旅游執(zhí)法檔案規(guī)范化管理實(shí)踐探析

文·陳雪峰

旅游執(zhí)法檔案是指旅游執(zhí)法實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施旅游執(zhí)法工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等不同形式和載體的歷史記錄，包括實(shí)施行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收等執(zhí)法活動形成的檔案。在嶗山旅發(fā)委的實(shí)際工作中以行政處罰檔案居多，主要包括四個方面內(nèi)容：一是不服從管理，破壞景區(qū)秩序；二是無證經(jīng)營；三是損毀林木；四是違規(guī)擴(kuò)建改建等方面形成的檔案。

一、旅游執(zhí)法檔案的特點(diǎn)

（一）專業(yè)性

旅游執(zhí)法檔案是旅游執(zhí)法活動的產(chǎn)物，是一定專業(yè)執(zhí)法活動的真實(shí)記錄。不同的專業(yè)都有不同的專業(yè)執(zhí)法活動的范圍和相對人，都有它們的法律法規(guī)和特點(diǎn)。這就決定了它們在檔案的內(nèi)容、形成過程及適用的法律法規(guī)上各不相同，并明顯反映出一定的專業(yè)特點(diǎn)，它們活動的范圍空間、對象目標(biāo)等都有明顯不同，表現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)性。

（二）成套性

一個獨(dú)立的專業(yè)執(zhí)法活動，如一個行政處罰案卷，從立案到作出處罰決定形成一套完整的檔案，主要包括立案、調(diào)查取證、送達(dá)處理意見書、聽證、作出處罰決定書、行政復(fù)議等全過程，直到結(jié)案所形成的全部檔案是一個整體，不可分割，也不可能與其他專業(yè)案件的檔案相混淆。另一方面，執(zhí)法檔案必須成套提供利用，拆開會影響其使用價值。

（三）現(xiàn)實(shí)性

主要表現(xiàn)在旅游執(zhí)法檔案與現(xiàn)實(shí)的商品生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系密切，不僅反映依法行政的查考作用，而且在提供利用中還有現(xiàn)實(shí)的作用，一經(jīng)利用就能收到經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，故有現(xiàn)實(shí)性。

（四）借鑒性

執(zhí)法檔案一般是某一專業(yè)執(zhí)法活動的結(jié)果，記載了專業(yè)執(zhí)法活動全過程的真實(shí)情況，如案件發(fā)生地、相對人，違法事實(shí)違反了哪一部法律法規(guī)，調(diào)查取證是怎樣進(jìn)行的，依據(jù)什么來作出處罰決定等，在檔案中都存有大量的相對人違法事實(shí)和適用的法律法規(guī)依據(jù)，必要時在執(zhí)法上可以借鑒和利用。

二、加強(qiáng)旅游執(zhí)法檔案管理的重要意義

（一）旅游執(zhí)法檔案是執(zhí)法活動的依據(jù)和憑證

在執(zhí)法活動中，一切活動都不同程度地具有連續(xù)性，前一案例為后一案例提供依據(jù)。旅游執(zhí)法檔案的依據(jù)性同執(zhí)法自身的復(fù)雜程度以及記述的各起案例的復(fù)雜程度成正比，所記載的內(nèi)容越復(fù)雜，依據(jù)性越強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：一是管理工作依據(jù)，在管理工作中，無論是執(zhí)法工作評價，還是產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、社會效益分析等，都離不開檔案；二是執(zhí)法人員的勞動憑證，在執(zhí)法人員的考核、選拔中，除人事檔案外，還需要有執(zhí)法檔案做依據(jù)；三是在追究旅游執(zhí)法錯案責(zé)任時起憑證作用。

（二）旅游執(zhí)法檔案是進(jìn)行交流的工具

在人類社會發(fā)展史上，各種各樣的交流占有重要位置。同樣，旅游執(zhí)法工作也需要交流。旅游執(zhí)法體系正在深化改革，執(zhí)法力度不斷加大，旅游執(zhí)法檔案嚴(yán)格按照規(guī)范執(zhí)行，走向規(guī)范化，旅游執(zhí)法檔案正是旅游執(zhí)法交流、協(xié)作、借鑒的有力工具。

（三）旅游執(zhí)法檔案是積累經(jīng)驗、提高執(zhí)法水平的手段

首先，它是執(zhí)法活動的真實(shí)記錄，記載著執(zhí)法人員對案件的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證方法和辦案水平，記述了查辦案件的全過程和最終結(jié)果；其次，執(zhí)法檔案作為辦案思路、辦案方法、辦案結(jié)果的載體，具有積累辦案經(jīng)驗和提高執(zhí)法水平的作用。

三、旅游執(zhí)法檔案管理存在的問題

（一）檢查標(biāo)準(zhǔn)不一，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)檔案人員無所適從

政府法制辦每年對執(zhí)法案卷評查都會制發(fā)相關(guān)的文件，文件的要求與《青島市行政許可檔案管理規(guī)范》《青島市行政處罰檔案管理規(guī)范》偶有沖突。如法制辦要求旅游執(zhí)法檔案卷內(nèi)文件排序要嚴(yán)格按照時間順序，而規(guī)范上要求“一般結(jié)論性、批復(fù)性材料及其送達(dá)回執(zhí)在前，其它材料按照辦理程序的客觀進(jìn)程所形成文件材料時間的自然順序進(jìn)行排列?！边@就造成檔案人員在整理檔案時有無所適從之感。

（二）檔案人員業(yè)務(wù)水平不高

各單位的綜合檔案員每年都要參加嶗山區(qū)檔案局組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。培訓(xùn)期間，區(qū)檔案局都會詳細(xì)講解《青島市行政許可檔案管理規(guī)范》《青島市行政處罰檔案管理規(guī)范》兩個標(biāo)準(zhǔn)，并將課件發(fā)送到單位。由于綜合檔案員一般不具體從事旅游執(zhí)法工作，對執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的掌握不夠具體，而執(zhí)法檔案專業(yè)性太強(qiáng)，如果工作溝通不暢，就容易導(dǎo)致具體整理執(zhí)法檔案的人員對業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的掌握不夠明確、檔案業(yè)務(wù)水平不高。

（三）檔案整理不規(guī)范，未進(jìn)行集中統(tǒng)一管理

旅游執(zhí)法檔案由于歷史原因，一直保存于各執(zhí)法中隊，未納入綜合檔案室管理。檔案員已經(jīng)習(xí)慣了歷史延續(xù)下來的動態(tài)管理方式，整理上不是十分規(guī)范，尤其是根據(jù)區(qū)法制辦要求，執(zhí)法檔案已經(jīng)錄入了嶗山區(qū)行政執(zhí)法業(yè)務(wù)平臺，而檔案部門又要求在“電子文件歸檔系統(tǒng)”或相關(guān)檔案管理軟件中再次錄入，造成重復(fù)勞動。

（四）整理標(biāo)準(zhǔn)宏觀指導(dǎo)性較強(qiáng)，細(xì)節(jié)規(guī)定不夠具體

例如對書籍等不易裝訂的材料未規(guī)定整理標(biāo)準(zhǔn)，部分執(zhí)法檔案的附件是成冊的、較厚的書籍，無法裝訂到案卷里，行政許可、行政處罰的規(guī)范中對此沒有要求。根據(jù)案卷整理的要求，所有附件材料都要裝訂到案卷中去，實(shí)際工作中有部分附件是比較厚的書籍，存在訂不透的問題。

四、加強(qiáng)旅游執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的對策

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，納入考核

首先，要建立旅游執(zhí)法檔案管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把此項工作列入年度重要工作；其次，要將旅游執(zhí)法檔案納入考核，每年在檢查文書檔案及各種專門檔案的同時，對執(zhí)法檔案也進(jìn)行檢查，使之逐步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。在近幾年的工作中，嶗山旅發(fā)委綜合檔案室將執(zhí)法檔案納入了單位綜合考核中，對執(zhí)法檔案等專門檔案的重視程度越來越高，與文書檔案同步指導(dǎo)、同步檢查、同步考核，逐步使執(zhí)法檔案走上正軌。同時將下設(shè)執(zhí)法中隊形成的檔案，全部納入單位綜合檔案室保管，原本散存在執(zhí)法中隊的檔案，全部按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范整理后集中統(tǒng)一管理。

（二）溝通聯(lián)系，密切協(xié)作

一是在開展執(zhí)法檔案工作過程中，遇到問題后及時與相關(guān)部門聯(lián)系溝通，讓問題消滅在萌芽之中。筆者在實(shí)際工作中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一的問題后，迅速與區(qū)檔案行政管理部門、法制辦等相關(guān)單位溝通，確定標(biāo)準(zhǔn)，解決矛盾。二是根據(jù)嶗山旅游特點(diǎn)，建立了存量違建檔案，對每個當(dāng)事人下達(dá)了《責(zé)令限期提報建筑物證明材料告知書》，對每處違建進(jìn)行了現(xiàn)場勘驗、測量，制作相關(guān)筆錄，將存量違建情況摸清、摸實(shí)、摸透，實(shí)行了違建檔案“一建一檔”。積極協(xié)調(diào)嶗山區(qū)執(zhí)法局、相關(guān)街道辦事處等單位，根據(jù)存量違建檔案認(rèn)真研究執(zhí)法形式，并從各基層中隊抽調(diào)6名業(yè)務(wù)骨干到沙子口中隊和峰山中隊進(jìn)行學(xué)習(xí)，相互配合，密切協(xié)作，2017年和諧拆違12處、583平方米。三是積極開展執(zhí)法檔案檢查工作，對各執(zhí)法中隊采取抽查與自查相結(jié)合、實(shí)地檢查等方式，有效地促進(jìn)了執(zhí)法檔案管理。四是針對當(dāng)前旅游執(zhí)法檔案建立時間短、數(shù)量少、檢查標(biāo)準(zhǔn)不一的情況，建議上級檔案部門與法制部門加強(qiáng)聯(lián)系溝通，法制部門在制發(fā)檢查標(biāo)準(zhǔn)時，能夠與檔案部門聯(lián)合，確保檢查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。如聯(lián)合出臺執(zhí)法檔案管理辦法，統(tǒng)一管理制度，使檔案管理規(guī)范化。同時，積極開發(fā)執(zhí)法檔案管理軟件，使法制部門執(zhí)法平臺的信息能夠接入“電子文件管理系統(tǒng)”。

（三）強(qiáng)化培訓(xùn)，掌握技能

首先，我們選用了政治素質(zhì)較好、熟悉檔案管理工作和責(zé)任心較強(qiáng)的執(zhí)法人員，擔(dān)任旅游執(zhí)法檔案的管理員；二是進(jìn)一步加強(qiáng)了學(xué)習(xí)培訓(xùn)，既要求檔案人員掌握法律法規(guī)和檔案知識，又要學(xué)會建檔的實(shí)際操作技能，還要了解熟悉計算機(jī)應(yīng)用技術(shù)，不斷提高業(yè)務(wù)水平；三是要求執(zhí)法檔案人員與綜合檔案員一起參加《青島市行政許可檔案管理規(guī)范》《青島市行政處罰檔案管理規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)，使具體整理執(zhí)法檔案的人員能夠迅速直接地掌握整理方法和標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到事半功倍的效果。

（四）規(guī)范管理，開發(fā)利用

旅游執(zhí)法工作中，不服從管理的情況居多，如非法拉客、游客逃票等，針對這種現(xiàn)象，我們專門建立了擾亂旅游秩序人員和車輛檔案，實(shí)行“一人一檔”“一車一檔”，詳細(xì)記錄當(dāng)事人姓名、地址、電話、身份信息、照片以及違規(guī)記錄，工作中對檔案做到及時更新，實(shí)行動態(tài)管理。對嚴(yán)重擾亂旅游秩序人員、車輛、飯店等建立“黑名單”制度，僅2017年就建立了121輛 “黑車”和84名“拉客”人員檔案，對有違規(guī)前科的重點(diǎn)監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)多次違規(guī)的從重處罰，年內(nèi)對破壞景區(qū)旅游秩序的行為立案查處253起，形成檔案300余卷，對擾亂景區(qū)旅游秩序的“黑車”“野導(dǎo)”起到了極大的震懾作用，進(jìn)一步凈化了景區(qū)的旅游環(huán)境。同時，加大案卷審查力度，做到有卷必查、有錯必糾，充分利用檔案信息資源，提高執(zhí)法案卷制作水平，促進(jìn)了旅游執(zhí)法工作水平的不斷提升。