環(huán)境司法治理的困境與對策
——以洞庭湖為分析樣本

彭中遙

(武漢大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430072)

加強環(huán)境司法治理是法治與國家治理現(xiàn)代化的必然要求[1]。鑒于洞庭湖地理位置的特殊性與戰(zhàn)略地位的重要性,本文以洞庭湖環(huán)境司法治理為樣本,檢視我國環(huán)境司法治理之困境,在此基礎(chǔ)上,結(jié)合洞庭湖生態(tài)環(huán)境及其司法治理的實際情況,提出完善我國環(huán)境司法治理的因應(yīng)之策。

一、洞庭湖生態(tài)環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性與環(huán)境司法治理的必要性

洞庭湖作為我國第二大淡水湖,具有重要的生態(tài)價值,其生態(tài)環(huán)境狀況能夠直接反映長江經(jīng)濟帶及“三湘四水”*湖南別稱“三湘四水”，因位于洞庭湖之南，故稱湖南?！叭妗薄八乃钡姆Q呼其實都圍繞一個核心，即洞庭湖。其中，“三湘”是“瀟湘”“蒸湘”“沅湘”的簡稱，“四水”是湘江、資江、沅江、澧水的統(tǒng)稱。的環(huán)保工作成效。歷經(jīng)多年努力,洞庭湖環(huán)境保護工作取得一定成效,但其生態(tài)環(huán)境仍面臨著十分嚴(yán)峻的形勢,具體表現(xiàn)有三:第一,洞庭湖面積不斷萎縮。據(jù)全國濕地資源調(diào)查,在過去的10年時間里,由于圍湖養(yǎng)魚、圍湖造田、砍伐樹木、集中產(chǎn)沙等原因,洞庭湖面積縮減了約24萬畝[2]。第二,洞庭湖水質(zhì)持續(xù)下降。洞庭湖環(huán)境污染呈逐年加重趨勢,生活污染嚴(yán)重,富氧化趨勢明顯,湖區(qū)大部分水質(zhì)為劣V類,僅有少數(shù)地區(qū)水質(zhì)達到II類標(biāo)準(zhǔn)以上[3]。第三,洞庭湖生物多樣性受到嚴(yán)重威脅。諸如東方田鼠成災(zāi)、外來物種入侵等因素,導(dǎo)致湖區(qū)魚類數(shù)量從118種減少至30余種。其中,中華鱘、中華秋沙鴨、白鶴、白顴、白鰭豚等珍貴野生物種更是陷入瀕危滅絕的境地。

為改變上述嚴(yán)峻的環(huán)境形勢,我國至少須從以下三方面作出努力:其一,轉(zhuǎn)變思想觀念,即幫助人們樹立綠色發(fā)展觀、生態(tài)文明觀;其二,借助環(huán)?？萍际侄蝸眍A(yù)防、控制及治理環(huán)境問題;其三,實行環(huán)境法治,即用法律來規(guī)范人們開發(fā)、利用與保護環(huán)境的行為,化解環(huán)境糾紛,實現(xiàn)環(huán)境正義[4]。實現(xiàn)洞庭湖的綠色發(fā)展,既要轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念,也要利用現(xiàn)代環(huán)?？萍际侄?但更為關(guān)鍵的要依靠法治保障。法治是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇[5],因此亟待通過科學(xué)立法協(xié)調(diào)洞庭湖經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系,通過嚴(yán)格執(zhí)法打擊破壞洞庭湖生態(tài)環(huán)境的行為,通過公正司法為職能部門依法行政和保護公民環(huán)境權(quán)益提供堅實保障。

從立法層面看,自2005年《湖南省濕地保護條例》制定至今,湖南省已頒行了《湖南省洞庭湖區(qū)水利管理條例》《湖南省旅游管理條例》《湖南省漁業(yè)條例》《湖南省血吸蟲病防治條例》《湖南省人大常委會關(guān)于加強洞庭湖漁業(yè)資源保護的決定》等多部與洞庭湖環(huán)境保護有關(guān)的地方性立法。同時,出臺專項的《洞庭湖保護條例》已被列入湖南省人大常委會的立法議程*參見《中共湖南省委關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》。?？梢园l(fā)現(xiàn),湖南省洞庭湖環(huán)境保護領(lǐng)域立法數(shù)目之多、立法頻率之快遠超其他領(lǐng)域的立法。但令人疑惑的是,洞庭湖生態(tài)環(huán)境并未隨著相關(guān)立法的出臺而得到明顯改善,其環(huán)境問題仍然十分嚴(yán)峻。

通常來說,環(huán)境立法數(shù)目越多,往往意味著對環(huán)境社會關(guān)系予以規(guī)范的法律法規(guī)越多,這樣環(huán)境社會關(guān)系就會越明晰,生態(tài)環(huán)境狀況就越容易得以改善。然而,為何在出臺了如此之多的相關(guān)立法后,洞庭湖生態(tài)環(huán)境狀況還是不盡如人意呢?筆者認(rèn)為,其原因有三:一是相關(guān)立法規(guī)范存在缺陷,難以將洞庭湖所涉及的全部環(huán)境社會關(guān)系調(diào)整到位;二是既有立法尚未抓住治理與改善洞庭湖生態(tài)環(huán)境問題的癥結(jié)所在,導(dǎo)致現(xiàn)行規(guī)定與制度無法滿足洞庭湖環(huán)境保護工作的客觀需求;三是既有立法規(guī)范的適用陷入了困境,主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法或環(huán)境司法*所謂“環(huán)境司法”,是指國家司法機關(guān)及司法人員依照法定職權(quán)和法定程序,具體運用法律處理環(huán)境案件的專門活動。鑒于司法活動主要體現(xiàn)為審判權(quán)的行使,故本文將“環(huán)境司法”的內(nèi)涵界定為環(huán)境審判理念、環(huán)境審判機構(gòu)、環(huán)境審判機制、環(huán)境審判程序及環(huán)境審判人員等內(nèi)容。方面的問題。

本文認(rèn)為,洞庭湖環(huán)境保護立法調(diào)整不盡如人意,有既有立法自身的問題,即既有立法存在瑕疵。畢竟,湖南省針對洞庭湖環(huán)境保護進行立法僅十年有余,經(jīng)驗匱乏,存在問題在所難免。但是,更為關(guān)鍵的原因在于洞庭湖環(huán)境保護法律適用存在問題,特別是環(huán)境司法方面的問題。換言之,環(huán)境司法治理不力嚴(yán)重影響了洞庭湖環(huán)境保護既有立法基本功效之實現(xiàn),此乃洞庭湖生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)峻的癥結(jié)所在。

綜上所述,洞庭湖之所以出現(xiàn)較為嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題,一定程度可歸結(jié)于現(xiàn)有環(huán)境司法體制與司法制度的不完善。因此,有必要加強洞庭湖環(huán)境司法的治理力度,以發(fā)揮環(huán)境司法在洞庭湖保護工作中的重要作用。

二、洞庭湖環(huán)境司法治理的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)洞庭湖環(huán)境司法治理的現(xiàn)狀

正是認(rèn)識到洞庭湖生態(tài)環(huán)境形勢的嚴(yán)峻性與加強環(huán)境司法治理的必要性,2016年以來,湖南省高級人民法院立足于洞庭湖跨行政區(qū)域、跨流域的實際情況,推動建成了洞庭湖環(huán)境資源法庭[6],此舉正式開啟了湖南省司法跨區(qū)域?qū)ｉT化治污的新模式。2017年6月5日,湖南省高級人民法院和岳陽市中級人民法院上下聯(lián)動,分別以召開環(huán)境資源司法保護新聞發(fā)布會、發(fā)布環(huán)境資源司法保護白皮書、發(fā)布環(huán)境資源司法保護典型案例等多種方式,在洞庭湖流域掀起生態(tài)環(huán)境司法保護熱潮,上述措施使“最嚴(yán)格的環(huán)境司法保護制度”逐漸深入人心。2017年10月27日,經(jīng)湖南省高級人民法院指定,洞庭湖環(huán)境資源法庭敲響了湖南省跨行政區(qū)域管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的“第一槌”,該案審理后當(dāng)庭宣判,被告服判息訴并投入千萬余元新建污水處理設(shè)施,此案對洞庭湖生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生了積極的社會效應(yīng)。2018年1月18日,湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院舉行了洞庭湖環(huán)境資源法庭揭牌儀式,奏響了加強洞庭湖環(huán)境司法治理的“最強音”。

據(jù)湖南省高級人民法院統(tǒng)計,自2016年以來,湖南省各級法院共計審結(jié)涉及各類環(huán)境資源案件768件,其中,刑事案件262件,判處487人*源于2017年9月23日湘潭大學(xué)法學(xué)院吳勇教授在“中國湖南師范大學(xué)·日本滋賀縣大學(xué)：洞庭湖—琵琶湖環(huán)境治理政策與法律國際研討會”上的發(fā)言，其發(fā)言題目為《洞庭湖濕地保護的司法保障》。,湖南省環(huán)境司法治理成效凸顯。岳陽市中級人民法院審理的涉及洞庭湖生物多樣性保護的何某等非法殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法狩獵罪刑事附帶民事訴訟案和湯某等人非法捕撈水產(chǎn)品案,分別被最高法院評為2016年度全國法院環(huán)境資源十大典型案件、長江流域環(huán)境資源審判十大典型案例?？梢园l(fā)現(xiàn),洞庭湖環(huán)境司法治理工作取得了可喜成績。

(二)洞庭湖環(huán)境司法治理存在的問題

雖然湖南省較為重視洞庭湖環(huán)境司法治理工作,但就其整體情況而言,仍存在以下突出問題。

第一,傳統(tǒng)環(huán)境司法理念的偏差。通常來說,理念是指人們對事情的看法或理解*“理念”一詞,從詞源考證,系一舊哲學(xué)名詞。柏拉圖哲學(xué)中的“觀念”,通常被譯作“理念”。康德、黑格爾等人哲學(xué)中的“觀念”亦時被譯作“理念”。所以,我國多有學(xué)者將理念與觀念等觀、混同。。環(huán)境司法理念,是指人們對環(huán)境司法活動的基本原則、運作規(guī)律、發(fā)展趨勢等內(nèi)容的看法或理解。上述理念可用于指導(dǎo)環(huán)境司法活動,有助于促進環(huán)境司法原則、規(guī)律、制度等內(nèi)容的形成與發(fā)展。

中國人素有“厭訴”心理,遇事不愿“打官司”,習(xí)慣私了。私了不成則求助于“官”,求“官”不成則上訪、靜坐、圍堵企業(yè)或政府大門。環(huán)境糾紛原本就較一般“官司”更為復(fù)雜,因果關(guān)系更為“難辨”。因此，原告往往不知具狀何庭,不時被法院拒之門外。于是,環(huán)境糾紛的當(dāng)事人通常會選擇棄訴,轉(zhuǎn)而尋求私力救濟,這易造成大規(guī)模環(huán)境群體性事件的發(fā)生。其實,除了“厭訴”之外,大多人亦不愿“惹事兒”,往往只是到了絕望的時候才選擇法律當(dāng)武器。上述“厭訴”“怕訴”的司法理念也普遍體現(xiàn)在湖湘兒女身上,此種環(huán)境司法理念上的偏差不利于洞庭湖環(huán)境司法治理工作的有效開展。

第二,環(huán)境審判機構(gòu)專門化的障礙。從司法實踐來看,洞庭湖環(huán)境資源法庭具有如下特點:其一,岳陽市君山區(qū)雖然是毗鄰洞庭湖的環(huán)保重鎮(zhèn),但在環(huán)境法庭設(shè)立前,該地發(fā)生過非常嚴(yán)重的環(huán)境污染事件,因此在一定程度上可將洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立歸為當(dāng)?shù)貞?yīng)對環(huán)境污染事件的倒逼產(chǎn)出之結(jié)果;其二,2017年之前,涉洞庭湖環(huán)境資源案件實行的是“三審”分離的審判模式,但自洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)立以來,該庭實行了“三審合一”的專門化審判模式;其三,洞庭湖環(huán)境資源法庭的受案范圍較廣,其受案范圍包括所有與洞庭湖環(huán)境問題有關(guān)的案件。

誠然,洞庭湖環(huán)境資源法庭的設(shè)立契合了綠色發(fā)展的現(xiàn)實需求，但是對設(shè)立洞庭湖專門環(huán)境審判機構(gòu)的司法實踐結(jié)果,我們?nèi)詰?yīng)進行如下理性思考。首先,設(shè)立專門的環(huán)境審判機構(gòu)須于法有據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第18條*《中華人民共和國人民法院組織法》(2006)第18條規(guī)定:“基層人民法院由院長一人,副院長和審判員若干人組成。基層人民法院可以設(shè)刑事審判庭、民事審判庭和經(jīng)濟審判庭,庭設(shè)庭長、副庭長?！敝?guī)定,基層法院僅可設(shè)立刑事、民事和經(jīng)濟審判庭,無權(quán)設(shè)立環(huán)境資源法庭。據(jù)此可知,岳陽市君山區(qū)人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭的行為違背了現(xiàn)行法律之規(guī)定。申言之,盡管設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭具有一定的必要性和合理性,但其合法性卻存在嚴(yán)重缺失。其次,實行“三審合一”審理模式的必要性值得探討。當(dāng)前,洞庭湖環(huán)境資源法庭在審理環(huán)境案件時采取的是“三審合一”的模式,但學(xué)界對此評價褒貶不一。其中,以王燦發(fā)教授為代表的“支持派”學(xué)者認(rèn)為,“采取‘三審合一’的模式有助于調(diào)動法官的積極性,提高環(huán)境司法效率,有助于實現(xiàn)司法高效便民之良好功能”[7];而以胡銘教授為代表的“反對派”學(xué)者卻指出,“傳統(tǒng)三大訴訟法具有不同的價值取向與實踐目標(biāo),故‘三審’不僅無法實現(xiàn)真正‘合一’,而且極易導(dǎo)致環(huán)境案件出現(xiàn)適用程序上的混亂”[8]。此外,二審終審制如何予以落實值得深究。在司法實踐中,由于不同層級法院可能會分別采用分庭審理模式與“三審合一”模式,這易導(dǎo)致上下級法院在工作對接中出現(xiàn)難以彌合的鴻溝。

第三,環(huán)境公益訴訟制度的挑戰(zhàn)。由于洞庭湖具有跨行政區(qū)域、跨流域等特殊性,這一定程度上加大了洞庭湖環(huán)境司法治理的難度?？梢哉f,環(huán)境公益訴訟制度在湖泊、流域環(huán)境問題方面亟待完善[9]。就洞庭湖環(huán)境司法治理而言,一方面,由于環(huán)境公益訴訟制度尚不完善,導(dǎo)致洞庭湖流域的許多當(dāng)事人會因主體資格受限而無法提起環(huán)境訴訟;另一方面,適格當(dāng)事人又可能會遭遇取證難、鑒定難、判決難和執(zhí)行難等問題[10]。

此外,在我國實行市場經(jīng)濟體制和環(huán)境行政單一化管制的背景下,洞庭湖流域的部分地方政府充當(dāng)了當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的利益代表,地方環(huán)境保護主管部門作為地方政府的下屬機構(gòu),往往對洞庭湖環(huán)境保護問題有心無力。另外，環(huán)境公益訴訟中高昂的訴訟費用也是當(dāng)事人提起訴訟的一道門檻。由于環(huán)境公益訴訟并非針對私益之救濟,提起訴訟的原告原本就要為維護環(huán)境公益付出大量的時間與精力,若還讓其承擔(dān)巨額的訴訟費用,這顯然有悖公平。鑒于“敗訴者負(fù)擔(dān)”的傳統(tǒng)訴訟規(guī)則,原告會對提起環(huán)境公益訴訟的行為非常謹(jǐn)慎,加上考慮到可能需承擔(dān)的巨額訴訟費用等因素,最終往往導(dǎo)致涉洞庭湖的環(huán)境公益訴訟案件不了了之。

第四,環(huán)境司法專業(yè)人才匱乏。設(shè)立專門環(huán)境審判機構(gòu)的初衷即通過司法渠道集中解決環(huán)境案件,這對環(huán)境司法人員的專業(yè)性提出了以下新要求：其一,對環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件進行定性時,須綜合考量某些環(huán)境科學(xué)指標(biāo)與環(huán)境法律依據(jù)[11];其二,在環(huán)境科學(xué)指標(biāo)不明、環(huán)境法律依據(jù)不足的情況下,須努力貫徹綠色發(fā)展與生態(tài)優(yōu)先理念,適用有利于環(huán)境、社會與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的法律法規(guī)。

環(huán)境案件往往會涉及因果關(guān)系的判斷、損害范圍的認(rèn)定、環(huán)境影響的評估及環(huán)境糾紛的解決等復(fù)雜問題,所以具有很強的技術(shù)性與專業(yè)性[12]。因此,審理環(huán)境案件的法官必須具備大量的專業(yè)知識與極高的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。然而,目前洞庭湖環(huán)境資源法庭的法官大多是從原來的民庭、刑庭抽調(diào)而來,環(huán)境法學(xué)“科班出身”的幾乎沒有*根據(jù)本文作者2018年5月1日對湖南省岳陽市君山區(qū)人民法院洞庭湖環(huán)境資源法庭負(fù)責(zé)人的電話訪談記錄整理總結(jié)。,因而有必要通過招錄專業(yè)人士或進行專業(yè)培訓(xùn)等手段來提升環(huán)境法官的業(yè)務(wù)能力。質(zhì)言之,從當(dāng)前洞庭湖環(huán)境資源法庭的實踐來看,司法人員的思想觀念、專業(yè)水準(zhǔn)均無法滿足上述要求。同時須注意的是,通過推行環(huán)境審判機構(gòu)專門化以促進環(huán)境審判人員專業(yè)化的方式在短期內(nèi)難以奏效。理由在于:環(huán)境法學(xué)、環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識較為復(fù)雜抽象,而環(huán)境司法專業(yè)人才的培養(yǎng)需要一個長期而艱辛的過程,考慮到目前我國缺乏合理有效的關(guān)于環(huán)境司法人才的培養(yǎng)與遴選機制,故上述僵局在短期內(nèi)難以改變。

三、完善洞庭湖環(huán)境司法治理的對策

(一)樹立現(xiàn)代環(huán)境司法理念

為糾正傳統(tǒng)的環(huán)境司法理念,洞庭湖環(huán)境資源法庭或法官至少應(yīng)樹立以下兩種司法理念。

第一,法庭不得拒絕環(huán)境案件的受理。換言之,只要環(huán)境案件的當(dāng)事人提起訴訟,環(huán)境法庭或法官不得以任何理由拒絕受理環(huán)境案件。上述理念主要體現(xiàn)了司法為民之精神與司法救濟之功用。為貫徹落實這一理念,洞庭湖環(huán)境資源法庭應(yīng)當(dāng)積極受理各類環(huán)境案件,維護環(huán)境污染受害者的合法權(quán)益,通過有效的司法手段減少環(huán)境糾紛的發(fā)生。此外,服務(wù)大局乃現(xiàn)代國家司法理念之基本要求[13]。因此,我國的環(huán)境司法機制與制度應(yīng)當(dāng)服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的大局。洞庭湖環(huán)境資源法庭和法官應(yīng)當(dāng)從長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展的大局出發(fā),帶著強烈的歷史使命感來處理各類環(huán)境案件。對于部分影響范圍廣、群眾關(guān)注度高的環(huán)境案件,更應(yīng)積極受理,及時化解環(huán)境糾紛。對于少量看似“受理無據(jù)”的環(huán)境案件,環(huán)境法庭應(yīng)積極踐行司法能動主義之理念,主動填補既有立法規(guī)范之漏洞,以提出司法建議的方式解決上述環(huán)境糾紛。

第二,法庭應(yīng)當(dāng)保護環(huán)境公益。所謂環(huán)境公益,是指公眾對自然環(huán)境享有的基本權(quán)益,可將其歸于社會公益*龐德認(rèn)為,社會公共利益主要包含如下內(nèi)容:追求公共安全的利益;追求制度安全的利益;追求社會資源保護的社會利益,意即追求社會資源正當(dāng)使用和永續(xù)使用的利益;追求社會進步的社會利益和追求個人生活的社會利益。我國有學(xué)者主張,社會公共利益的具體內(nèi)容為:社會經(jīng)濟制度、社會經(jīng)濟安全、以國家名義體現(xiàn)的經(jīng)濟利益、生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的可持續(xù)利用、經(jīng)濟增長與經(jīng)濟效率及對弱勢群體的保護。顯然,環(huán)境公共利益即為一種社會公共利益。之一種。而社會公益,主要是指人們生產(chǎn)、生活中所享有的良好自然環(huán)境,如清新的空氣、干凈的水、優(yōu)質(zhì)的土壤等。環(huán)境公益在社會公益中占據(jù)著重要地位。因為環(huán)境公益關(guān)乎人類的生存與發(fā)展,它是人類實現(xiàn)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)必不可少的物質(zhì)條件與基本要求,其重要性明顯優(yōu)于其他社會公益。然而長期以來,洞庭湖環(huán)境公益存在受損而得不到司法救濟的情況。換言之,洞庭湖環(huán)境司法治理中存在“盲點”與“死角”?！霸跈?quán)力分工較為合理的法治國家,司法的職能在于解決糾紛,其法律程序就應(yīng)當(dāng)保證每個爭議都有適當(dāng)?shù)那涝V諸法院。”[14]因此,在面對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞案件時,環(huán)境法庭或法官不能選擇熟視無睹,否則將有違“有損害即有救濟”的司法原理。此外,應(yīng)當(dāng)明確的是,環(huán)境保護問題主要應(yīng)依靠司法治理來實現(xiàn),保護環(huán)境公益應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代國家環(huán)境司法治理的應(yīng)有之意與重要內(nèi)容。

(二)克服環(huán)境審判機構(gòu)專門化的障礙

首先，為破解洞庭湖環(huán)境資源法庭的合法性危機,可將洞庭湖環(huán)境資源法庭的層級提升至岳陽市中級人民法院,具體原因有二。其一,在中級人民法院設(shè)立環(huán)境法庭于法有據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第23條*《中華人民共和國人民法院組織法》(2006)第23條規(guī)定:“中級人民法院由院長一人,副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成。中級人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭,根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！敝?guī)定,中級人民法院根據(jù)需要可以設(shè)立除民事、刑事、經(jīng)濟審判庭之外的其他審判庭。據(jù)此可知,在岳陽市中級人民法院設(shè)立洞庭湖環(huán)境資源法庭有法可依,這既能有效整合現(xiàn)有的環(huán)境司法資源,也能破解基層法院設(shè)置環(huán)境法庭于法無據(jù)的尷尬。其二,較基層法院而言,在中級人民法院設(shè)立環(huán)境法庭更具優(yōu)勢。雖然基層法院更接近案發(fā)地,便于法官收集證據(jù)和了解案情,但基層法院存在法官素質(zhì)不高、審判標(biāo)準(zhǔn)不一等固有缺陷,而且地方保護主義往往會導(dǎo)致環(huán)境法庭難以發(fā)揮作用。若將洞庭湖環(huán)境資源法庭設(shè)立在岳陽市中級人民法院,一方面,可以有效適應(yīng)環(huán)境案件的復(fù)雜性、多樣性與廣泛性特點;另一方面,對于那些較為分散、不太典型的環(huán)境案件,可以由岳陽市中級人民法院向基層增設(shè)派出法庭,由派出法庭對廣泛轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境案件進行巡回審判,這樣既解決了環(huán)境案件分散的問題,又能有效克服地方保護主義,還能在一定程度上統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)。

其次,洞庭湖環(huán)境資源法庭應(yīng)當(dāng)堅持“三審合一”的審判方式。所謂“三審合一”的審判方式,即由環(huán)境法庭審理所有的環(huán)境民事、刑事及行政案件。目前,洞庭湖環(huán)境案件主要包括訴政府、環(huán)保部門、水利部門等環(huán)境行政不作為案件,因大氣、水體、土壤污染引起的環(huán)境侵權(quán)、生態(tài)損害賠償案件,以及環(huán)境民事公益訴訟等案件[15]。“三審合一”的集中審判方式,符合國內(nèi)外司法實踐規(guī)律,是環(huán)境保護審判工作機制的重大創(chuàng)新,完全符合洞庭湖環(huán)境司法治理現(xiàn)代化的要求,理應(yīng)予以堅持。

此外,落實二審終審制,并實現(xiàn)法院上下審級的良好銜接。根據(jù)《中華人民共和國人民法院組織法》第11條第1款之規(guī)定,人民法院審判案件實行二審終審制*事實上，我國四級法院均設(shè)置了相應(yīng)的民事、行政和刑事審判庭，旨在確保除最高人民法院直接一審終審的案件外，向各級法院提起訴訟的其他案件均能有相應(yīng)的上級法院對其進行二審審判，從而保證案件的二審終審，實現(xiàn)案件的程序公正與實質(zhì)正義。。二審終審制主要起到的是監(jiān)督作用,即對錯誤的一審判決予以改正。就當(dāng)前而言,為在洞庭湖環(huán)境案件中落實二審終審制,必須確保四級法院均有環(huán)境資源審判庭。就長遠來看,鑒于洞庭湖環(huán)境問題跨行政區(qū)域性、跨流域性特點,待環(huán)境司法專門化在我國更為成熟之際,建議設(shè)立專門的洞庭湖環(huán)境法院,以突破跨行政區(qū)域、跨流域之障礙,實現(xiàn)洞庭湖環(huán)境案件的集中審理,并促使環(huán)境糾紛得以有效解決。

(三)探索跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件的審理

首先,須合理擴張環(huán)境公益訴訟的原告主體范圍。為切實改善洞庭湖的生態(tài)環(huán)境,維護環(huán)境受害人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)打破“直接利害關(guān)系人”之限制,允許所有與洞庭湖環(huán)境糾紛有關(guān)的公民、法人、其他組織均可提起環(huán)境公益訴訟。我國基于對濫訴現(xiàn)象之擔(dān)憂,嚴(yán)格將提起環(huán)境公益訴訟的原告限于直接利害關(guān)系人。為預(yù)防濫訴現(xiàn)象的發(fā)生,可以借助訴訟時效或懲罰措施適當(dāng)限制公民、法人及其他組織的環(huán)境訴權(quán)。但唯有合理擴張環(huán)境公益訴訟的原告主體資格范圍,方可將行政執(zhí)法部門的“單軌制”轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄅc行政并行的“雙軌制”,才能為環(huán)保公益組織、廣大社會公眾參與洞庭湖保護工作提供有效的司法渠道。

其次,須科學(xué)規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件的訴訟費用。訴訟費是指訴訟當(dāng)事人為啟動訴訟程序依法向人民法院所交納的費用,主要包括案件受理費及其他訴訟費用。本文認(rèn)為,在洞庭湖所涉環(huán)境公益訴訟費用的負(fù)擔(dān)上,可以借鑒國內(nèi)外相關(guān)實踐經(jīng)驗。例如,貴州省清鎮(zhèn)市人民法院出臺的《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》第7條規(guī)定：“公民、法人或其他組織提起環(huán)境公益訴訟的,可以免交或緩交訴訟費用。案件審結(jié)后,被告敗訴的,訴訟費用由被告承擔(dān);提起公益訴訟的原告敗訴的,可以免交案件受理費。”又如,法國為調(diào)動當(dāng)事人提起環(huán)境公益訴訟之積極性,規(guī)定“當(dāng)事人在提起環(huán)境公益訴訟時無須繳納訴訟費,在敗訴后可按照相關(guān)規(guī)定收取較低的費用,政府對有正當(dāng)理由提起環(huán)境公益訴訟之當(dāng)事人應(yīng)給予一定獎勵”。上述經(jīng)驗可運用于洞庭湖環(huán)境司法治理的實踐中。

此外,須創(chuàng)新環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)方式。目前,洞庭湖環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方式主要是金錢賠償。事實上,對社會環(huán)境公益損害進行填補的主要目的并非金錢賠償,而是消除污染、恢復(fù)原狀[16]。因此,對于洞庭湖生態(tài)環(huán)境之損害,僅依據(jù)傳統(tǒng)的損失計算方法予以經(jīng)濟賠償是欠妥的。本文認(rèn)為,對于洞庭湖生態(tài)環(huán)境本身的損害,應(yīng)當(dāng)判令責(zé)任承擔(dān)人消除或清理污染、恢復(fù)原有自然環(huán)境質(zhì)量或自然資源狀況。

(四)培養(yǎng)環(huán)境司法專業(yè)化人才

為解決環(huán)境司法專業(yè)人才匱乏的問題,應(yīng)努力提升洞庭湖環(huán)境資源法庭法官的專業(yè)能力與業(yè)務(wù)素養(yǎng)。具體而言,建議從以下兩方面作出努力:一方面,建議洞庭湖環(huán)境資源法庭增加招錄已通過司法考試的環(huán)境法學(xué)或環(huán)境科學(xué)學(xué)科的碩博士,或者從高校優(yōu)秀的環(huán)境法學(xué)或環(huán)境科學(xué)教師中遴選環(huán)境法官,選拔優(yōu)秀的專業(yè)人士進入到環(huán)境法官隊伍;另一方面,建議通過培訓(xùn)的方式努力提升已有法官的業(yè)務(wù)素養(yǎng),形成合理的人才結(jié)構(gòu),為洞庭湖的環(huán)境司法治理工作提供人才支撐。