我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀問(wèn)題與對(duì)策

文 / 張顯華

檔案法規(guī)體系的不完善，阻礙了我國(guó)檔案工作的法制化進(jìn)程。我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展至今，頒布了多個(gè)關(guān)于檔案管理的法律法規(guī)文件，確立以《檔案法》和《檔案法規(guī)體系方案》為綱領(lǐng)的檔案法規(guī)體系[1]。2000年《立法法》的頒布對(duì)檔案工作進(jìn)行了法律層面的規(guī)范與說(shuō)明，促使我國(guó)檔案法規(guī)體系得到優(yōu)化與完善。目前，我國(guó)檔案法規(guī)體系已基本成型，但其中存在的問(wèn)題對(duì)檔案法規(guī)體系建設(shè)帶來(lái)明顯阻礙，嚴(yán)重影響我國(guó)檔案法規(guī)體系的進(jìn)一步完善。

一、我國(guó)檔案法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

我國(guó)在檔案法規(guī)體系建設(shè)的過(guò)程中，需結(jié)合當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)狀，廣泛借鑒其他國(guó)家檔案法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，加速建設(shè)以《檔案法》為核心的中國(guó)特色檔案法規(guī)體系。檔案法規(guī)體系作為我國(guó)行政法規(guī)體系中的重要組成部分，在檔案工作法律、行政法規(guī)及地方性檔案法規(guī)的協(xié)調(diào)補(bǔ)充下，得到不斷發(fā)展和完善[2]。

我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)大致可分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段，從政府通過(guò)決議強(qiáng)化檔案工作建設(shè)到《檔案法》的頒布實(shí)施。這一階段，國(guó)家多個(gè)部門(mén)針對(duì)檔案管理相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范條令和章程，如1980年頒布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》和1983年頒布的《機(jī)關(guān)檔案工作條例》。但檔案法規(guī)文件的權(quán)威性明顯不足，各法規(guī)文件、章程之間標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在內(nèi)容上存在一定沖突，致使檔案法規(guī)體系建設(shè)陷入困境。

第二個(gè)階段，從1987年我國(guó)《檔案法》的頒布實(shí)施到2000年《立法法》的頒布?！稒n案法》的頒布與實(shí)施使我國(guó)檔案工作有了重要的法律保障，切實(shí)解決了我國(guó)檔案工作中存在的法律、法規(guī)沖突問(wèn)題。1990年，我國(guó)頒布《檔案法實(shí)施辦法》[3]；1992年，我國(guó)頒布《檔案法規(guī)體系方案》，在《檔案法》的基礎(chǔ)上，作了進(jìn)一步的補(bǔ)充說(shuō)明。在此階段，我國(guó)開(kāi)啟了以《檔案法》和《檔案法規(guī)體系方案》為綱領(lǐng)的檔案法規(guī)體系建設(shè)工作，對(duì)檔案法律體系的基本框架進(jìn)行系統(tǒng)化梳理，使我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)的方向更加明確。

第三個(gè)階段，從2000年《立法法》頒布實(shí)施至今?！读⒎ǚā访鞔_界定了我國(guó)基本法律法規(guī)的制定權(quán)限、法律層級(jí)以及法律效力等內(nèi)容，要求檔案法規(guī)體系建設(shè)嚴(yán)格按照《立法法》進(jìn)行，使得我國(guó)檔案法規(guī)體系逐步規(guī)范化、法制化?！读⒎ǚā返念C布實(shí)施，有效地避免了各檔案法律、法規(guī)之間存在的沖突。自《立法法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)頒布了一系列規(guī)范性法規(guī)文件，對(duì)《檔案法》進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。如2001年頒布的《藝術(shù)檔案管理辦法》、2003年頒布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》及2005年頒布的《檔案行政許可程序規(guī)定》等。這些法規(guī)文件的頒布實(shí)施，促進(jìn)了我國(guó)檔案法規(guī)體系的進(jìn)一步完善。

二、我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）檔案權(quán)利問(wèn)題

《檔案法》的頒布與實(shí)施使我國(guó)檔案工作趨于規(guī)范化、法制化。在法制化進(jìn)程中，當(dāng)個(gè)人檔案權(quán)益和社會(huì)檔案權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)，工作人員通常會(huì)以維護(hù)社會(huì)檔案權(quán)益為主，使個(gè)人檔案權(quán)益受到侵害，損害了我國(guó)公民檔案權(quán)利。

檔案權(quán)利有三種表現(xiàn)形式，《檔案法》中對(duì)這三種權(quán)利形式都有所提及，但缺乏對(duì)權(quán)利和權(quán)責(zé)關(guān)系的明確界定與劃分，通常都是以國(guó)家、集體檔案所有權(quán)為重，并未足夠重視個(gè)人檔案所有權(quán)。因此，為了保護(hù)檔案所有人的合法權(quán)益，就必須堅(jiān)持以法律保障為前提，明確檔案所有權(quán)的職責(zé)范圍與歸屬。然而，在當(dāng)前檔案法規(guī)體系中，缺乏對(duì)檔案權(quán)利的明確界定，導(dǎo)致權(quán)利的職責(zé)問(wèn)題始終存在[4]。

檔案權(quán)利問(wèn)題始終是檔案法規(guī)體系建設(shè)中的重點(diǎn)問(wèn)題。然而發(fā)展至今，它仍未能獲得有效的解決?！段餀?quán)法》中規(guī)定，人的檔案處分權(quán)和使用權(quán)是相互分離的。在涉及檔案權(quán)利問(wèn)題時(shí)，出于對(duì)國(guó)家檔案所有權(quán)的保護(hù)，在規(guī)定和劃分檔案權(quán)利過(guò)程中，通常會(huì)忽視個(gè)人檔案權(quán)利。此外，各項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)同等權(quán)利職責(zé)歸屬的說(shuō)明差異明顯，導(dǎo)致檔案權(quán)利沖突的產(chǎn)生。

（二）檔案法律法規(guī)沖突問(wèn)題

我國(guó)法律體系當(dāng)中存在多種類(lèi)型的子法律，各子法律間同步衍生出一系列的法規(guī)體系。因此，在對(duì)同一個(gè)檔案工作內(nèi)容進(jìn)行法律說(shuō)明時(shí)，可能涉及到多個(gè)法律法規(guī)內(nèi)容。由于立法主體和立法種類(lèi)的不同，具體的法律規(guī)定上也會(huì)存在較大差別。在檔案法規(guī)體系建設(shè)中，針對(duì)檔案管理、檔案權(quán)利劃分都有明確的界定，由此引發(fā)了檔案法律法規(guī)間的沖突。

檔案法律法規(guī)沖突問(wèn)題主要體現(xiàn)在《檔案法》與地方檔案管理相關(guān)文件、章程之間的沖突上。以廣西地區(qū)為例，《檔案法》和《廣西壯族自治區(qū)檔案管理?xiàng)l例》在法律規(guī)制以及控制力度等方面，存在很大的不同，容易引發(fā)法律法規(guī)沖突。我國(guó)在檔案管理的法律規(guī)制和地方檔案管理部門(mén)制定的管理辦法上，沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，很難保持對(duì)檔案行政管理的一致性。法律法規(guī)之間的沖突還表現(xiàn)在法律的銜接上，如《檔案法》和行政法規(guī)之間的規(guī)范銜接存在空白。對(duì)于違反檔案法律的行為，在確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、處罰力度以及具體適用細(xì)則上的不明確，導(dǎo)致了法律法規(guī)銜接上的沖突。

此外，檔案法律法規(guī)之間的沖突還包括同層級(jí)法律之間的沖突。這主要是由于法律系統(tǒng)中各法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)失衡?！稒n案法》《文物保護(hù)法》《民法》以及《刑法》等，在各自的法律體系內(nèi)，對(duì)同一檔案內(nèi)容的法律界定存在一定的區(qū)別。我國(guó)各個(gè)法律同屬于一個(gè)法律體系，各個(gè)子法律體系立場(chǎng)和角度存在不同，對(duì)檔案管理的內(nèi)容也會(huì)有不同的法律規(guī)制，這也是導(dǎo)致檔案法律法規(guī)沖突的主要原因。

（三）檔案法律救濟(jì)問(wèn)題

在我國(guó)法律體系中，為切實(shí)提高行政機(jī)構(gòu)的辦事效率，通常會(huì)賦予它一定的自由裁量權(quán)。在法律允許的范圍內(nèi)行使這一權(quán)力，行政機(jī)構(gòu)能發(fā)揮出對(duì)檔案法律救濟(jì)的作用。一旦對(duì)自由裁量權(quán)的行使超出法律的范疇，就會(huì)威脅公共利益，給公民檔案權(quán)利帶來(lái)嚴(yán)重的損害，引發(fā)檔案法律救濟(jì)問(wèn)題。行政機(jī)構(gòu)對(duì)檔案行使自由裁量權(quán)有時(shí)超出法律范疇，主要表現(xiàn)為：部分工作人員對(duì)權(quán)力行使把控不到位，缺乏合法、合理保障舉措，難以切實(shí)保障公民的檔案權(quán)利[5]。

檔案法律救濟(jì)問(wèn)題還表現(xiàn)在檔案行政復(fù)議上。檔案行政復(fù)議作為檔案法律救濟(jì)的一種重要手段，在《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以來(lái)，出現(xiàn)了不少問(wèn)題。一是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠，難以充分發(fā)揮自身的救濟(jì)作用；二是檔案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)屬于檔案行政管理部門(mén)的從屬機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立的法律地位，在裁定檔案問(wèn)題時(shí)，難以站在客觀立場(chǎng)，用公正的態(tài)度處理檔案法律糾紛，給檔案法律救濟(jì)帶來(lái)了一定的阻礙。

三、我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略

（一）保障公民檔案權(quán)利

公民檔案屬于個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，對(duì)公民檔案權(quán)利進(jìn)行保護(hù)十分重要。過(guò)去，在檔案?jìng)€(gè)人權(quán)益與社會(huì)權(quán)益產(chǎn)生沖突時(shí)，出現(xiàn)了多個(gè)為維護(hù)社會(huì)檔案權(quán)益而損害個(gè)人權(quán)益的案件。更有甚者，出現(xiàn)了為謀取私人利益而擅自篡改他人檔案的行為，嚴(yán)重?fù)p害了公民的檔案權(quán)利，如2016年河南周口市的“王娜娜被冒名頂替上大學(xué)”案。

在對(duì)公民檔案進(jìn)行管理時(shí)，需要強(qiáng)化檔案所有權(quán)地位，加強(qiáng)對(duì)檔案所有權(quán)的保障。當(dāng)公民檔案權(quán)益和社會(huì)檔案權(quán)益產(chǎn)生沖突時(shí)，不能為了保護(hù)社會(huì)檔案權(quán)益，一味地采取“一刀切”的處理方式，而需要在保障公民檔案權(quán)益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相互權(quán)衡，以保障公民檔案權(quán)益為前提，合理地解決檔案權(quán)益沖突問(wèn)題。此外，檔案保管單位需要加強(qiáng)檔案的管理，避免由于工作人員的失責(zé)使公民的檔案權(quán)利受到侵害。公民作為一個(gè)弱勢(shì)方，在自身檔案權(quán)益受到侵害時(shí)，很難得到有效維護(hù)。相關(guān)機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定，依法對(duì)檔案所有權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)進(jìn)行明確劃分，加強(qiáng)對(duì)公民檔案權(quán)利的保障。

（二）協(xié)調(diào)好檔案中法律法規(guī)沖突

我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)主要以《檔案法》為核心，而同層級(jí)檔案管理部門(mén)以及各個(gè)地方行政管理部門(mén)，對(duì)于檔案管理的法律規(guī)制存在某些差異，如《刑法》《民法》以及《婚姻法》等，很容易出現(xiàn)法律法規(guī)沖突問(wèn)題。

檔案法律法規(guī)之間的沖突，大部分是由于各項(xiàng)法律對(duì)個(gè)體檔案權(quán)益和公共檔案權(quán)益的規(guī)定存在差異所致。協(xié)調(diào)好檔案法律法規(guī)之間的沖突，必須平衡個(gè)體檔案權(quán)益和公共檔案權(quán)益的關(guān)系。當(dāng)檔案工作發(fā)生權(quán)益沖突時(shí)，不得以損害一方的權(quán)益作為處理問(wèn)題的解決辦法，需要在兩者之間進(jìn)行有效的權(quán)衡，盡可能實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，有效化解沖突。我國(guó)各項(xiàng)法律處在同一個(gè)法律體系內(nèi)，對(duì)于檔案相關(guān)內(nèi)容的法律說(shuō)明存在重疊的地方。如刑法、破產(chǎn)法、公司法以及地方性法律法規(guī)等，都包含關(guān)于檔案的相關(guān)內(nèi)容。因此，在進(jìn)行檔案法規(guī)體系建設(shè)時(shí)，需要加強(qiáng)各個(gè)法律之間的相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，使之形成一個(gè)統(tǒng)一、有效、完善的整體，在《檔案法》以及檔案相關(guān)法的基礎(chǔ)上，不斷完善我國(guó)檔案法規(guī)體系建設(shè)，解決好檔案中法律法規(guī)沖突問(wèn)題。

（三）完善檔案法律救濟(jì)途徑

我國(guó)公民檔案通常都不是由本人持有管理，因此公民檔案權(quán)利容易受到侵害。當(dāng)公民檔案權(quán)利受到侵害時(shí)，只能通過(guò)檔案法律救濟(jì)來(lái)保障自身的合法權(quán)益。

第一，強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，利用政府的監(jiān)督和控制，加強(qiáng)對(duì)檔案行政復(fù)議及檔案行政訴訟的主導(dǎo)，使個(gè)人檔案權(quán)益獲得有效維護(hù)。切實(shí)強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，要在源頭上對(duì)各檔案主管部門(mén)的執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，減少不合理的行政行為，提高政府資源的利用率，促進(jìn)檔案法律救濟(jì)效率的提升。

第二，增強(qiáng)檔案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。檔案行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的檔案主管部門(mén)。在檔案行政復(fù)議過(guò)程中，其職能的發(fā)揮容易受到上級(jí)檔案主管部門(mén)的影響，進(jìn)而影響檔案法律救濟(jì)的效果。為了增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，在對(duì)檔案工作進(jìn)行法律審議時(shí)，可以減少層級(jí)管理的影響，分流因無(wú)法解決檔案糾紛而轉(zhuǎn)為行政訴訟的案件，提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在行使檔案法律救濟(jì)中的職能作用。

第三，強(qiáng)化檔案行政復(fù)議和行政訴訟的銜接性。檔案行政訴訟和檔案行政復(fù)議作為兩種不同的檔案法律救濟(jì)途徑，都可以有效地保障公民合法的檔案權(quán)利不受侵害。檔案行政復(fù)議和檔案行政訴訟的有效銜接，是拓展檔案法律救濟(jì)途徑的重要方式。我們需要加強(qiáng)檔案行政復(fù)議和檔案行政訴訟之間的相互權(quán)衡，確立兩者之間的使用原則，通過(guò)更有效的法律救濟(jì)渠道來(lái)完善公民檔案法律救濟(jì)。