“互聯(lián)網(wǎng)+”思維下的社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)

文 / 方媛

2016年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“‘互聯(lián)網(wǎng)+’政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》指出，為加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府服務(wù)的效率和透明度，要推進(jìn)“‘互聯(lián)網(wǎng)+’政務(wù)服務(wù)”，有效的激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。[1]“社區(qū)矯正是指將符合條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定和決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”[2]。在黨中央推進(jìn)“‘互聯(lián)網(wǎng)+’政務(wù)服務(wù)”的精神號召下，發(fā)展信息化的社區(qū)矯正檔案管理工作新模式，對提升社區(qū)矯正刑罰的執(zhí)行效果具有十分重要的意義。

一、社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)的必要性

首先，有助于解決傳統(tǒng)檔案管理出現(xiàn)的“信息孤島”問題，實現(xiàn)社區(qū)矯正人員信息的跨區(qū)域共享。目前，全國絕大所數(shù)省份仍然以紙質(zhì)檔案的形式對社區(qū)矯正人員檔案進(jìn)行管理。當(dāng)社區(qū)矯正人員的居住地發(fā)生變更而需要異地交接、查閱檔案時，由于沒有建立起檔案信息的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實際操作中往往耗費大量人力物力，影響工作效率。推進(jìn)社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)，建立健全社區(qū)矯正檔案信息化管理系統(tǒng)，可以準(zhǔn)確、快捷地保存、提取檔案，方便各級業(yè)務(wù)部門實現(xiàn)資源共享，加強(qiáng)協(xié)作配合和工作聯(lián)動。

其次，有助于提高社區(qū)矯正原始檔案保存的安全性。社區(qū)矯正原始檔案中包含大量的法律文書，如宣告緩刑或者判處管制的判決書、裁定假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的判決書等。這些法律文書一般采用人員傳遞或者郵遞的送達(dá)方式。受送達(dá)方式和地域遠(yuǎn)近的制約，送達(dá)的時效性往往無法保證，實踐中會發(fā)生社區(qū)矯正服刑人員早于執(zhí)行文書到達(dá)矯正社區(qū)的情況，給工作帶來諸多銜接不暢的問題。此外，在送達(dá)過程中還存在法律文書遺失的隱患。實行社區(qū)矯正執(zhí)行檔案的信息化管理可以通過網(wǎng)絡(luò)的方式送達(dá)法律文書，既保障了社區(qū)矯正檔案的安全性，也使送達(dá)變得更加便捷。

再次，有助于實現(xiàn)“無紙化”辦公，減少人力物力的浪費，提高工作效率?！盁o紙化”辦公符合當(dāng)今世界環(huán)保理念，同時也是發(fā)展電子政務(wù)、實現(xiàn)“‘互聯(lián)網(wǎng)+’政務(wù)服務(wù)”的必然要求。將傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案通過網(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行科學(xué)化管理，利用先進(jìn)的云技術(shù)加以存儲，既節(jié)約了檔案的存儲成本，也有利于推動社區(qū)矯正檔案管理創(chuàng)新，提高行政效率。

二、社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)存在的問題

（一）缺乏明確統(tǒng)一的社區(qū)矯正檔案信息化管理制度

《中華人民共和國檔案法》針對的對象是廣義上的檔案，對檔案管理的工作提出了整體的規(guī)范要求。社區(qū)矯正檔案是司法行政機(jī)關(guān)在實施社區(qū)矯正過程中形成的對服刑人員開展矯正工作的記錄，屬于特殊類型的檔案。我國的社區(qū)矯正工作從2003年開始試點到2014年全面推進(jìn)，前后發(fā)展不過十幾年的時間，很多工作尚未成熟。針對社區(qū)矯正檔案的管理工作，國家層面尚未制定專門的規(guī)范性法律文件。各省市依據(jù)《檔案法》的精神，出臺了在本行政區(qū)域管轄范圍內(nèi)適用的地方部門規(guī)章，由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，建立的標(biāo)準(zhǔn)各不相同。

（二）社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)基礎(chǔ)性保障不足

檔案的信息化管理系統(tǒng)和技術(shù)平臺建設(shè)需要充足的資金保障。由于檔案管理工作尚未受到足夠的重視，一些地區(qū)檔案管理沒有足夠的經(jīng)費保障，檔案的現(xiàn)代化管理建設(shè)投資不足，社區(qū)矯正檔案管理工作仍然停留在傳統(tǒng)的人工歸檔保存水平。與此同時，檔案管理人員隊伍建設(shè)也有待加強(qiáng)。一些地區(qū)無法實現(xiàn)社區(qū)矯正檔案的專人負(fù)責(zé)制，很多社區(qū)矯正的工作人員既要負(fù)責(zé)服刑人員的安置、監(jiān)管教育工作，又要承擔(dān)檔案管理工作，工作壓力大，缺少檔案管理專業(yè)知識技能培訓(xùn)。

（三）社區(qū)矯正檔案信息化資源整合不到位

推進(jìn)社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)并非要求所有檔案管理“一刀切”而把社區(qū)服刑人員的全部信息改為電子檔案。社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)的目的是實現(xiàn)工作的科學(xué)性和高效性，而非增加檔案管理工作的負(fù)擔(dān)。我們要遵循科學(xué)分類的原則，實現(xiàn)紙質(zhì)版檔案與電子檔案合理并存。實踐中，有些基層社區(qū)矯正機(jī)關(guān)在建立電子檔案后，還要求建立與之配套的紙質(zhì)檔案材料，造成電子檔案與紙質(zhì)檔案的重復(fù)，背離了信息化工作推廣的初衷。

（四）忽視信息化檔案的質(zhì)量建設(shè)，影響利用率

社區(qū)矯正檔案是對社區(qū)矯正工作開展情況的記錄，體現(xiàn)了社區(qū)矯正服刑人員的矯正效果。完整、準(zhǔn)確的檔案對國家了解不同類型、不同階段社區(qū)矯正人員改造的效果具有重要意義，也為我國研究社區(qū)矯正的實施效果提供了原始的數(shù)據(jù)資料。社區(qū)矯正檔案的信息化建設(shè)是一個涉及檔案掃描、文件整理、數(shù)據(jù)處理、信息保存、檔案備份等多個環(huán)節(jié)的復(fù)雜、系統(tǒng)的工程。每一個環(huán)節(jié)都需要規(guī)范、科學(xué)的技術(shù)操作。實踐中，有些單位只注重形式建設(shè)，而忽視了質(zhì)量保障，在社區(qū)矯正檔案信息化過程中出現(xiàn)格式不規(guī)范、數(shù)據(jù)不完整、準(zhǔn)確率低等一系列問題。在社區(qū)矯正檔案信息化的建設(shè)中，保證檔案的真實性、高質(zhì)量顯得至關(guān)重要。只有這樣，才能提高檔案的利用率，為學(xué)者從理論上創(chuàng)新刑事執(zhí)行制度提供真實的數(shù)據(jù)支撐資料。

三、社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)的具體對策

首先，完善社區(qū)矯正檔案信息化管理法律法規(guī)體系。2012年3月1日，“兩高”“兩部”下發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》（以下簡稱《辦法》）第十條規(guī)定：“縣級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為社區(qū)矯正人員建立社區(qū)矯正執(zhí)行檔案，包括適用社區(qū)矯正的法律文書，以及接收、監(jiān)管審批、處罰、收監(jiān)執(zhí)行、解除矯正等有關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)行活動的法律文書。司法所應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)矯正工作檔案，包括司法所和矯正小組進(jìn)行社區(qū)矯正的工作記錄，社區(qū)矯正人員接受社區(qū)矯正的相關(guān)材料等。同時留存社區(qū)矯正執(zhí)行檔案副本?！薄掇k法》規(guī)定較強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性導(dǎo)致各省市在制定社區(qū)矯正檔案管理辦法實施細(xì)則時無法達(dá)成統(tǒng)一。例如，河南省規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所同時管理檔案，檔案的形式僅限于紙質(zhì)檔案。社區(qū)矯正工作中形成的圖片、音頻、視頻等電子材料可以用刻錄光盤的形式存檔。山東省則規(guī)定由司法局管理執(zhí)行檔案，由司法所管理工作檔案，同時留存執(zhí)行檔案的副本，為服刑人員同時建立電子檔案和紙質(zhì)檔案，兩種檔案形式并用。此外，各省市關(guān)于執(zhí)行檔案與工作檔案的內(nèi)容規(guī)定也各不相同。為實現(xiàn)社區(qū)矯正檔案合法化、規(guī)范化管理，國家應(yīng)當(dāng)在法律層面出臺《社區(qū)矯正檔案管理法》，以確立信息化檔案的法律地位；對檔案的分類進(jìn)行明確的劃分，除了保留現(xiàn)有的執(zhí)行檔案、工作檔案之外，還可以考慮增設(shè)處罰檔案、減刑檔案；對檔案的內(nèi)容作出具體的規(guī)范性規(guī)定，明確各級矯正機(jī)關(guān)檔案管理的分工職責(zé)；針對電子檔案和紙質(zhì)檔案制定相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)；針對未成年人矯正檔案和暫予監(jiān)外執(zhí)行人員檔案的管理中存在的問題作出統(tǒng)一的規(guī)定。

其次，加強(qiáng)對社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)的資金投入，打造專業(yè)的檔案管理隊伍。充足的管理經(jīng)費是推動信息化建設(shè)進(jìn)程的有效保障。社區(qū)矯正制度作為刑罰執(zhí)行制度的改革，體現(xiàn)了刑罰輕緩化、經(jīng)濟(jì)化的理念，降低了國家在行刑方面的成本。國家應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中建立社區(qū)矯正工作的專項經(jīng)費保障制度。除了要加強(qiáng)社區(qū)矯正檔案管理工作中所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還應(yīng)順應(yīng)政務(wù)信息化建設(shè)的需要，保障電子檔案管理系統(tǒng)的購置、維護(hù)。我國應(yīng)建立多層次的經(jīng)費保障體制，以政府劃撥為主，以社會捐助為輔，通過雙重渠道保障社區(qū)矯正檔案管理工作的資金來源。檔案管理人員隊伍建設(shè)要“重能力，塑專業(yè)”。社區(qū)矯正檔案的管理與一般人事檔案管理不同，是刑罰體系中的一個重要執(zhí)行環(huán)節(jié)。在該環(huán)節(jié)中，檔案管理人員承擔(dān)的法律責(zé)任更大，對檔案管理人員的專業(yè)素質(zhì)有著極高的要求。當(dāng)前，在司法部門的社區(qū)矯正檔案管理工作中，專業(yè)出身的檔案管理人員并不多，有的是從司法部門的其他崗位調(diào)崗過來，有的是從社區(qū)矯正工作人員中選派。他們的實踐經(jīng)驗欠缺，無法滿足實際要求。為了建立一支業(yè)務(wù)精通、技術(shù)熟練、管理規(guī)范的社區(qū)矯正檔案管理隊伍，一方面要由專業(yè)人員負(fù)責(zé)檔案管理工作；另一方面要加強(qiáng)工作人員的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別要在人員培訓(xùn)中加強(qiáng)計算機(jī)知識、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)能力的培養(yǎng)，不斷提高他們的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用水平，滿足社區(qū)矯正檔案信息化建設(shè)的需要。

再次，以科學(xué)規(guī)范的分類原則為指導(dǎo)，實現(xiàn)社區(qū)矯正檔案信息化管理。執(zhí)行檔案和工作檔案是社區(qū)矯正檔案的核心內(nèi)容。社區(qū)矯正檔案的信息化建設(shè)不是對所有檔案“一刀切”，而要優(yōu)先在工作檔案中推動信息化進(jìn)程。目前，通過先進(jìn)的J2EE社區(qū)矯正綜合管理信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)服刑人員的電子檔案管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、系統(tǒng)管理。電子檔案管理業(yè)務(wù)主要包括服刑人員檔案管理、脫管人員檔案管理、漏管人員檔案管理、重新違法犯罪人員檔案管理、期滿解矯人員檔案管理。數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析業(yè)務(wù)主要包括數(shù)據(jù)圖形分析、報表參數(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計輸出。系統(tǒng)管理業(yè)務(wù)主要是對工作人員檔案的管理、APP日志記錄的管理、系統(tǒng)的提醒管理、待辦工作提醒的管理以及APP個人中心的管理。[3]執(zhí)行檔案由于內(nèi)容涉及到司法機(jī)關(guān)送達(dá)的法律文書，原件必須以紙質(zhì)版形式存檔保存。為了解決實踐中服刑人員早于法律執(zhí)行文書到達(dá)矯正社區(qū)的問題，可以考慮將各類法律文書電子檔通過社區(qū)矯正綜合管理系統(tǒng)來傳送，提高文件傳送的安全性和快捷性，紙質(zhì)版原件按照原有方式送達(dá)后，建檔留存。

第四，重視源頭控制，確保社區(qū)矯正檔案的高質(zhì)量。社區(qū)矯正檔案要按照科學(xué)的原則進(jìn)行劃分和管理。涉及執(zhí)行的檔案要以紙質(zhì)版留存，涉及矯正工作的檔案可以錄入管理系統(tǒng)進(jìn)行信息化保存。無論何種形式的檔案，都要重視檔案的前身——文件本身的質(zhì)量控制。檔案由文件轉(zhuǎn)化而來，文件記錄的質(zhì)量決定了檔案的質(zhì)量。各級司法行政機(jī)關(guān)可以在社區(qū)矯正檔案管理過程中引入源頭控制機(jī)制，對檔案的接收者進(jìn)行專業(yè)的知識技能培訓(xùn)，確保他們掌握各種文件的文書格式，尤其是涉及到法律的專業(yè)執(zhí)行文件，如刑事判決書、裁定書、決定書、執(zhí)行通知書、罪犯執(zhí)行告知書、接受社區(qū)矯正保證書及假釋證明書等。各級司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)文件的書寫、保存、分類歸檔等工作全過程的質(zhì)量管理和控制，確保社區(qū)矯正檔案的高質(zhì)量。