèi)部分市縣進(jìn)行了內(nèi)部試用，并不斷修正與完善。2017年9月下旬，省檔案局又對(duì)全省的單位系統(tǒng)管理員和具體查檔工作人員進(jìn)行了使用操作的統(tǒng)一培訓(xùn)。10月中旬，省檔案局召開(kāi)了浙江檔案服務(wù)網(wǎng)推廣部署暨“最多跑一次”事項(xiàng)電子化歸檔情況匯報(bào)會(huì)，要求各單位做好權(quán)限設(shè)置、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)上傳、崗位人員操作培訓(xùn)等工作。在2017年11月16日的全省檔案公共服務(wù)推進(jìn)會(huì)上，省檔案局（館）長(zhǎng)劉蕓宣布浙江檔案服務(wù)網(wǎng)正式啟用，這標(biāo)志著浙江檔案服務(wù)網(wǎng)在全省正式上線運(yùn)行，“一網(wǎng)查檔、百館聯(lián)動(dòng)”得以實(shí)現(xiàn)[5]。

1.3 建設(shè)成效

當(dāng)前，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔流程與功能設(shè)計(jì)的研究成果在浙江省建設(shè)廳、浙江省海洋與漁業(yè)局、浙江省水利廳等25家省級(jí)單位得到應(yīng)用推廣，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)行政審批電子文件在線歸檔存檔信息包規(guī)范化采集、處理、管理和移交，初步打造了適用于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的智能化電子文件存檔管理模式，并面向市級(jí)單位推廣普及。同時(shí)，完成浙江檔案服務(wù)網(wǎng)的升級(jí)工作，形成一個(gè)以功能服務(wù)為主的全省聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，對(duì)內(nèi)通過(guò)省電子政務(wù)外網(wǎng)面向檔案系統(tǒng)工作人員提供協(xié)同工作平臺(tái)，對(duì)外通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)面向廣大社會(huì)用戶提供檔案公共服務(wù)，這項(xiàng)服務(wù)也列入了全省“最多跑一次”改革的群眾和企業(yè)到檔案部門(mén)辦事事項(xiàng)指導(dǎo)目錄[6]。浙江的實(shí)踐為智慧檔案建設(shè)提供了相應(yīng)的理念、構(gòu)件、策略等，也為檔案管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型提供了參照。

2 檔案管理智慧化的構(gòu)件

從浙江省的實(shí)踐來(lái)看，檔案管理智慧化由不同構(gòu)件組成，各有分工亦相互支持，具體構(gòu)件如下。

2.1 驅(qū)動(dòng)性構(gòu)件：定位明確的智慧意識(shí)

2014年，浙江省提出“五檔共建”并將智慧檔案作為關(guān)鍵模塊，檔案系統(tǒng)內(nèi)智慧檔案建設(shè)意識(shí)得到迅速提升，檔案工作者充分關(guān)注與倡導(dǎo)智慧檔案建設(shè)，從領(lǐng)導(dǎo)層到執(zhí)行層都投入資源與精力一同探索檔案管理智慧化。浙江的智慧檔案建設(shè)不僅明確了檔案管理智慧化的價(jià)值與趨勢(shì)，也明確了智慧檔案的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)方式。2015年，省檔案局提出建設(shè)智慧檔案是全省檔案部門(mén)新時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)；2016年，省檔案局進(jìn)一步明確數(shù)字檔案建設(shè)屬于智慧檔案范疇；2017年，省檔案局提出推進(jìn)智慧檔案建設(shè)、強(qiáng)化公共服務(wù)能力[7]。浙江將檔案管理的智慧化融合于各項(xiàng)目標(biāo)與業(yè)務(wù)內(nèi)容中，在意識(shí)層面上體現(xiàn)出對(duì)智慧檔案建設(shè)的高度關(guān)注。

2.2 支撐性構(gòu)件：管理對(duì)象的縱橫拓展

智慧檔案建設(shè)另一關(guān)鍵構(gòu)件是有效留存與整合完整、全程、有價(jià)值的檔案，從而保證在參與國(guó)家治理、服務(wù)民生、提供檔案利用等的時(shí)候能夠提供相應(yīng)的信息資源。一方面，在前端控制與全程管理的理念下，檔案管理智慧化的對(duì)象不僅僅是檔案，還涵蓋在生命周期中位居更加前端的文件，通過(guò)制度與平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)文件管理的有效管控。因而，在對(duì)接浙江“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”尤其是“最多跑一次”的改革時(shí)，浙江省的智慧檔案建設(shè)將開(kāi)發(fā)在線的電子文件歸檔管理統(tǒng)一平臺(tái)與檔案服務(wù)網(wǎng)作為兩大執(zhí)行模塊，從而在全程管理的框架下及時(shí)保管與整合好文件與檔案，并及時(shí)通過(guò)歸檔與之后的保存行動(dòng)將其作為有機(jī)關(guān)聯(lián)的信息資源應(yīng)用于政務(wù)和社會(huì)服務(wù)中。

另一方面，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下，浙江的智慧檔案建設(shè)將管理對(duì)象向數(shù)據(jù)延伸，通過(guò)提升管理對(duì)象的多元化為檔案管理智慧化積累充足的信息資源。2016年，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》，提出加強(qiáng)數(shù)字檔案館（室）建設(shè)，制定大數(shù)據(jù)歸檔范圍與標(biāo)準(zhǔn)，并建立統(tǒng)一的歸檔平臺(tái)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)證據(jù)保全、長(zhǎng)期保存和再利用[8]。

2.3 指導(dǎo)性構(gòu)件：治理式的制度建設(shè)

為確保檔案管理智慧化有據(jù)可依，浙江省制定了一系列政策、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，既保證了業(yè)務(wù)、文件、檔案管理部門(mén)在法律法規(guī)的框架下履行職責(zé)，也為不同主體實(shí)施檔案管理智慧化改革提供了有效指導(dǎo)。這些制度建設(shè)形成從頂層設(shè)計(jì)到具體規(guī)范的治理式體系，既從宏觀政策與戰(zhàn)略上倡導(dǎo)檔案管理智慧化與明確基本方向，也從中觀層面對(duì)接智慧檔案所處的國(guó)家治理、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”等外部環(huán)境，還從微觀層面制定檔案管理智慧化所需的具體規(guī)范。浙江省還配套制定了一系列制度，如《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》對(duì)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理和電子化歸檔提出具體要求，確保電子文件的真實(shí)、完整、有效和安全；《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》為電子文件、電子證照、電子簽名、電子檔案在政務(wù)活動(dòng)中的法律效力提供保障；《政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔數(shù)據(jù)規(guī)范》對(duì)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件歸檔過(guò)程中存檔信息包的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、命名規(guī)則和材料形成、整理等提出了具體要求，是完善電子化歸檔工作業(yè)務(wù)支撐的重要組成部分。這些制度協(xié)同其他制度保證了檔案管理智慧化可以從管理對(duì)象、流程、平臺(tái)等方面實(shí)現(xiàn)落地。

2.4 執(zhí)行性構(gòu)件：智能數(shù)字平臺(tái)開(kāi)發(fā)

電子文件歸檔管理工作通過(guò)平臺(tái)建設(shè)提升自動(dòng)化程度，利用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)預(yù)歸檔模塊和交換模塊、電子文件歸檔接收系統(tǒng)、電子檔案長(zhǎng)久保存系統(tǒng)、電子檔案共享利用平臺(tái)等配套子項(xiàng)目保障全省政務(wù)事項(xiàng)在線辦理、歸檔、保存、利用長(zhǎng)效工作機(jī)制的建立。檔案服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)同樣以智能化為目標(biāo)，它被定位為功能服務(wù)型平臺(tái)與全省共用平臺(tái)，采用B/S架構(gòu)設(shè)計(jì)，服務(wù)器端應(yīng)用系統(tǒng)分為公眾訪問(wèn)界面、內(nèi)部工作界面兩部分，分別部署在省電子政務(wù)云平臺(tái)的“公有云”和“專(zhuān)有云”上，實(shí)現(xiàn)實(shí)體服務(wù)在線化[9]。

在平臺(tái)開(kāi)發(fā)與優(yōu)化過(guò)程中智能化的要求日趨顯著，即盡量減少人工的干預(yù)與投入，同時(shí)要達(dá)到可信文件、檔案管理的要求，因而技術(shù)能力的構(gòu)建成為關(guān)鍵。浙江省檔案部門(mén)當(dāng)前開(kāi)發(fā)的系統(tǒng)之所以能夠同高規(guī)格的政務(wù)服務(wù)相匹配，關(guān)鍵在于開(kāi)發(fā)了“一鍵式”的歸檔技術(shù)模塊。行政審批電子文件“一鍵式”歸檔系統(tǒng)采用Java語(yǔ)言，基于J2EE技術(shù)架構(gòu)進(jìn)行開(kāi)發(fā)。為確保行政審批電子文件歸檔工作高效性，并保證行政審批電子文件真實(shí)、完整、可用和安全，在系統(tǒng)建設(shè)過(guò)程中充分采用可信時(shí)間戳、數(shù)據(jù)交換、四性檢測(cè)等技術(shù)保障[10]。

3 檔案管理智慧化的策略

檔案管理的智慧化不是一蹴而就的，這既在于智慧化本身的復(fù)雜性，也在于社會(huì)、技術(shù)、文化等處在動(dòng)態(tài)發(fā)展中，智慧化的內(nèi)涵與實(shí)施路徑會(huì)隨之變化。浙江的智慧檔案建設(shè)還在進(jìn)行中，尚需進(jìn)一步完善，尤其要在頂層設(shè)計(jì)與技術(shù)應(yīng)用上予以優(yōu)化。從浙江的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，檔案管理智慧化應(yīng)有如下方面策略。

3.1 明確對(duì)檔案管理智慧化的認(rèn)知與行動(dòng)

檔案管理智慧化是連續(xù)性的過(guò)程，它在不同情境和每一階段都有不同內(nèi)涵與具體內(nèi)容，因而需要立足實(shí)踐現(xiàn)狀明確對(duì)檔案管理智慧化的認(rèn)知與行動(dòng)內(nèi)容。一方面，從理論層面深化對(duì)智慧檔案的研究與探索，以便從更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角設(shè)計(jì)檔案管理智慧化的目標(biāo)、原則、方法、內(nèi)容與路徑；另一方面，要立足國(guó)家、地區(qū)、行政層級(jí)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等具體條件，研究檔案管理智慧化的內(nèi)涵與基本路徑。當(dāng)前我國(guó)正致力于建設(shè)數(shù)字檔案館并開(kāi)展檔案數(shù)字化工作，而檔案管理智慧化則更多是要深化電子文件管理和檔案信息資源整合與開(kāi)發(fā)中的數(shù)字轉(zhuǎn)型，將新技術(shù)應(yīng)用于流程再造與系統(tǒng)建設(shè)中。在電子文件管理與數(shù)字檔案館建設(shè)有一定成效的浙江、上海、北京等地區(qū)，檔案管理智慧化要進(jìn)一步將檔案工作充分融入智慧城市建設(shè)，將檔案管理的自動(dòng)化向智能化向智慧化有序升級(jí)。

3.2 在治理框架下展開(kāi)頂層設(shè)計(jì)

智慧化作為檔案管理的高級(jí)形態(tài)是復(fù)雜性事務(wù)，它的實(shí)施需要依賴于治理式的思維，形成與其他要素相互關(guān)聯(lián)和協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)。它的頂層設(shè)計(jì)涵蓋三大系統(tǒng)：第一，立足社會(huì)環(huán)境明確檔案管理智慧化的內(nèi)涵與框架，這需要充分梳理檔案管理智慧化的社會(huì)情境，將智慧化與社會(huì)發(fā)展有效關(guān)聯(lián)。第二，在檔案事業(yè)發(fā)展的整體中定位檔案管理智慧化，從中明晰檔案管理智慧化與其他方向的檔案戰(zhàn)略以及工作的相互關(guān)系。第三，將檔案管理智慧化作為整體系統(tǒng)予以規(guī)劃和設(shè)計(jì)。這要設(shè)計(jì)好智慧檔案系統(tǒng)，即相應(yīng)的基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、應(yīng)用層與服務(wù)層，更要從實(shí)施層面部署好檔案管理智慧化的框架，從意識(shí)培養(yǎng)、人才培育、技術(shù)開(kāi)發(fā)、制度構(gòu)建、信息資源建設(shè)等方面設(shè)計(jì)實(shí)施矩陣。浙江智慧檔案建設(shè)中的四大構(gòu)件可為設(shè)計(jì)優(yōu)化方案提供借鑒。

3.3 構(gòu)建管理轉(zhuǎn)型與技術(shù)升級(jí)的聯(lián)動(dòng)模塊

為實(shí)現(xiàn)檔案管理智慧化，需要以管理轉(zhuǎn)型與技術(shù)升級(jí)為兩大主線展開(kāi)聯(lián)動(dòng)式行動(dòng)。一方面，從管理轉(zhuǎn)型層面來(lái)說(shuō)，相應(yīng)的智慧化意識(shí)提升、戰(zhàn)略與指導(dǎo)性制度制定、組織架構(gòu)調(diào)整等都是不可缺失的行動(dòng)要素。另一方面，檔案管理主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)識(shí)別前沿技術(shù)并明確技術(shù)的應(yīng)用方向，將技術(shù)應(yīng)用方案與智慧型平臺(tái)建設(shè)作為管理轉(zhuǎn)型的重要支撐予以設(shè)計(jì)和布局。浙江的實(shí)踐就充分體現(xiàn)了兩大模塊的互動(dòng)成效，既從管理上創(chuàng)新并形成了電子文件、檔案一體化的單軌運(yùn)行模式，云計(jì)算等前沿技術(shù)也得到廣泛應(yīng)用，適應(yīng)于新技術(shù)要求的數(shù)據(jù)規(guī)范亦及時(shí)提供支持。

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