農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境與破解

胡茂清

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

2015年全國(guó)人大常委會(huì)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分試點(diǎn)行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》《擔(dān)保法》關(guān)于歸集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定*參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。。2016年五部委發(fā)布《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》,該辦法明確農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款,是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下,以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。在實(shí)證法層面,農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押已獲承認(rèn)，但農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押依然面臨理論爭(zhēng)議和實(shí)踐考驗(yàn)的雙重問題。

一、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境

(一)面臨理論爭(zhēng)議

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)。對(duì)法律是否允許農(nóng)民住房所有權(quán)抵押,學(xué)界觀點(diǎn)不一。持肯定觀點(diǎn)的認(rèn)為,從實(shí)證法研究角度看,我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有禁止農(nóng)民住房抵押。依照私法自治原則,農(nóng)民可以自由處分其所有的住房。實(shí)證法考察的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條第4款規(guī)定,“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”。據(jù)此,農(nóng)村村民出賣、出租住房的法律后果僅僅在于宅基地再申請(qǐng)的請(qǐng)求得不到批準(zhǔn),但出賣、出租住房的行為并不為法律所禁止。既然法律并不禁止農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓,舉重以明輕,農(nóng)民住房抵押自然不存在法律障礙。持否定觀點(diǎn)的認(rèn)為,農(nóng)民住房與宅基地連為一體,允許農(nóng)民住房抵押、轉(zhuǎn)讓,容易誘發(fā)以抵押、轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房為名義變相抵押、轉(zhuǎn)讓宅基地的法律規(guī)避行為,故該觀點(diǎn)主張禁止農(nóng)民住房抵押以防變相開禁宅基地[1]。就農(nóng)民住房抵押出現(xiàn)的爭(zhēng)議點(diǎn)主要是擔(dān)心住房抵押出現(xiàn)的變相抵押宅基地使用權(quán),故根本上還是指向宅基地使用權(quán)的抵押。目前,就農(nóng)民住房所有權(quán)抵押爭(zhēng)議,肯定觀點(diǎn)占據(jù)主流地位。

相較于農(nóng)民住房所有權(quán)抵押存有的學(xué)理爭(zhēng)議,過去學(xué)者一致主張基于價(jià)值衡平的考慮嚴(yán)格限制抑或禁止宅基地抵押。傳統(tǒng)觀點(diǎn)將宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得定位為農(nóng)村村民基于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)而取得的福利,目的在于保證農(nóng)民的居住權(quán)力,宅基地限制流轉(zhuǎn)的價(jià)值取向在于社會(huì)公平。至于宅基地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,在過去未引起和獲得足夠的重視，但當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)決定試點(diǎn)實(shí)施農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押,宅基地流轉(zhuǎn)的立法價(jià)值應(yīng)當(dāng)兼顧效率再次引發(fā)探討。提高宅基地流轉(zhuǎn)效率和激活土地經(jīng)濟(jì)活力,充分釋放宅基地蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)能量,成為應(yīng)引起足夠重視的價(jià)值目標(biāo)。在價(jià)值取向的維度上,宅基地流轉(zhuǎn)效率主要體現(xiàn)為,宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán),其使用、收益的權(quán)利效能應(yīng)當(dāng)確實(shí)存在,實(shí)際上確能行使,而非停留在應(yīng)然層面難以落實(shí)到實(shí)然層面。但現(xiàn)實(shí)卻是,盡管物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)為用益物權(quán),但卻不能抵押。宅基地使用權(quán)的用益權(quán)能受到嚴(yán)格限制,甚言難以發(fā)揮。宅基地用益權(quán)能發(fā)揮的限制在于宅基地在法律上不允許自由流轉(zhuǎn)、抵押,宅基地使用權(quán)的主體即農(nóng)民不能使用和處分,除卻自住受益亦不能得到其他收益,因而宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的支配性形同虛設(shè)[2]。

(二)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)通道受阻

暫且拋開宅基地使用權(quán)抵押面臨的理論追問,在實(shí)踐層面上，宅基地使用權(quán)附著的抵押權(quán)(以下簡(jiǎn)稱宅基地抵押權(quán))，其實(shí)現(xiàn)亦不順暢,面臨抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)通道受阻的問題。宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要困難表現(xiàn)為，法律對(duì)宅基地使用權(quán)的主體資格具有特殊要求,實(shí)質(zhì)上限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)的主體要求是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,城鎮(zhèn)居民不得在農(nóng)村購(gòu)置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證*參見2004 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2004 年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》。。換言之,宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間,城鎮(zhèn)居民被法律排除在宅基地流轉(zhuǎn)適格主體范圍之外。另外,農(nóng)村住房所有權(quán)的移轉(zhuǎn)登記,法律要求受讓人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,其他主體的移轉(zhuǎn)登記申請(qǐng)不予辦理。

由于法律對(duì)宅基地受讓主體資格的嚴(yán)格限制,當(dāng)發(fā)生貸款未能清償需要行使宅基地抵押權(quán)時(shí),宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)無(wú)疑成為困擾銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)抵押融資業(yè)務(wù)的難題所在。一方面,宅基地的適格受讓主體限定為同村村民,限縮受讓的主體范圍,使得宅基地抵押流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)半封閉狀態(tài)。而同村村民可能因?yàn)橐呀?jīng)擁有住房而無(wú)再行受讓宅基地的意愿。相反,其他有強(qiáng)烈意愿參與宅基地流轉(zhuǎn)的主體,無(wú)論出于居住抑或投資的動(dòng)機(jī),卻受限于主體資格的限制難以參與其中。另一方面,即便同村村民愿意受讓宅基地,但卻可能并不具備受讓宅基地的資金實(shí)力,實(shí)際上村民往往也確實(shí)沒有足夠的購(gòu)買力。這也是宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨的現(xiàn)實(shí)窘境。而具有購(gòu)買力的主體,資金卻沒有途徑進(jìn)入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí),一戶一宅的宅基地的取得限制使得已經(jīng)取得宅基地的村民再行受讓村民住宅后,僅享有住房所有權(quán)而無(wú)宅基地使用權(quán)。而對(duì)于尚未取得宅基地的村民,可以申請(qǐng)無(wú)償取得宅基地建造住房,完全沒有必要受讓抵押的宅基地[3]。

(三)農(nóng)民遭遇的失地風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的政策風(fēng)險(xiǎn)在于宅基地抵押后農(nóng)民面臨的失地風(fēng)險(xiǎn)。具言之,當(dāng)貸款到期農(nóng)民未能清償貸款,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán),農(nóng)民將遭遇喪失宅基地衍生的居無(wú)處所。農(nóng)民的居所穩(wěn)定關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定,直接影響社會(huì)治理的秩序,因此,宅基地抵押可能引發(fā)的失地風(fēng)險(xiǎn)成為政策試點(diǎn)的重要關(guān)注點(diǎn)。失地風(fēng)險(xiǎn)問題的根源在于宅基地負(fù)擔(dān)的政治功能,由此出發(fā)決定宅基地的性質(zhì)不在于經(jīng)濟(jì)價(jià)值是否可以充分實(shí)現(xiàn),而在于是否當(dāng)作政策福利無(wú)償批準(zhǔn)給集體成員,進(jìn)而為農(nóng)村社會(huì)治理秩序的有序和穩(wěn)定提供條件。和城市較為完備、發(fā)達(dá)的房屋租賃市場(chǎng)相比,農(nóng)村的住房體系幾乎是自給自足,可以作為租賃使用的住房在農(nóng)村極為匱乏。由于一戶一宅的法律限制,無(wú)法再行申請(qǐng)宅基地建造房屋,一旦農(nóng)民失去宅基地,將難以解決居住問題。如何在妥善化解農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)的前提下,發(fā)揮宅基地的流轉(zhuǎn)價(jià)值成為立法決策者需要審慎考慮的問題。

二、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款困境的難解癥結(jié)

(一)困境難解的癥結(jié)所在:房地一體原則

房地一體原則的核心要義在于將土地使用權(quán)和土地之上的建筑物視為不可分割的整體,建筑物所有權(quán)的處分需要連帶處分所占用土地的使用權(quán),二者不能單獨(dú)處分。

觀察農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是否允許抵押的理論爭(zhēng)議可以發(fā)現(xiàn),不同觀點(diǎn)均采取房地一體原則的論證路徑。但房地一體原則是否適用于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)則未予論證,而是把房地一體原則理所當(dāng)然地作為論證的理論依據(jù)。房地一體原則長(zhǎng)期占據(jù)主流地位,而房地一體原則不適用于宅基地的提法則日漸式微。由于長(zhǎng)期的浸染,把房地一體原則不假思索地運(yùn)用于論證禁止宅基地抵押亦不奇怪。且以房地一體原則作論可以順理成章推演出禁止宅基地抵押流轉(zhuǎn)的期待結(jié)果,符合國(guó)家政策的需求。歸根結(jié)底,不過是為國(guó)家宅基地的政策尋找合理化的理由而已。

就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)踐觀察,抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)在于解決住房新所有權(quán)人權(quán)力基礎(chǔ)的正當(dāng)性。農(nóng)房所有權(quán)的正當(dāng)性問題體現(xiàn)在兩方面:一方面,城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)房后,即便可以事實(shí)上使用農(nóng)房,諸如自住抑或用于其他用途,但卻因不能依法過戶登記而無(wú)法取得法律上的正當(dāng)資格。相關(guān)部門之所以規(guī)定不得給城鎮(zhèn)居民所購(gòu)農(nóng)房過戶登記,原因在于宅基地并不對(duì)城鎮(zhèn)居民開放。追根溯源,在于被房地一體原則的思維所禁錮。在房地一體原則的思維下,倘若允許給城鎮(zhèn)居民所購(gòu)農(nóng)房過戶登記,賦予城鎮(zhèn)居民農(nóng)房所有權(quán),但城鎮(zhèn)居民卻不能獲得宅基地使用權(quán),城鎮(zhèn)居民所購(gòu)農(nóng)房的所有權(quán)則成為無(wú)源之水,難以在邏輯上得到圓滿恰當(dāng)?shù)慕忉尅Ａ硪环矫?當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員中已經(jīng)擁有宅基地的農(nóng)戶再次購(gòu)買同村農(nóng)房時(shí),由于一戶一宅的數(shù)量限制,將只能取得農(nóng)房所有權(quán),而宅基地使用權(quán)將繼續(xù)保留在出賣農(nóng)房的農(nóng)戶名義下，此可謂是“空中樓閣”現(xiàn)象?！翱罩袠情w”現(xiàn)象存在的隱憂依然是農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)源問題,追根溯源依舊回歸到了房地一體原則的桎梏上。由于房地一體原則要求地隨房走,使得農(nóng)房所有權(quán)正當(dāng)?shù)臋?quán)源只得是取得宅基地使用權(quán),別無(wú)他法。

綜上,無(wú)論是農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)面臨的理論爭(zhēng)議,或是宅基地抵押遇到的實(shí)踐障礙,均歸結(jié)到房地一體原則導(dǎo)致的農(nóng)房所有權(quán)的正當(dāng)權(quán)源問題。

(二)房地一體原則的適用性批判

首先,房地一體原則的理論基礎(chǔ)在于房屋和土地的不可分割性。然而,建筑物和土地的不可分割令人質(zhì)疑。實(shí)際上,離開價(jià)值選擇的語(yǔ)境,房地相互獨(dú)立和分離是現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)土地上沒有附和房屋時(shí),土地屬于獨(dú)立的有體物；當(dāng)土地上附和有房屋時(shí),土地與房屋的分離同樣可能。只是出于物盡其用的考慮,已建成的房屋從土地上再行分離出來(lái)有損于物的價(jià)值的發(fā)揮與利用。進(jìn)言之,土地和房屋分別對(duì)應(yīng)宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán),且不屬于一物之上的兩種互不沖突的物權(quán),在一定程度上可謂承認(rèn)土地和房屋的相互獨(dú)立和分離。在土地和房屋可以相互獨(dú)立和分離的前提下,宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)相互獨(dú)立和分離處即具有邏輯起點(diǎn)[4]。

其次,在邏輯自洽層面,房地一體原則解決房屋所有權(quán)正當(dāng)權(quán)源的提法值得商榷。以宅基地使用權(quán)作為房屋所有權(quán)正當(dāng)?shù)臋?quán)力來(lái)源,該邏輯本身并沒有問題。畢竟,房屋建造于土地之上,事實(shí)上土地確實(shí)構(gòu)成房屋的物理基礎(chǔ),房屋所有權(quán)確實(shí)以宅基地所有權(quán)作為權(quán)力基礎(chǔ)。在我國(guó)物權(quán)法未承認(rèn)物權(quán)抽象原則的立法背景下,房屋所有權(quán)合法性的確立的確需要宅基地使用權(quán)的合法性作為前提和基礎(chǔ)。但將房屋所有權(quán)正當(dāng)權(quán)源與房地一體原則相互混淆則值得拷問,離開房地一體原則將造成“空中樓閣”現(xiàn)象進(jìn)而無(wú)法邏輯自洽的提法同樣可疑?？隙ǚ课菟袡?quán)權(quán)力的正當(dāng)性和合法性來(lái)源于宅基地使用權(quán)的同時(shí),并不意味著房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的處分必須捆綁在一起。在房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)可以分離單獨(dú)處分的場(chǎng)合下,房屋新所有權(quán)人權(quán)力來(lái)源和依托是邏輯困境的癥結(jié)所在。如何詮釋農(nóng)村房屋和宅基地單獨(dú)抵押致使農(nóng)房所有權(quán)和宅基地所有權(quán)權(quán)力主體相異的情形(以下簡(jiǎn)稱房地異主法律關(guān)系),是農(nóng)村房屋和宅基地抵押面臨的詰問,但并非離開房地一體原則就意味著窮盡其他的詮釋路徑,事實(shí)上房地異主法律關(guān)系的詮釋同樣有其他的思維進(jìn)路可以解決。參照其他地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn),可以看到解決房屋所有權(quán)權(quán)力正當(dāng)性擁有不同的進(jìn)路,諸如設(shè)定法定地役權(quán)、設(shè)定法定地上權(quán)抑或成立推定租賃合同。據(jù)此,房地一體原則并不是解決房屋權(quán)力來(lái)源合法性的唯一途徑,兩者并不是必然關(guān)聯(lián)的關(guān)系。以邏輯自洽作為房地一體原則的說(shuō)辭缺乏必然性,并不科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)。

再次,房地一體原則的適用未區(qū)分土地性質(zhì)，統(tǒng)一適用于所有土地,換言之,未考慮宅基地的特殊性。由于土地政策的緣故,我國(guó)土地有農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地的劃分,城鎮(zhèn)土地建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行有償取得制度且有使用期限的規(guī)定,農(nóng)村宅基地使用權(quán)則實(shí)行無(wú)償取得制度且沒有使用期限的限制。房地一體原則對(duì)土地性質(zhì)不作區(qū)分、統(tǒng)一適用的做法并不妥當(dāng),宅基地使用權(quán)的特殊性決定了房地一體原則并不適用于宅基地。宅基地使用權(quán)的特殊性主要體現(xiàn)為身份性和福利性,影響宅基地抵押流轉(zhuǎn)的主要是身份性。身份性對(duì)宅基地抵押流轉(zhuǎn)的影響在于宅基地使用權(quán)由于身份性的限制不能跟隨農(nóng)房所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移,結(jié)果出現(xiàn)了農(nóng)房所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移而宅基地依然保留在出賣農(nóng)房的農(nóng)戶名下的現(xiàn)象。如果依照房地一體原則的邏輯,農(nóng)房所有權(quán)和宅基地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)位于同一主體名下，而事實(shí)上并不盡然。據(jù)此,由于宅基地承載了福利性的政策功能,房地一體原則在農(nóng)房和宅基地的流轉(zhuǎn)中并不適用[5]。

綜上,無(wú)論是從房地的自然屬性關(guān)系、邏輯自洽的演繹推理抑或宅基地本身的特殊性考慮,房地一體原則在宅基地抵押流轉(zhuǎn)上均無(wú)適用的空間和余地。至于農(nóng)房和宅基地抵押可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地居無(wú)定所,實(shí)屬民生問題。雖然法律和政策的關(guān)系千絲萬(wàn)縷,但農(nóng)房和宅基地抵押可能出現(xiàn)的失地風(fēng)險(xiǎn),是政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的必要代價(jià)。既然失地風(fēng)險(xiǎn)屬于政策可能的后果范疇,需要的是防范風(fēng)險(xiǎn)和保障民生,不適合也不必要從學(xué)理角度作出分析和論證,事實(shí)上也不可能。

三、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款困境的破解

(一)理論證成:房地異主法律關(guān)系詮釋上適用推定租賃合同制度

農(nóng)村房屋和宅基地單獨(dú)抵押致使農(nóng)房所有權(quán)和宅基地所有權(quán)權(quán)力主體相異的情形,可謂之房地異主。理論證成上,詮釋房地異主法律關(guān)系,主要有三條進(jìn)路,分別是法定地役權(quán)、法定地上權(quán)和推定租賃合同制度[6]。

法定地役權(quán),顧名思義即知此地役權(quán)的設(shè)立方式是由法律直接規(guī)定。法定地役權(quán)的規(guī)定源起法國(guó)民法典袋地權(quán)利人的法定通行權(quán)。但以法定地役權(quán)詮釋房地異主關(guān)系,恐有不妥。且不提我國(guó)物權(quán)法就地役權(quán)采意定主義,由當(dāng)事人自由約定地役權(quán)合同中的權(quán)利義務(wù),并無(wú)法定之強(qiáng)制。況且地役權(quán)的設(shè)立前提需有供役地和需役地的供需關(guān)系,而農(nóng)村房屋與所占宅基地權(quán)利主體相異構(gòu)成的房地異主關(guān)系中有且僅有一塊土地,供役地和需役地的供需關(guān)系無(wú)從談起。據(jù)此法定地役權(quán)的適用條件與房地異主關(guān)系相去甚遠(yuǎn),對(duì)房地異主關(guān)系的詮釋于事無(wú)補(bǔ)。

法定地上權(quán),系以在他人土地上設(shè)置或保有建筑物和其他工作物為目的而使用其土地的權(quán)利[7]。法定地上權(quán)肇始于日本民法,為臺(tái)灣所引進(jìn)。據(jù)臺(tái)灣“民法典”,在土地及其土地上之建筑物原屬于一人所有的前提下,視為已有地上權(quán)之設(shè)定主要有兩種情形,分別是抵押物拍賣和強(qiáng)制執(zhí)行拍賣*參見臺(tái)灣“民法典”第838條和第876條。。但臺(tái)灣法定地上權(quán)設(shè)立的前提是土地私有,土地所有人和建筑物所有人相異情形下,以法定地上權(quán)的賦予為建筑物所占用依附的土地尋求正當(dāng)理由,解決的是建筑物所有人和土地所有人之間的關(guān)系。但我國(guó)實(shí)行土地公有制,與臺(tái)灣法定地上權(quán)的設(shè)立有所殊異,缺乏契合的制度基礎(chǔ)。其實(shí),比之于法定地上權(quán),次地上權(quán)理論更為合理。次地上權(quán)理論源自德國(guó),次地上權(quán)說(shuō)認(rèn)為宅基地使用權(quán)本身可以視為地上權(quán),在宅基地使用權(quán)上再次設(shè)立地上權(quán),謂之為次地上權(quán)。筆者認(rèn)為次地上權(quán)理論對(duì)于詮釋房地異主關(guān)系是有益的嘗試和探索,且合乎法理。我國(guó)物權(quán)法對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)定位為用益物權(quán),既然屬于用益物權(quán),當(dāng)有用益之效能,使用或收益均可。宅基地使用權(quán)人在其擁有的宅基地使用權(quán)上設(shè)立負(fù)擔(dān),并借此獲取收益,實(shí)屬用益物權(quán)的當(dāng)然之理。德國(guó)的次地上權(quán)理論不同于日本的法定地上權(quán)理論,次地上權(quán)屬于意定物權(quán),權(quán)利義務(wù)由當(dāng)事人自由約定。次地上權(quán)理論在詮釋房地異主關(guān)系上是行得通的,只是我國(guó)物權(quán)法沒有采取地上權(quán)制度,學(xué)界對(duì)次地上權(quán)尚未形成普遍接受的共識(shí),遑論次地上權(quán)。

推定租賃合同,言下之意即是在房地異主關(guān)系下推定新房屋所有人和宅基地使用權(quán)人之間成立租賃宅基地使用權(quán)力的合同關(guān)系,且顧及農(nóng)房的長(zhǎng)期居住,該租賃權(quán)也為長(zhǎng)期性。推定租賃合同的思路同樣源自臺(tái)灣。與法定地上權(quán)類似,推定租賃合同制度設(shè)立的目的同樣是為解決建筑物與土地權(quán)力主體相異時(shí)建筑物所有人權(quán)力基礎(chǔ)問題，但兩者適用的情形有所區(qū)別。法定地上權(quán)適用于抵押物拍賣或強(qiáng)制執(zhí)行拍賣的場(chǎng)合,而推定租賃合同則適用于土地或房屋所有權(quán)的單獨(dú)讓與,抑或?qū)⑼恋丶胺课萃瑫r(shí)或先后讓與不同主體時(shí),推定在房屋使用期間雙方成立土地使用權(quán)租賃合同[8]。雖然臺(tái)灣“民法典”法定地上權(quán)和推定租賃合同制度都是建立在土地私有的前提下,但對(duì)我國(guó)的借鑒意義有所殊異。法定地上權(quán)暗含該地上權(quán)建立在土地私有、土地所有權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓的意味,因而在我國(guó)農(nóng)房和宅基地抵押的語(yǔ)境下在宅基地使用權(quán)之上即便成立地上權(quán),其性質(zhì)亦屬于次地上權(quán),回歸到德國(guó)次地上權(quán)的概念。而推定租賃合同制度卻有所不同,推定租賃合同推定的是租賃土地使用權(quán)的合意,故對(duì)租賃合同當(dāng)事人的主體要求既可以是土地所有人,亦可以是土地使用權(quán)人。原因在于無(wú)論是土地所有權(quán)人還是土地使用權(quán)人均有權(quán)以租賃方式利用其擁有的土地權(quán)力。

與次地上權(quán)的邏輯相似,推定租賃合同可以適用于宅基地抵押,同樣可以從宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)的屬性予以詮釋。以推定成立租賃合同的方式,其實(shí)即法定租賃權(quán),規(guī)定新農(nóng)房所有人與宅基地使用權(quán)人之間的租賃權(quán)利義務(wù)關(guān)系,宅基地使用權(quán)人通過租賃方式允許他人使用宅基地實(shí)現(xiàn)宅基地的使用和收益,契合宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，且宅基地使用權(quán)人通過收取租金的方式,轉(zhuǎn)而租房,在一定程度上也能緩解宅基地抵押后農(nóng)民無(wú)房可住的緊張關(guān)系,對(duì)于失地風(fēng)險(xiǎn)的紓解甚至化解及保障居所的民生政策都是大有裨益的。

另外,引入推定租賃合同制度的阻力較小,接受程度較高。與買賣不破租賃相類似,兩者內(nèi)核是一致的,均是對(duì)租賃權(quán)物權(quán)化的肯定?？梢詮?qiáng)化推定租賃合同基礎(chǔ)上建立起來(lái)的租賃權(quán),在承租期限內(nèi)因繼承等因素發(fā)生宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)時(shí),承租人可以以租賃權(quán)對(duì)抗宅基地使用權(quán)的受讓人。據(jù)此強(qiáng)化起來(lái)的租賃權(quán),其效力幾乎可以等同于物權(quán)的對(duì)抗性。而租賃權(quán)的長(zhǎng)期性,則意味著新農(nóng)房所有人長(zhǎng)期實(shí)際利用宅基地,其使用效果與用益物權(quán)的使用效能基本并無(wú)二致。

綜上,以推定租賃合同的進(jìn)路詮釋房地異主關(guān)系是契合我國(guó)當(dāng)前物權(quán)制度的,且在法理上亦是順暢的。

(二)實(shí)踐操作:完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押具體制度

在具體制度完善上,就農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)通道受阻問題,可以推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以合理價(jià)格回購(gòu)宅基地。農(nóng)房和宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境之一是缺少具有購(gòu)買能力和購(gòu)買意愿的受讓人。作為中間的橋梁和樞紐,可以由集體經(jīng)濟(jì)組織以合理的市場(chǎng)價(jià)格予以回購(gòu)。由集體經(jīng)濟(jì)組織予以回購(gòu),是在現(xiàn)行的法律和政治制度下運(yùn)行的。按照現(xiàn)行的法律和政治制度,我國(guó)農(nóng)村的宅基地所有權(quán)歸屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織。由村集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)宅基地,不會(huì)破壞現(xiàn)行的土地公有制。在集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)宅基地后,在一定期限內(nèi)原宅基地使用權(quán)人可以回贖。超過合理的回贖期限后,對(duì)該處宅基地的推定租賃合同的權(quán)利義務(wù)則由村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受。村集體經(jīng)濟(jì)組織,諸如村委會(huì)或者村民小組回購(gòu)后,在回贖的合理期限內(nèi),推定租賃合同的權(quán)利義務(wù)依然由原宅基地使用權(quán)人享有和履行?；刳H期限屆滿,則由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行合同權(quán)利義務(wù)的一并移轉(zhuǎn),由村委會(huì)或者村民小組收取租金,宅基地則由新農(nóng)房所有人使用[9]。

就農(nóng)民可能出現(xiàn)的失地風(fēng)險(xiǎn)問題,可以建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資居住保障機(jī)制。在農(nóng)村房屋和宅基地抵押全面鋪開后,農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的,農(nóng)民因失地而喪失居所的政策風(fēng)險(xiǎn)亦是不容忽視的。宅基地的政策定位之一,即是以無(wú)償取得長(zhǎng)期使用宅基地作為土地由私有收歸國(guó)有后對(duì)農(nóng)民作出的補(bǔ)償或者安撫。抵押融資居住保障機(jī)制,在一定程度上是對(duì)宅基地福利的延續(xù)。建設(shè)成為類似廉租房性質(zhì)的農(nóng)村保障性住房,對(duì)于解決農(nóng)房和宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)困境,穩(wěn)妥化解農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn),是極為有效的方式和途徑。該抵押融資居住保障機(jī)制能夠有效防范失地風(fēng)險(xiǎn),避免因喪失居所引發(fā)的秩序失范,這就要求農(nóng)村保障性住房需要能夠滿足基本的居住條件,讓農(nóng)民以農(nóng)房和宅基地進(jìn)行抵押融資,不至于降低宅基地抵押流轉(zhuǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)活力。當(dāng)然,抵押融資居住保障機(jī)制亦不能過于偏向農(nóng)民,否則當(dāng)廉租保障變相轉(zhuǎn)變成為新一輪福利時(shí),則喪失該保障機(jī)制的保障性定位。