美國(guó)《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略》之思考

秦紅霞余 娟 楊玉芳

(南京森林警察學(xué)院，南京，210032)

1 美國(guó)主要的野生動(dòng)植物保護(hù)法律

美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，野生動(dòng)植物保護(hù)工作原由各州承擔(dān)。20世紀(jì)初，為彌補(bǔ)各州保護(hù)力的不足，美國(guó)第一部聯(lián)邦層面的野生動(dòng)植物保護(hù)法律《雷斯法案》(The Lacey Act)頒布，禁止各州對(duì)外貿(mào)易或者相互之間貿(mào)易受任何州或外國(guó)法律保護(hù)的物種，即物種一旦受到美國(guó)任何一個(gè)州或其他國(guó)家的法律保護(hù)，就將受到《雷斯法案》的保護(hù)，《雷斯法案》將禁止該物種的州際貿(mào)易和對(duì)外貿(mào)易以幫助原保護(hù)州或原保護(hù)國(guó)實(shí)現(xiàn)其保護(hù)目的?！独姿狗ò浮繁旧頉](méi)有保護(hù)名錄，而是為需要保護(hù)的物種提供了一種行之有效的辦法。自1900年頒布實(shí)施以來(lái)，《雷斯法案》歷經(jīng)數(shù)次修改，迄今為止一直保持活力，既體現(xiàn)了該法的靈活適用性，也體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)物種保護(hù)的一貫重視和堅(jiān)持；《雷斯法案》對(duì)其他國(guó)家的保護(hù)物種所提供的法律支持更是體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)物種多樣性維護(hù)超越國(guó)界的重視，同時(shí)體現(xiàn)了美國(guó)的國(guó)際視野。

美國(guó)對(duì)物種多樣性的重視還集中體現(xiàn)在《瀕危物種法》(The Endangered Species Act)。如果說(shuō)《雷斯法案》主要通過(guò)打擊非法利用野生動(dòng)植物行為的方式保護(hù)物種，《瀕危物種法》的視野更廣，保護(hù)瀕危物種不至滅絕的目的更為凸顯。《瀕危物種法》要求保護(hù)瀕危物種及其棲息地，要求相關(guān)部長(zhǎng)為瀕危物種開(kāi)展物種恢復(fù)計(jì)劃，要求瀕危物種的保護(hù)成為所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門(mén)的職責(zé)，特別要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門(mén)確保其批準(zhǔn)、資助或?qū)嵤┑娜魏涡袆?dòng)不會(huì)危及瀕危物種的繼續(xù)生存?！稙l危物種法》要求瀕危物種在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物種保護(hù)矛盾中的優(yōu)先地位，并體現(xiàn)到了司法實(shí)踐中，著名的“田納西流域管理局訴希爾案”為避免一種叫作蝸牛鏢的小魚(yú)的滅絕，放棄即將完工的大型水利工程就是該法瀕危物種優(yōu)先理念的完美詮釋[1]。在保護(hù)對(duì)象上，《瀕危物種法》通過(guò)開(kāi)放式增刪名單的方式確定瀕危物種，物種范圍不限于美國(guó)，而是授權(quán)內(nèi)政部長(zhǎng)把“世界范圍內(nèi)受威脅”的物種列入名單，并禁止任何這些物種進(jìn)口到美國(guó)[1]。在確定世界范圍內(nèi)哪些物種受到滅絕威脅時(shí)，主要參考了世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)紅皮書(shū)。美國(guó)這部國(guó)內(nèi)法的頒布對(duì)旨在通過(guò)規(guī)范野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易來(lái)防止物種滅絕的國(guó)際政府間公約——《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》(CITES公約)的簽署起了很大的推動(dòng)作用[2]。

2 美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的形成

《雷斯法案》和《瀕危物種法》已經(jīng)體現(xiàn)出美國(guó)對(duì)野生動(dòng)植物保護(hù)的重視及其在這一領(lǐng)域的國(guó)際視野，正如奧巴馬政府2014年推出的《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略》(National Strategy for Combating Wildlife Trafficking，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家戰(zhàn)略》)所稱(chēng)：“美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)高度評(píng)價(jià)并重視國(guó)內(nèi)外的野生動(dòng)植物資源保護(hù)。[3]”但這兩部法律本質(zhì)上是保護(hù)野生動(dòng)植物資源的國(guó)內(nèi)法律。2013年以來(lái)，美國(guó)開(kāi)始著力用全球性視野看待并應(yīng)對(duì)物種多樣性威脅，把瀕危物種保護(hù)工作上升到美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略層面，用約一年半的時(shí)間完成了《國(guó)家戰(zhàn)略》的提出、制定及其行動(dòng)方案的制定，并在其后得到了踐行。

2.1 《國(guó)家戰(zhàn)略》的提出

2013年7月，奧巴馬政府發(fā)布《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易行政令》(Executive Order-Combating Wildlife Trafficking，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總統(tǒng)令》)，提出野生動(dòng)植物非法貿(mào)易已經(jīng)成為國(guó)際危機(jī)，打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易符合美國(guó)的國(guó)家利益，因此宣布成立“打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易總統(tǒng)行動(dòng)組”(Presidential Task Force on Wildlife Trafficking，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行動(dòng)組”)，令其在180天內(nèi)根據(jù)《總統(tǒng)令》提出的要求和目標(biāo)制定出《國(guó)家戰(zhàn)略》，并要求成立“打擊野生動(dòng)植物犯罪非法貿(mào)易顧問(wèn)委員會(huì)”，為行動(dòng)組提供意見(jiàn)、咨詢(xún)和建議?！犊偨y(tǒng)令》令國(guó)務(wù)卿、內(nèi)政部長(zhǎng)和總檢察長(zhǎng)或其指定人員為行動(dòng)組的聯(lián)合主席，令財(cái)政部、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、運(yùn)輸部、科技政策辦公室等14個(gè)部門(mén)和辦公室委派高級(jí)代表作為行動(dòng)組成員，并賦予聯(lián)合主席根據(jù)需要令任意部門(mén)和辦公室派代表作為行動(dòng)組成員的權(quán)力[4]。

《總統(tǒng)令》的意義主要在于兩點(diǎn)。一是為打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易工作配備了強(qiáng)大的人力陣容及其背后代表的部門(mén)和政策支持。由國(guó)務(wù)卿、內(nèi)政部長(zhǎng)和總檢察長(zhǎng)(或其指定人員)組成聯(lián)合主席，十余個(gè)部門(mén)的高級(jí)代表作為行動(dòng)組成員，不僅能使廣泛的政府部門(mén)參與打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易工作，而且能為這一工作提供從政策到財(cái)政到技術(shù)幾乎全方位的部門(mén)合作與支持，為野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的全面、有效開(kāi)展提供強(qiáng)有力的保障。第二個(gè)主要意義在于《總統(tǒng)令》雖沒(méi)有提出系統(tǒng)、成熟的野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)和要求，但提出了若干方向性的重要問(wèn)題，如跨國(guó)有組織犯罪、若干重點(diǎn)物種、加強(qiáng)執(zhí)法、減少需求、通過(guò)支持與合作等方式促進(jìn)其他國(guó)家打擊非法貿(mào)易等，為《國(guó)家戰(zhàn)略》指定了方向和思路。

一言蔽之，《總統(tǒng)令》提出了目標(biāo)和思路，并為該目標(biāo)和思路的法令化、政策化及其踐行提供了強(qiáng)大的裝備和陣容。

2.2 《國(guó)家戰(zhàn)略》的制定

根據(jù)《總統(tǒng)令》的要求，2014年2月，奧巴馬政府發(fā)布《國(guó)家戰(zhàn)略》?！秶?guó)家戰(zhàn)略》遵循《總統(tǒng)令》的方向和思路，并將其加以發(fā)展、充實(shí)和系統(tǒng)闡述?！秶?guó)家戰(zhàn)略》分析了野生動(dòng)植物非法貿(mào)易的國(guó)際形勢(shì)，解釋了美國(guó)對(duì)此加以重視、采取措施的原因，并指明美國(guó)努力的三大優(yōu)先領(lǐng)域。根據(jù)《國(guó)家戰(zhàn)略》，裝備良好、組織良好的犯罪網(wǎng)絡(luò)的涉足、歷史最高的需求以及不足的預(yù)防措施等使野生動(dòng)植物非法貿(mào)易非常猖獗，不僅威脅到美國(guó)和全球的野生動(dòng)植物資源，而且威脅到美國(guó)安全和全球安全。這些挑戰(zhàn)需要美國(guó)提出積極的國(guó)家戰(zhàn)略來(lái)應(yīng)對(duì)?！秶?guó)家戰(zhàn)略》認(rèn)為美國(guó)需優(yōu)先從加強(qiáng)執(zhí)法、減少非法野生動(dòng)植物需求和擴(kuò)大國(guó)際合作與努力這三方面來(lái)解決問(wèn)題。

《國(guó)家戰(zhàn)略》的意義主要也在于兩點(diǎn)。一是在《總統(tǒng)令》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確美國(guó)對(duì)野生動(dòng)植物非法貿(mào)易問(wèn)題的認(rèn)識(shí)、理解和態(tài)度，闡明美國(guó)《國(guó)家戰(zhàn)略》的緣由和意義，能為國(guó)內(nèi)相關(guān)工作的開(kāi)展起全國(guó)性解釋和全國(guó)性動(dòng)員的作用，同時(shí)為其國(guó)外政策起解釋和說(shuō)明作用。第二個(gè)意義在于《國(guó)家戰(zhàn)略》不僅確定了三大優(yōu)先領(lǐng)域，而且為三大領(lǐng)域的工作分別提供了框架性的說(shuō)明，為《行動(dòng)方案》提供了大綱。

2.3 《國(guó)家戰(zhàn)略》行動(dòng)方案的制定

2015年2月，打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易總統(tǒng)特別工作組發(fā)布《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)方案》(National Strategy for Combating Wildlife Trafficking：Implementation Plan，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行動(dòng)方案》)?！秶?guó)家戰(zhàn)略》為打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易工作指明了優(yōu)先領(lǐng)域和每個(gè)領(lǐng)域大綱性的目標(biāo)和方向，《行動(dòng)方案》則據(jù)此把目標(biāo)和方向細(xì)化，落實(shí)到可操作的具體行動(dòng)，把具體行動(dòng)明確落實(shí)到具體的部門(mén)，并制定了考核方式。值得一提的是，每項(xiàng)目標(biāo)的執(zhí)行都不是指定單個(gè)部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)，而是由若干個(gè)相關(guān)部門(mén)共同完成，共同承擔(dān)任務(wù)的部門(mén)分為主導(dǎo)部門(mén)和參與部門(mén)。

至此，美國(guó)的野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略形成了有理論支持、部門(mén)支持、宏觀目標(biāo)和具體行動(dòng)方案支持的完整體系，將在美國(guó)和全球展開(kāi)。

3 美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的全球視野及其領(lǐng)導(dǎo)角色的定位

3.1 美國(guó)的世界領(lǐng)袖地位及領(lǐng)導(dǎo)方式

二戰(zhàn)以后，憑借全方位的雄厚實(shí)力及其帶來(lái)的輻射力和影響力，美國(guó)取代歐洲成為世界領(lǐng)袖，成為國(guó)際秩序的主導(dǎo)者。對(duì)于美國(guó)在國(guó)際事務(wù)中應(yīng)該扮演何種角色，以何種方式發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，美國(guó)政界和社會(huì)達(dá)成的共識(shí)是“美國(guó)應(yīng)當(dāng)以不同于傳統(tǒng)‘霸主’的姿態(tài)領(lǐng)導(dǎo)世界，構(gòu)建‘美國(guó)化’的世界秩序來(lái)維護(hù)美國(guó)的利益，同時(shí)為世界謀求和平和繁榮。[5]”傳統(tǒng)的歐洲霸主通過(guò)奪取領(lǐng)土，建立有形帝國(guó)的方式領(lǐng)導(dǎo)世界，美國(guó)作為歷史最悠久、連續(xù)性最強(qiáng)的現(xiàn)代民主國(guó)家，則選擇向世界推廣其信奉的價(jià)值觀和制度來(lái)建立新型的霸權(quán)，憑借 “軟實(shí)力”成為其他國(guó)家自愿追隨的真正的“世界領(lǐng)袖”[5]。客觀來(lái)看，國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)的實(shí)力與意圖普遍持接受、容忍的態(tài)度，這就使得美國(guó)實(shí)際上有可能，也有能力塑造未來(lái)的世界[6]。

雖然二戰(zhàn)以來(lái)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)世界已成常態(tài)，其國(guó)家戰(zhàn)略卻隨著情況的變化進(jìn)行調(diào)整。奧巴馬政府面對(duì)國(guó)家整體實(shí)力下降、新興大國(guó)迅速崛起的現(xiàn)實(shí)，調(diào)整了布什政府的單邊主義和“先發(fā)制人”戰(zhàn)略，謀求綜合運(yùn)用多種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全和利益，其中借國(guó)際性組織之形式和力量，與其他國(guó)家合作，打造以美國(guó)為主導(dǎo)的國(guó)際新秩序就是奧巴馬政府用“巧實(shí)力”，即運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、法律、文化和外交等所有可能的手段來(lái)謀求國(guó)家安全和利益的新思路[7]。奧巴馬在其政府首份《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》(National Security Strategy)中提出“我們要清醒地認(rèn)識(shí)到國(guó)際組織的長(zhǎng)處與不足……國(guó)際規(guī)則必須得到遵守……國(guó)際組織的現(xiàn)代化改革、國(guó)際規(guī)則的強(qiáng)化及國(guó)際法的執(zhí)法并非美國(guó)一家的義務(wù)，而是立場(chǎng)相近的國(guó)家的共同義務(wù)，美國(guó)可在其中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[8]。”以美國(guó)為主導(dǎo)，借用其他國(guó)家的力量，通過(guò)國(guó)際組織、國(guó)際規(guī)則和國(guó)際新秩序來(lái)維系美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，能彌補(bǔ)美國(guó)軟硬實(shí)力的不足，繼續(xù)維持其霸權(quán)。

3.2 全球視野及其領(lǐng)導(dǎo)角色的定位在《總統(tǒng)令》、《國(guó)家戰(zhàn)略》和《行動(dòng)計(jì)劃》中的體現(xiàn)

美國(guó)的野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略秉承了《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》的思想?！洞驌粢吧鷦?dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略》的著眼點(diǎn)不是調(diào)動(dòng)本國(guó)力量打擊與本國(guó)相關(guān)的野生動(dòng)植物非法貿(mào)易，保護(hù)與本國(guó)相關(guān)的野生動(dòng)植物資源，而是以主導(dǎo)的身份，結(jié)合其他國(guó)家的力量，帶領(lǐng)全球打擊世界范圍內(nèi)的野生動(dòng)植物非法貿(mào)易，保護(hù)全球的野生動(dòng)植物資源。這個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)際上不是面向美國(guó)制定的國(guó)家戰(zhàn)略，而是美國(guó)以領(lǐng)導(dǎo)者的身份為所有國(guó)家制定的全球性國(guó)家戰(zhàn)略。通過(guò)這個(gè)戰(zhàn)略，美國(guó)以打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易為抓手，向其他國(guó)家輸入美國(guó)思維、美國(guó)方法和美國(guó)影響力，實(shí)現(xiàn)美國(guó)領(lǐng)袖地位和美國(guó)利益。

從國(guó)家戰(zhàn)略的目的來(lái)看，《總統(tǒng)令》開(kāi)篇就指出此行政令是基于美國(guó)的國(guó)家利益來(lái)著手解決野生動(dòng)植物非法貿(mào)易帶來(lái)的重大影響。不管打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易是否具有公益性，是否惠及全球，國(guó)家戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是美國(guó)的國(guó)家利益。

從國(guó)家戰(zhàn)略的視野和美國(guó)定位來(lái)看，《總統(tǒng)令》指出野生動(dòng)植物非法貿(mào)易已經(jīng)構(gòu)成了國(guó)際性危機(jī)，諸如大象(Loxodontaafricana)、犀牛(Rhinocerotidae)之類(lèi)的保護(hù)動(dòng)物的生存對(duì)所有國(guó)家都具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響，而非法貿(mào)易刺激了非法經(jīng)濟(jì)，助長(zhǎng)了社會(huì)的不穩(wěn)定，破壞了國(guó)家的安全[4]。美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略把其他國(guó)家面臨的問(wèn)題也納入了考慮范圍?！秶?guó)家戰(zhàn)略》則進(jìn)一步直白地指出打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易是一個(gè)全球性挑戰(zhàn)，需要全球一起應(yīng)對(duì)才能解決，在面對(duì)這一嚴(yán)重而又亟待解決的保護(hù)問(wèn)題和全球安全威脅時(shí)，該戰(zhàn)略把美國(guó)定位為領(lǐng)導(dǎo)角色[3]。另外，美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略尤其能夠體現(xiàn)其國(guó)際視野和國(guó)際主人翁心態(tài)的是其關(guān)注的物種?！独姿狗ò浮泛汀稙l危物種法》的保護(hù)對(duì)象主要是本國(guó)物種，而打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略的首要關(guān)注對(duì)象是大象、犀牛、穿山甲(Manis)等非本國(guó)物種。對(duì)于大象來(lái)說(shuō)，美國(guó)不是資源國(guó)，卻是消費(fèi)國(guó)，打擊該物種的非法貿(mào)易具有相關(guān)度；對(duì)于犀牛和穿山甲這兩個(gè)物種來(lái)說(shuō)，美國(guó)卻既不是資源國(guó)，也不是消費(fèi)國(guó)，甚至也不是貿(mào)易中轉(zhuǎn)國(guó)。

從國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)方式來(lái)看，美國(guó)把自己定位為打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易戰(zhàn)略的制定者、實(shí)施者，同時(shí)也是動(dòng)員者、領(lǐng)導(dǎo)者和提供幫助者?！犊偨y(tǒng)令》提出總綱領(lǐng)：美國(guó)不僅需加強(qiáng)本國(guó)打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易，還需協(xié)助其他國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)，提高其打擊能力，促進(jìn)其執(zhí)法活動(dòng)；需與國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織協(xié)調(diào)一致，努力打擊非法貿(mào)易；還需在國(guó)內(nèi)外開(kāi)展工作，致力于減少對(duì)野生動(dòng)植物非法制品的需求。遵循《總統(tǒng)令》的精神，《國(guó)家戰(zhàn)略》把加強(qiáng)執(zhí)法、減少非法野生動(dòng)植物制品需求和擴(kuò)大國(guó)際合作與努力明確列為打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易的三大優(yōu)先領(lǐng)域，《行動(dòng)方案》把加強(qiáng)執(zhí)法分解為國(guó)內(nèi)執(zhí)法和全球執(zhí)法兩部分，分別包括6個(gè)和8個(gè)具體的行動(dòng)方案；減少非法野生動(dòng)植物需求包括2個(gè)對(duì)內(nèi)方案和1個(gè)對(duì)外方案；擴(kuò)大國(guó)際合作和努力包括7個(gè)具體的行動(dòng)方案。綜上所述，面向國(guó)內(nèi)的具體方案共計(jì)8個(gè)；面向國(guó)外的具體方案共計(jì)16個(gè)。為促進(jìn)國(guó)際性的合作與努力，國(guó)家戰(zhàn)略提出美國(guó)可采用外交手段動(dòng)員全球的支持，鼓勵(lì)其他國(guó)家積極參與，甚至提出設(shè)立“野生動(dòng)植物大使”(Wildlife Ambassador)這一職位[9]。

4 美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)踐

2013年7月，奧巴馬政府發(fā)布《行政令》，7個(gè)月之后發(fā)布《國(guó)家戰(zhàn)略》，1年之后打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易總統(tǒng)特別工作組發(fā)布《行動(dòng)方案》。為促進(jìn)《行動(dòng)方案》的順利開(kāi)展，打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易被提升為所有相關(guān)行政機(jī)構(gòu)和部門(mén)的核心任務(wù)，以更好地協(xié)調(diào)聯(lián)邦資源；為確保《行動(dòng)方案》的效率和效果，工作組需定期進(jìn)行目標(biāo)進(jìn)展評(píng)估，并每年公示工作進(jìn)展評(píng)估。工作組于2016年發(fā)布了《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略之2015年度進(jìn)展評(píng)估》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《進(jìn)展評(píng)估》)，從加強(qiáng)執(zhí)法、減少非法野生動(dòng)植物制品需求和擴(kuò)大國(guó)際合作與努力3個(gè)方面展示了2015年度的工作成果。2016年的年度進(jìn)展評(píng)估截至2017年7月尚未發(fā)布。以下擬根據(jù)《進(jìn)展評(píng)估》分析美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)踐。

4.1 國(guó)家戰(zhàn)略的工作對(duì)象——全球視野下以標(biāo)志性物種為主的野生動(dòng)植物

《進(jìn)展評(píng)估》用專(zhuān)頁(yè)的篇幅宣示了國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)起者奧巴馬在野生動(dòng)植物保護(hù)上的理念和行動(dòng)，“整個(gè)世界都與這個(gè)世界的標(biāo)志性物種的保護(hù)利益相關(guān)。美國(guó)正努力履行這一職責(zé)，致力于為子孫后代保存地球的自然美。[10]”與此對(duì)應(yīng)，國(guó)家戰(zhàn)略履行工作不是以美國(guó)的本土物種，而是以非洲象、非洲犀、穿山甲等全球視野下面臨生存威脅的標(biāo)志性物種作為保護(hù)工作的優(yōu)先對(duì)象。

國(guó)家戰(zhàn)略從國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)維度加強(qiáng)打擊野生動(dòng)植物犯罪的執(zhí)法工作。為有效加強(qiáng)國(guó)內(nèi)打擊野生動(dòng)植物犯罪的能力，行動(dòng)組成立了“立法問(wèn)題小組”(Legislative Issue Subgroup)對(duì)現(xiàn)有立法進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)美國(guó)魚(yú)和野生動(dòng)物保護(hù)署(US Fish and Wildlife Service)的提案，專(zhuān)門(mén)對(duì)《瀕危物種法》的非洲象特別條款進(jìn)行了修訂，為進(jìn)一步限制美國(guó)象牙貿(mào)易提供了更為有力的法律支持。同時(shí)，美國(guó)積極促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法，力使非法貿(mào)易得到應(yīng)有的懲罰，其中象牙和犀角是執(zhí)法的重點(diǎn)對(duì)象[10]。美國(guó)魚(yú)和野生動(dòng)物保護(hù)署聯(lián)合司法部開(kāi)展了以非洲象和非洲犀及其制品為目標(biāo)、名為“重拳行動(dòng)”(Operation Crash)的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，取得顯著成果，30余人/公司受到起訴，定罪20余項(xiàng)，刑期累計(jì)達(dá)70個(gè)月，沒(méi)收和賠償金額達(dá)450萬(wàn)美元[10]。《進(jìn)展評(píng)估》提及的物種還有石首魚(yú)(Sciaenidae)、獨(dú)角鯨(Monodonmonoceros)和木材等，但無(wú)一案例僅涉及美國(guó)。在國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，美國(guó)還致力于通過(guò)能力培訓(xùn)、技術(shù)支持等方式促進(jìn)相關(guān)國(guó)家的物種保護(hù)，肯尼亞、莫桑比克、坦桑尼亞、安哥拉、博茲瓦納、納米比亞、贊比亞等至少10余個(gè)非洲象分布國(guó)在名單之列。

與執(zhí)法工作的重點(diǎn)一致，在減少非法野生動(dòng)植物制品需求和促進(jìn)國(guó)際合作所做的努力上，美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略的目標(biāo)是“打擊野生動(dòng)植物走私”(Wildlife trafficking)，但非洲象和非洲犀是關(guān)鍵詞，很多工作以這兩個(gè)物種為重點(diǎn)展開(kāi)，部分圍繞這兩個(gè)物種展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)工作取得了廣泛的國(guó)際影響。

根據(jù)《進(jìn)展評(píng)估》，美國(guó)在減少需求方面的努力主要體現(xiàn)在3個(gè)方面，即象牙銷(xiāo)毀活動(dòng)、駐外大使館在其所在國(guó)的宣傳和美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)旨在提高公眾意識(shí)的宣傳。美國(guó)不僅本國(guó)在2013年和2015年進(jìn)行了2次銷(xiāo)毀活動(dòng)，并成功“支持和鼓勵(lì)”[10]了中國(guó)、埃塞俄比亞、莫桑比克、剛果(布)、泰國(guó)和阿聯(lián)酋等國(guó)分別銷(xiāo)毀大量象牙以示打擊象牙非法貿(mào)易的決心。美國(guó)的駐外大使館在運(yùn)用各種方式和媒體進(jìn)行教育宣傳時(shí)也往往以這兩個(gè)物種為目標(biāo)。

在促進(jìn)國(guó)際合作上，美國(guó)主導(dǎo)和推動(dòng)的多邊、雙邊等合作雖然也涉及石首魚(yú)、海龜(Cheloniamydas)和木材等物種，但仍然以非洲象和非洲犀為重點(diǎn)目標(biāo)，如美國(guó)推動(dòng)了聯(lián)合國(guó)“打擊野生動(dòng)植物的非法販運(yùn)”決議的發(fā)布，該決議在提及偷獵和非法貿(mào)易的嚴(yán)重性時(shí)，點(diǎn)名提出對(duì)非洲犀和非洲象物種危機(jī)的嚴(yán)重關(guān)切；又如在美國(guó)的推動(dòng)下，美中兩國(guó)領(lǐng)袖共同表達(dá)了對(duì)非洲象這一物種的關(guān)注，向世界承諾將逐步停止各自國(guó)內(nèi)的象牙合法貿(mào)易。另外值得一提的是，雖然穿山甲既非美國(guó)本土物種，也非美國(guó)消費(fèi)物種，但該物種被認(rèn)為是“世界上走私最為嚴(yán)重的哺乳動(dòng)物”[10]，引起了美國(guó)的關(guān)注，美國(guó)已經(jīng)著手推進(jìn)國(guó)際組織和相關(guān)國(guó)家共同致力于解決方案。

4.2 國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)方式——美國(guó)主導(dǎo)、促進(jìn)下的全球合作

根據(jù)《進(jìn)展報(bào)告》，美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略制定的初衷是意識(shí)到野生動(dòng)植物非法貿(mào)易已經(jīng)成為國(guó)際性犯罪，從地域范圍看涉及多個(gè)國(guó)家，從問(wèn)題角度看涉及有組織犯罪、武裝暴力、官員腐敗、制度衰弱、邊防松弛等，認(rèn)為這些威脅到了美國(guó)的國(guó)家安全[10]。因此，美國(guó)提出的全球合作理念和實(shí)踐不是應(yīng)他國(guó)的需求和要求，而是主動(dòng)、自發(fā)的主張，在全球合作中扮演的角色是主導(dǎo)者、促進(jìn)者和實(shí)踐者，目的是通過(guò)動(dòng)員、協(xié)調(diào)全球的力量實(shí)現(xiàn)美國(guó)的國(guó)家利益。

2015年美國(guó)主導(dǎo)和促進(jìn)全球合作有3個(gè)特點(diǎn)。

首先，美國(guó)努力推進(jìn)國(guó)家間的雙邊和多邊合作、推進(jìn)與區(qū)域性組織的合作以及與全球性國(guó)際組織的合作。包括美國(guó)國(guó)家元首、大使館以及行動(dòng)組成員等在內(nèi)的各種力量就打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易展開(kāi)外交工作，努力推進(jìn)其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)加入打擊野生動(dòng)植物犯罪的政治意愿和決心，自上而下推進(jìn)其他國(guó)家的努力以及國(guó)際合作和努力。美國(guó)對(duì)以亞洲和非洲國(guó)家為主的培訓(xùn)等支持、美國(guó)與中國(guó)就象牙禁貿(mào)的共同承諾、美國(guó)對(duì)其他國(guó)家銷(xiāo)毀象牙的支持和鼓勵(lì)、美國(guó)與越南合作推進(jìn)穿山甲保護(hù)的努力、美國(guó)與ICCWC成員尤其是國(guó)際刑警的合作、美國(guó)在聯(lián)合國(guó)相關(guān)事務(wù)中的促進(jìn)作用等有效促進(jìn)了其他國(guó)家和國(guó)際社會(huì)對(duì)野生動(dòng)植物非法貿(mào)易問(wèn)題的認(rèn)識(shí)度、重視度和努力程度。尤其值得一提的是在美國(guó)的主導(dǎo)下，野生動(dòng)植物保護(hù)方面的要求被融入了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP，Trans-Pacific Partnership Agreement)，成員國(guó)在野生動(dòng)植物保護(hù)上的努力與其國(guó)際貿(mào)易這一重要的經(jīng)濟(jì)利益直接相關(guān)，形成強(qiáng)有力的約束力和刺激作用。

其次，除政府層面的力量外，美國(guó)還致力于尋求非政府組織、商業(yè)和民間團(tuán)體等的支持和合作。這種性質(zhì)的合作已經(jīng)在某些事項(xiàng)上進(jìn)行了系列嘗試，并取得了初步的成功。譬如為阻止非法貿(mào)易的野生動(dòng)植物進(jìn)入運(yùn)輸環(huán)節(jié)，美國(guó)幾個(gè)政府部門(mén)合作成立了ROUTES(減少瀕危物種非法運(yùn)輸機(jī)會(huì)，Reducing Opportunities for the Unlawful Transport of Endangered Species)，并聯(lián)合政府、政府間機(jī)構(gòu)、非政府組織、私人團(tuán)體以及學(xué)術(shù)界的力量，共同致力于這一目標(biāo)。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署還資助IUCN和TRAFFIC與世界海關(guān)組織合作，召集運(yùn)輸公司、海關(guān)機(jī)構(gòu)、非政府組織等討論規(guī)劃，力使私營(yíng)企業(yè)避免非法運(yùn)輸野生動(dòng)植物。非政府力量的加入是國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)方式的有效補(bǔ)充。

第三，美國(guó)打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易的努力不局限于物種棲息地的防盜獵、運(yùn)輸環(huán)節(jié)和貿(mào)易環(huán)節(jié)的非法行為和消費(fèi)者的認(rèn)識(shí)和行為，不僅涉及野生動(dòng)植物保護(hù)部門(mén)和海關(guān)、工商等相關(guān)機(jī)構(gòu)，還延伸到其他相關(guān)問(wèn)題和領(lǐng)域。譬如美國(guó)認(rèn)識(shí)到官員腐敗和巨額利潤(rùn)是野生動(dòng)植物非法貿(mào)易猖獗的重要原因，因此把反腐敗和反洗錢(qián)等金融手段納入了諸如培訓(xùn)之類(lèi)的國(guó)際支持和合作，并非借助國(guó)際刑警和聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室等國(guó)際組織的力量促進(jìn)各國(guó)各方面的接受和認(rèn)可，使相關(guān)工作能落到實(shí)處。

5 美國(guó)全球戰(zhàn)略背景下我國(guó)的應(yīng)對(duì)

5.1 我國(guó)該如何應(yīng)對(duì)

美國(guó)《打擊野生動(dòng)植物非法貿(mào)易國(guó)家戰(zhàn)略》的出發(fā)點(diǎn)是美國(guó)的國(guó)家利益，其落腳點(diǎn)也是國(guó)家利益，以帶領(lǐng)全球打擊野生動(dòng)植物犯罪為抓手，能有效地加強(qiáng)其在全球的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力，其滲透力甚至能延伸到其他國(guó)家的立法、執(zhí)法、政府管理、金融管理、意識(shí)形態(tài)等方面，同時(shí)通過(guò)與國(guó)際組織的合作，能進(jìn)一步加強(qiáng)在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)力。同時(shí)不可否認(rèn)的是，物種多樣性危機(jī)已經(jīng)成為全球共同面臨的、需要全球共同解決的全球性難題，物種多樣性維護(hù)成為歷史發(fā)展到現(xiàn)階段的時(shí)代需求，時(shí)代需要一個(gè)或者部分國(guó)家擔(dān)當(dāng)起主導(dǎo)性責(zé)任，帶領(lǐng)和協(xié)調(diào)全球的力量面對(duì)和解決危機(jī)。因此，盡管美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)于美國(guó)的國(guó)家利益，卻不妨礙它在大方向上符合歷史的需要和潮流，具有高度的正當(dāng)性和正義性。

對(duì)于我國(guó)而言，作為重要的野生動(dòng)植物資源國(guó)之一和利用國(guó)之一，作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中大國(guó)，物種多樣性維護(hù)對(duì)于我國(guó)具有重要意義，我國(guó)對(duì)物種多樣性維護(hù)也具有不可推卸的責(zé)任。因此，我國(guó)應(yīng)積極投身于這一歷史使命。對(duì)美國(guó)主導(dǎo)下的有利于物種多樣性維護(hù)的實(shí)踐，應(yīng)予以支持和協(xié)助，共同促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；對(duì)于其在國(guó)家利益主導(dǎo)下的偏頗之處，我國(guó)應(yīng)努力予以平衡和矯正，促使其實(shí)踐在物種多樣性維護(hù)和國(guó)家利益之間找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。

5.2 我國(guó)的實(shí)踐

我國(guó)傳統(tǒng)文化中有源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的野生動(dòng)物保護(hù)意識(shí)，在法律和行政機(jī)構(gòu)層面也有保護(hù)實(shí)踐[11]。近現(xiàn)代以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了一系列戰(zhàn)爭(zhēng)和政權(quán)的更替，國(guó)家和人民整體上失于穩(wěn)定和安寧，20世紀(jì)50年代國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定后野生動(dòng)物保護(hù)工作才逐步走上正軌，形成以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為主體的較為系統(tǒng)的法律法規(guī)，以及相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)，為野生動(dòng)物保護(hù)工作提供保障和支持?？陀^來(lái)看，囿于發(fā)展時(shí)間、國(guó)力等因素，我國(guó)的野生動(dòng)物保護(hù)體系及其效力與處于世界領(lǐng)先水平的國(guó)家相比尚存在差距。

同時(shí)不可忽略的是，在物種多樣性危機(jī)日益嚴(yán)峻，野生動(dòng)植物保護(hù)工作趨于國(guó)際化的大背景下，我國(guó)也認(rèn)識(shí)到保護(hù)工作的重要性和急迫性，并積極投身其中，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。為更好地履行瀕危物種保護(hù)國(guó)際公約，進(jìn)一步規(guī)范瀕危野生動(dòng)植物的進(jìn)出口，我國(guó)專(zhuān)門(mén)制定實(shí)施了《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》；為給野生動(dòng)植物保護(hù)工作提供與時(shí)俱進(jìn)的法律支持，2016年修訂了《野生動(dòng)物保護(hù)法》，2017年修改了《自然區(qū)保護(hù)條例》和《野生植物保護(hù)條例》。為打擊野生動(dòng)植物犯罪，除森林公安、海關(guān)等相關(guān)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法力度外，不同部門(mén)的相關(guān)機(jī)構(gòu)多次聯(lián)合進(jìn)行“天網(wǎng)行動(dòng)”、“守衛(wèi)者行動(dòng)”等專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)；我國(guó)還多次主導(dǎo)了“眼鏡蛇”系列行動(dòng)，聯(lián)合其他國(guó)家，與國(guó)際組織合作，共同打擊跨境野生動(dòng)植物犯罪。為幫助其他國(guó)家提高打擊野生動(dòng)植物犯罪的能力，我國(guó)向亞洲、非洲等的發(fā)展中國(guó)家提供常規(guī)性培訓(xùn)，并給予資金和物質(zhì)支持。為彰顯堅(jiān)決打擊象牙非法貿(mào)易的決心，我國(guó)2014、2015年先后兩次公開(kāi)銷(xiāo)毀執(zhí)法查沒(méi)象牙；為努力保護(hù)非洲象，我國(guó)率先在全國(guó)范圍內(nèi)禁止了象牙的合法貿(mào)易等。

我國(guó)有利用野生動(dòng)植物的文化和傳統(tǒng)，但在物種資源出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，能夠帶著國(guó)際視野去認(rèn)識(shí)問(wèn)題、勇敢面對(duì)問(wèn)題、并努力解決問(wèn)題，契合了美國(guó)野生動(dòng)植物國(guó)家戰(zhàn)略中的正當(dāng)性和正義性。隨著我國(guó)國(guó)力的增長(zhǎng)，以及基于此的軟實(shí)力的提高，我國(guó)將進(jìn)一步提升參與國(guó)際事務(wù)的能力和水平，進(jìn)一步將我國(guó)的野生動(dòng)植物保護(hù)理念體現(xiàn)到國(guó)際合作中，同時(shí)加強(qiáng)與其他國(guó)家保護(hù)理念和實(shí)踐的溝通與對(duì)話，共同致力于維護(hù)物種多樣性。

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