城鎮(zhèn)化的內(nèi)在平衡和內(nèi)涵性的城鎮(zhèn)化發(fā)展

任 遠(yuǎn)

(復(fù)旦大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433)

城鎮(zhèn)化發(fā)展主要伴隨著工業(yè)化以后的產(chǎn)業(yè)過程得到推進(jìn)。工業(yè)化打破了以土地為核心的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活形態(tài)向工業(yè)化、后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)趨向于集中，在此過程中提供就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)城市的形成和成長(zhǎng)，促進(jìn)人口和勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)集聚，使城市空間范圍擴(kuò)大，城市周邊的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，土地利用的經(jīng)濟(jì)效益得到提高。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，也相應(yīng)伴隨著生態(tài)環(huán)境變化、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活變化、人們的價(jià)值觀念變化以及治理結(jié)構(gòu)變化等改變。城鎮(zhèn)化因此構(gòu)成了從工業(yè)化時(shí)代開啟的人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主軸。在這樣的整體發(fā)展轉(zhuǎn)型的綜合過程中，產(chǎn)業(yè)要素的空間集聚構(gòu)成城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力，產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中和土地利用集聚效應(yīng)的不斷提高構(gòu)成了城鎮(zhèn)化過程的基本特點(diǎn)，而城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)側(cè)面的變化是內(nèi)在統(tǒng)一的。

本文從城鎮(zhèn)化的三個(gè)側(cè)面——人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)和內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，討論城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在平衡性問題，并以此探討城鎮(zhèn)化發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)也將從這三個(gè)側(cè)面城鎮(zhèn)化的相互平衡和不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型的角度來思考中國(guó)城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化的三個(gè)側(cè)面

1.人口城鎮(zhèn)化

一般來說，我們所討論的城鎮(zhèn)化主要是人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化是居住在城鎮(zhèn)地區(qū)的人口占總?cè)丝诘谋戎?。但什么是城?zhèn)地區(qū)，有著不同的界定標(biāo)準(zhǔn)。五普數(shù)據(jù)將每平方公里大于1500人的街道和市轄區(qū)的人口都作為城鎮(zhèn)人口。城市規(guī)劃部門將關(guān)于城市建設(shè)用地的地區(qū)作為城鎮(zhèn)地區(qū)，包括設(shè)立區(qū)的城市的市轄區(qū)、縣城的城關(guān)鎮(zhèn)和重點(diǎn)城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)。六普數(shù)據(jù)將城市地區(qū)居委會(huì)所在的地區(qū)作為城鎮(zhèn)地區(qū)。對(duì)于如何確定城鎮(zhèn)地區(qū)，有的研究根據(jù)人口密度來進(jìn)行衡量，國(guó)外的都市區(qū)根據(jù)通勤的范圍來加以衡量，隨著衛(wèi)星采集燈光亮度數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，又有了新的衡量方法，即，將燈光亮度的集聚區(qū)域作為城鎮(zhèn)地區(qū)，并據(jù)此分析城鎮(zhèn)化的分布和變化。

不僅什么是城市(鎮(zhèn))地區(qū)有著不同的口徑和衡量方法，對(duì)于什么是城市人口也有不同的處理辦法。例如，人口統(tǒng)計(jì)年鑒往往是用戶籍人口作為城市人口，而人口普查則以居住在城市地區(qū)半年及半年以上的常住人口作為城鎮(zhèn)人口。我國(guó)2014年的城鎮(zhèn)化率為54.8%，但戶籍人口口徑的城鎮(zhèn)化率大約是35.7%左右。近年來，采用常住人口作為人口城鎮(zhèn)化基本口徑的方式越來越普遍。

人口城鎮(zhèn)化意味著城鎮(zhèn)人口數(shù)量的增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)人口比重的提高。城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)包括城鎮(zhèn)人口的自然增長(zhǎng)和人口從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)兩種途徑。城鎮(zhèn)地區(qū)的生育率水平已經(jīng)非常低，而且城鎮(zhèn)人口的生育率水平基本上低于農(nóng)村地區(qū)，因此，人口城鎮(zhèn)化水平的提高相當(dāng)大程度上是由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。以劉易斯(Lewis, 1954)為代表的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為城鄉(xiāng)二部類經(jīng)濟(jì)的調(diào)整轉(zhuǎn)變是人口城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。而農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)部門轉(zhuǎn)移的人口城鎮(zhèn)化也具有兩種不同的形式：一是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集中的過程，可以說是就地城鎮(zhèn)化(朱宇等，2012)，二是跨地區(qū)的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)地區(qū)集中的過程。這些都是人口城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。我們也可以看到，人口城?zhèn)化有的時(shí)候表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口比重的提高，但其實(shí)質(zhì)可能是土地城鎮(zhèn)化。從1990年代中期以來，不少城市紛紛拆縣并市、拆縣建區(qū)，城鎮(zhèn)地區(qū)的行政區(qū)劃擴(kuò)大涵蓋了周邊郊縣和農(nóng)村地區(qū)，從而增加了城鎮(zhèn)人口數(shù)量，提高了城鎮(zhèn)化水平。

可見，從人口角度來衡量的城鎮(zhèn)化，本身包含著鄉(xiāng)城經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的產(chǎn)業(yè)變動(dòng)過程，同時(shí)折射出大規(guī)模的人口移民過程以及城市土地利用變化過程。而隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城鎮(zhèn)地區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，交往網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，新的勞動(dòng)力人口參與城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，使得人口城鎮(zhèn)化同時(shí)成為產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和城市形態(tài)變化的積極力量。

2.產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化

從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)角度來看，城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的提高和非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的空間集聚。對(duì)于城鎮(zhèn)化水平的另一種衡量辦法是非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎?。非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口是1958年戶口管理制度所確定的戶籍性質(zhì)，其主要是作為反映經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)。但是改革開放以來，農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)的人口也不一定從事農(nóng)業(yè)，離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)村工業(yè)化以及離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工外出務(wù)工經(jīng)商，使得農(nóng)業(yè)戶籍、非農(nóng)業(yè)戶籍和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脫鉤，“農(nóng)民工”“農(nóng)民企業(yè)家”都反映了經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的不一致。在這種情況下，利用非農(nóng)戶籍人口來反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就變得沒有意義。同時(shí)，也暴露出戶籍制度對(duì)于人口空間移動(dòng)和勞動(dòng)力經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有排斥和限制的不利影響。

城鎮(zhèn)化是非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益發(fā)展和集中的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)過程，意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)以及后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。因此從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)角度來衡量城鎮(zhèn)化，可以通過經(jīng)濟(jì)從業(yè)人口中的非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重來表明城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平。作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)過程的城鎮(zhèn)化，還可以通過經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的集中性、生產(chǎn)要素的集聚性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來衡量。

3.土地城鎮(zhèn)化

土地城鎮(zhèn)化的過程是城市建設(shè)用地面積的擴(kuò)大，其主要的發(fā)展過程表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。城市的建設(shè)用地包括工業(yè)用地和居住用地等。實(shí)際上，農(nóng)村中部分集體經(jīng)營(yíng)的土地也是建設(shè)用地，很大程度上也是非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的土地利用，但是這部分土地利用并不統(tǒng)計(jì)為城市建設(shè)用地。土地利用變化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的另一個(gè)重要內(nèi)涵，以至于土地利用規(guī)劃在很大程度上成為地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要內(nèi)容。不少地區(qū)紛紛規(guī)劃和擴(kuò)展新增建設(shè)用地，促進(jìn)建成區(qū)形態(tài)和景觀的變化，在此過程中帶來巨大投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展很大程度上表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化過程。

城鎮(zhèn)化發(fā)展包括人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這三個(gè)不同的維度、不同的側(cè)面。而從這三種城鎮(zhèn)化的發(fā)展演進(jìn)來看，三者本身也是相互交錯(cuò)的。人口城鎮(zhèn)化有時(shí)是土地城鎮(zhèn)化的表現(xiàn)方式，而人口城鎮(zhèn)化有時(shí)又反映了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)變化的面貌。這種相互交錯(cuò)的特點(diǎn)表明，城鎮(zhèn)化是一個(gè)綜合的過程。而在此過程中，人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展最為基本的維度。

二、城鎮(zhèn)化的制度杠桿

市場(chǎng)的力量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本力量，而中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展顯著地受到各種制度因素的影響。制度改革和制度創(chuàng)新有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而在另一方面，如果制度改革緩慢，則會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來限制。從人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化這三個(gè)側(cè)面來看，當(dāng)前我國(guó)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要一系列的制度改革。

戶籍制度構(gòu)成人口城鎮(zhèn)化的突出制度限制。城市化首先是農(nóng)村人口進(jìn)入城市的過程，表現(xiàn)為城市周邊地區(qū)的人口向城鎮(zhèn)集中，中部和西部的農(nóng)村和小城鎮(zhèn)人口向東部城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移。我國(guó)城鎮(zhèn)中有2.3億左右跨地區(qū)遷移人口，他們雖然在城市長(zhǎng)期居住和穩(wěn)定就業(yè)，但是很難獲得當(dāng)?shù)氐膽艏?，因此多?shù)移民并沒有徹底實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。即使是戶籍在當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民中，也仍然有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)戶籍人口，這些人口主要是離土不離鄉(xiāng)的農(nóng)民工及其家庭成員，還有不少是由于城鎮(zhèn)區(qū)劃擴(kuò)大和拆縣建區(qū)在統(tǒng)計(jì)上被作為城鎮(zhèn)人口，但是人口的農(nóng)業(yè)戶籍身份仍然沒有改變。因此，在城鎮(zhèn)人口中實(shí)際人口的城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化有很大的差別，受到制度因素的約束，人口城鎮(zhèn)化并沒有充分完成。由此，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化得到真正完成，需要促進(jìn)以人口進(jìn)城和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化為目標(biāo)的戶籍制度改革，并加快與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會(huì)福利制度改革。當(dāng)前進(jìn)入城市的大量流動(dòng)人口和農(nóng)民工群體難以獲得本地居民的市民待遇和均等化的社會(huì)服務(wù)，這限制了農(nóng)民工市民化和外來人口成為本地人口的進(jìn)程，也因此限制了中國(guó)人口城鎮(zhèn)化的步伐。對(duì)城市中的大量農(nóng)民工和流動(dòng)人口來說，目前仍需要通過包括就業(yè)、信用、社會(huì)福利等相關(guān)的制度改革來實(shí)現(xiàn)對(duì)移民的社會(huì)接納和社會(huì)融合。

從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化來說，需要加快以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)機(jī)會(huì)為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)制度改革。城鎮(zhèn)化以工業(yè)化為驅(qū)動(dòng)力，在工業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)上帶動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)和各類第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并在產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中提供城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。在城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)濟(jì)就業(yè)包括兩類：一類是有質(zhì)量的就業(yè)，具有完善的勞動(dòng)關(guān)系和就業(yè)保障；另一類則是缺乏質(zhì)量的非正規(guī)就業(yè)。在發(fā)展中國(guó)家的城鎮(zhèn)化過程中，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)不足，以及對(duì)勞工就業(yè)權(quán)益保護(hù)不足時(shí)，會(huì)帶來更加以非正規(guī)就業(yè)為特征的城鎮(zhèn)化道路。以非正規(guī)就業(yè)驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化，具有過渡性城鎮(zhèn)化的積極作用，但對(duì)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部需求、提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、提高產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量以及城市運(yùn)行的安全則帶來不利影響。這些非規(guī)范用工和非正規(guī)部門的就業(yè)表現(xiàn)為：不少企業(yè)不和勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同、規(guī)避社會(huì)保障、違反相關(guān)的就業(yè)管理和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等等。這要求產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化完善和規(guī)范企業(yè)管理。另一方面，不少產(chǎn)業(yè)發(fā)展還受到政府壟斷和制度性的限制，又限制了部分新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此需要通過制度改革和政府職能改革促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資本集聚、推動(dòng)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)。

從促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化來說，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要推動(dòng)以城市建設(shè)用地合理增長(zhǎng)和合理利用為目標(biāo)的土地制度改革。城市化意味著城市空間的擴(kuò)張，意味著要為進(jìn)入城市的人口居住和發(fā)展提供空間支持。城市化發(fā)展要求城市內(nèi)部空間的合理布局，例如一些特大城市正在形成多中心的巨型城市地區(qū)。隨著城市空間的擴(kuò)大，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)大，城市建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地、農(nóng)村宅基地和農(nóng)村農(nóng)業(yè)耕地之間需要通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)合理的轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村勞動(dòng)力的土地安排對(duì)其實(shí)現(xiàn)進(jìn)城落戶的限制和影響越來越突出，但是相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)仍然缺乏規(guī)范的市場(chǎng)交易制度和路徑，因此只能通過私下流轉(zhuǎn)和村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式。可以說，1990年代以來，以級(jí)差地租和城鎮(zhèn)土地權(quán)建設(shè)為核心的土地制度改革極大地推動(dòng)了土地城鎮(zhèn)化的過程，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。(田莉，2013)土地作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要杠桿作用在于，通過土地的級(jí)差地租作用，為地方政府的財(cái)政提供了巨大的資本積累，從而可以通過投資帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。同時(shí)，土地管理并非僅僅包括土地用途的合理管控，更在于在土地利用變化過程中如何合理協(xié)調(diào)和分配土地利益，合理保障土地利用變化過程中農(nóng)民群體的權(quán)益。目前，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化過程中的利益協(xié)調(diào)和公共管理過分依賴政府，從而進(jìn)一步加劇了城鎮(zhèn)化過程中政府和農(nóng)民的矛盾沖突。土地制度和土地市場(chǎng)交易體系的規(guī)范化、法制化安排，土地城鎮(zhèn)化過程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)同治理，都需要一系列的制度改革才能實(shí)現(xiàn)。土地制度和土地改革相關(guān)的社會(huì)制度改革對(duì)于推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化和保障規(guī)范化的土地城鎮(zhèn)化過程至關(guān)重要。

三、城鎮(zhèn)化的內(nèi)在平衡

對(duì)于良好的城鎮(zhèn)化發(fā)展來說，有一個(gè)基本規(guī)律，即需要努力實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化過程、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化過程和土地城鎮(zhèn)化過程的內(nèi)在平衡。內(nèi)在平衡決定了城鎮(zhèn)化過程的有序性和穩(wěn)定性，從而表現(xiàn)為良好推進(jìn)的城鎮(zhèn)化；而如果城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)側(cè)面發(fā)生顯著的失衡，則可能使城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生問題，并對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)福利造成損害。城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在平衡首先包括人口、產(chǎn)業(yè)和土地利用相應(yīng)調(diào)整變化的增量和速度需要實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。

1.人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡

從人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡關(guān)系來看，如果人口城鎮(zhèn)化速度過快，超過了產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的能力，也就是城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)難以為進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口提供足夠的就業(yè)崗位，或者城市部門由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑，擠壓出了就業(yè)機(jī)會(huì)，那么在城市中就會(huì)出現(xiàn)失業(yè)增加、非正規(guī)就業(yè)增長(zhǎng)，從而使得貧困問題加劇、貧困社區(qū)擴(kuò)大，造成犯罪率上升、社會(huì)治安水平下降和社會(huì)失序。人口城鎮(zhèn)化過快并超過了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的吸納能力，增加了社會(huì)壓力，這在一定程度上會(huì)表現(xiàn)為“城鎮(zhèn)化過度”。例如，非洲國(guó)家出現(xiàn)了“沒有工業(yè)化的城鎮(zhèn)化”，這就容易惡化城市貧困問題，強(qiáng)化就業(yè)的非正規(guī)化。

而如果產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，或者說人口城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就不能獲得充足和持續(xù)的勞動(dòng)力供給，從而表現(xiàn)出勞動(dòng)力供給不足和生產(chǎn)成本上升，為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力帶來壓力。人口城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，也意味著產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的財(cái)富增長(zhǎng)并沒有支撐相應(yīng)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，因此會(huì)造成城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。

改革開放以來，按照世界平均水平來衡量，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展總體上表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的狀態(tài)，工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化對(duì)于鄉(xiāng)城遷移具有巨大的拉力，但是產(chǎn)業(yè)所帶來的人口城鎮(zhèn)化多數(shù)屬于暫時(shí)性的遷移人口，真實(shí)的人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)仍然非常緩慢。從農(nóng)村遷移到城市的人口并沒有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，也沒有實(shí)現(xiàn)在城市的永久居留，而是形成暫時(shí)性的遷移。人口城鎮(zhèn)化不足造成消費(fèi)不足，使得我國(guó)城鎮(zhèn)化過程的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步主要是靠投資驅(qū)動(dòng)而非內(nèi)需的增加。而且人口城鎮(zhèn)化不足造成城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏穩(wěn)定的勞動(dòng)力，削弱了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的能力，削弱了由于人口城鎮(zhèn)化所帶來的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，同時(shí)還使得城市人口結(jié)構(gòu)中少年兒童比重畸形地更低，進(jìn)一步削弱了未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。人口城鎮(zhèn)化不足造成城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡的另一個(gè)方面是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移不夠，這轉(zhuǎn)而制約農(nóng)村部門的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?，反而也會(huì)限制農(nóng)業(yè)的發(fā)展。人口城鎮(zhèn)化滯后于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化過程帶來的資本積累又沒有反饋到鄉(xiāng)城遷移人口和轉(zhuǎn)移到農(nóng)村地區(qū)，因此帶來城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。

2.人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的相互平衡

從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的相互平衡關(guān)系來看，如果建成區(qū)土地空間配置和土地利用不能適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化的速度，就會(huì)使人口更加密集，造成住房供給不足，推動(dòng)城市土地和住房?jī)r(jià)格上漲。人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化，也可能增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的壓力，使得公共服務(wù)供給不足，空間擁擠，造成環(huán)境污染加劇，加大生態(tài)環(huán)境壓力。

而另一方面，如果土地城鎮(zhèn)化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度，則會(huì)帶來城市建設(shè)中土地利用的低密度和低效率問題，造成土地利用的浪費(fèi)，甚至在一些地方出現(xiàn)“空城”的現(xiàn)象。我國(guó)東部地區(qū)的人口城鎮(zhèn)化速度快于土地城鎮(zhèn)化的速度，而在中西部地區(qū)的不少城市和開發(fā)區(qū)，土地城鎮(zhèn)化速度則快于人口城鎮(zhèn)化的速度。這個(gè)過程的另一面是東部地區(qū)人口遷入和人口集聚更快，土地的稀缺性表現(xiàn)得更明顯，土地和住房市場(chǎng)價(jià)格增長(zhǎng)得更快，而在中西部地區(qū)，不少城市的人口負(fù)增長(zhǎng)速度和城市開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市住房建設(shè)增長(zhǎng)很快，造成土地浪費(fèi)和空城，引發(fā)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡

從土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的相互平衡關(guān)系來看，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散與土地城鎮(zhèn)化過程中的建設(shè)用地增長(zhǎng)不相匹配，會(huì)帶來企業(yè)商務(wù)成本的上升。然而，如果城市土地城鎮(zhèn)化的速度快于產(chǎn)業(yè)的集聚，將帶來空城效應(yīng)和房地產(chǎn)建設(shè)的泡沫，造成土地資源的閑置和浪費(fèi)。例如一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)達(dá)到幾十平方公里甚至上百平方公里，這些土地雖然已經(jīng)向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造能力卻相對(duì)不足。甚至在一些東部地區(qū)的發(fā)達(dá)城市，土地的單位平方公里的產(chǎn)出效益甚至還低于城市平均的產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，使得土地對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益的提升發(fā)揮不利作用，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提升。由于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地的成本不能被產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)所補(bǔ)償，因此會(huì)加劇地方政府債務(wù)，帶來發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。中西部地區(qū)土地城鎮(zhèn)化對(duì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的效率更低，給地方政府和城投公司造成的債務(wù)壓力更大。如果土地城鎮(zhèn)化速度過快，產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的財(cái)富創(chuàng)造能力不足，政府和企業(yè)對(duì)于農(nóng)地占用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膲毫?huì)增大，而如果對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償不足，則會(huì)惡化社會(huì)矛盾。

總之，從宏觀上看，人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，會(huì)帶來一定的社會(huì)問題。因此，一個(gè)基本的研究啟示就是：需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化，根據(jù)人口城鎮(zhèn)化的方向和布局來協(xié)調(diào)土地城鎮(zhèn)化的土地配置，同時(shí)根據(jù)土地配置和利用轉(zhuǎn)化來支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這樣的城鎮(zhèn)化的內(nèi)在平衡就會(huì)使城鎮(zhèn)化發(fā)展得到不斷促進(jìn)和不斷提升。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個(gè)側(cè)面的平衡聯(lián)動(dòng)關(guān)系并不是單向的，人口城鎮(zhèn)化同時(shí)會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，而產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的空間集聚性會(huì)帶來土地級(jí)差地租效應(yīng)，從而形成土地利用調(diào)整的內(nèi)在需求。我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的總體態(tài)勢(shì)是人口城鎮(zhèn)化滯后于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，而土地城鎮(zhèn)化的速度則快于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化。在不同區(qū)域的不同城市和不同城市的不同空間，這三者的不平衡也往往表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，使得不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化所表現(xiàn)出來的困難和問題是不一樣的，要促進(jìn)城鎮(zhèn)化良好、平衡地發(fā)展，很難通過整齊劃一的對(duì)策來實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)構(gòu)調(diào)整、效率增進(jìn)和加強(qiáng)管理服務(wù)

實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間的內(nèi)在平衡關(guān)系，還受到另外三個(gè)因素的影響：一是結(jié)構(gòu)調(diào)整，二是提高要素效率，三是加強(qiáng)管理和服務(wù)。

1.結(jié)構(gòu)調(diào)整

人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的平衡或者失衡很大程度上不是總量的失衡，而是結(jié)構(gòu)性的失衡。例如，要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的平衡，不僅需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)和人口總量中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)關(guān)系，更需要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)促進(jìn)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不平衡主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性失業(yè)。往往是城市所需要的優(yōu)秀人才供給不足，但是城市底端的勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)快速，從而帶來底端就業(yè)的困難。這種結(jié)構(gòu)性的不平衡有時(shí)還會(huì)表現(xiàn)為另一種結(jié)構(gòu)性的不平衡，例如，城市中相對(duì)較為專業(yè)規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)就業(yè)困難，如大學(xué)生就業(yè)難，而底端勞動(dòng)力市場(chǎng)的農(nóng)民工卻存在民工荒，這說明城市底端經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的非農(nóng)化速度增長(zhǎng)更快，而高層次非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，一定程度上折射出產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化升級(jí)能力存在的不足。在某種意義上，一定程度的高技術(shù)人才短缺和底端用工供給過剩會(huì)形成一種勞動(dòng)力市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，而大學(xué)生就業(yè)難和民工荒同時(shí)出現(xiàn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)信號(hào)則未必有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

同樣，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化也在相當(dāng)大程度上表現(xiàn)為用地結(jié)構(gòu)的失衡或者人口分布的失衡，土地利用過度地集中于工業(yè)用地而較少地用于居住和住房用地，可能會(huì)帶來住房?jī)r(jià)格的提高。因此，人口和土地的不平衡可能不是人口集聚超出了土地的供給能力，而是土地的用地結(jié)構(gòu)不能良好地適應(yīng)人口的增長(zhǎng)。人口布局和土地利用的不平衡也會(huì)惡化人口和土地的關(guān)系，例如，人口從中西部地區(qū)向東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，但是東部地區(qū)的建設(shè)用地卻相對(duì)短缺，從而阻礙要素合理分配。在一個(gè)區(qū)域中老齡化程度較高，而用于老年服務(wù)的設(shè)施建設(shè)和土地利用相應(yīng)不足，也會(huì)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)生壓力。如果土地利用不能支持包括兒童、老年人口和不同教育程度人口的需求，就會(huì)影響人口的生活福利，并表現(xiàn)出似乎人口過多的問題。例如，1990年代以來，隨著少年兒童比重下降，上海開始將部分的幼兒園場(chǎng)所調(diào)整為養(yǎng)老設(shè)施，表明人口結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的相應(yīng)調(diào)整有助于實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的內(nèi)在平衡。

2.效率增進(jìn)

要素生產(chǎn)效率是影響人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化內(nèi)在平衡的另一個(gè)重要因素。

在人口和產(chǎn)業(yè)的不平衡關(guān)系中，如果人口城鎮(zhèn)化慢于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的勞動(dòng)力需求，一方面需要促進(jìn)勞動(dòng)力遷移，也可以通過人口質(zhì)量對(duì)數(shù)量的替代，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的資本化和技術(shù)化，發(fā)揮人力資本的作用，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而彌補(bǔ)勞動(dòng)力數(shù)量的不足，應(yīng)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)水平提高對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的不利影響。

提高土地使用的效率，對(duì)于產(chǎn)業(yè)高度集聚和人口集聚的城鎮(zhèn)發(fā)展是非常關(guān)鍵的。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化如果快于土地城鎮(zhèn)化，會(huì)使土地供給相對(duì)不足，這固然可以通過增加城市建設(shè)用地來提高土地供給，同時(shí)，也可以通過提高土地的經(jīng)濟(jì)效益使得單位土地能夠容納更大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。將土地使用效率作為政策杠桿，能夠有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。人口增長(zhǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化土地利用帶來的壓力，也可以通過提高土地密度、提高城市建設(shè)的容積率得到應(yīng)對(duì)。

3.加強(qiáng)管理服務(wù)

人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的失衡，很大程度上也是由于城鎮(zhèn)化過程中管理和服務(wù)能力不足的結(jié)果。因此，提升管理和公共服務(wù)水平也有助于三者平衡的實(shí)現(xiàn)。

例如，人口過多帶來的“城市病”，一方面來說是人口城鎮(zhèn)化超越了土地城鎮(zhèn)化的速度，但實(shí)際上也意味著城市單位土地上人口管理和服務(wù)的不足，單位土地面積和單位服務(wù)人口的警察數(shù)量、道路面積、教育衛(wèi)生設(shè)施的投入量如果得到增加，提高管理和服務(wù)水平，則能夠應(yīng)對(duì)相互的不平衡。加強(qiáng)土地管理和服務(wù)，提高土地利用規(guī)劃和服務(wù)水平，也能夠使土地管理成為調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，使土地利用成為提高城鄉(xiāng)居民福利和需求的工具。

總之，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在平衡，除了要考慮在人口遷移、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用變化三者的數(shù)量關(guān)系和變動(dòng)速度上實(shí)現(xiàn)相對(duì)協(xié)調(diào)，也要考慮如下途徑：通過人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整來促進(jìn)平衡；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提高經(jīng)濟(jì)效率、提高土地利用效率和提高勞動(dòng)力的生產(chǎn)效率來實(shí)現(xiàn)平衡；通過城市對(duì)于人口和社會(huì)管理、土地與空間的規(guī)劃和管理、產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的管理與服務(wù)能力來實(shí)現(xiàn)平衡。而且，往往正是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在不平衡中，通過推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、效率提升、強(qiáng)化管理和服務(wù)，可以推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展達(dá)到一個(gè)更高的平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

五、內(nèi)涵性的城鎮(zhèn)化發(fā)展

從城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程來看，人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的平衡狀況只是一個(gè)理想模式和發(fā)展目標(biāo)，三者的不平衡實(shí)際上是城鎮(zhèn)化過程的常態(tài)。各種復(fù)雜的內(nèi)部失衡揭示出城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部矛盾，在不平衡狀態(tài)中才構(gòu)造了城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力并揭示出城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。

城鎮(zhèn)化過程中的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在失衡的表現(xiàn)。觀察當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部失衡，可以發(fā)現(xiàn)其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，長(zhǎng)期以來，中國(guó)工業(yè)化推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，對(duì)農(nóng)民工和流動(dòng)人口群體融入城市的制度性排斥阻礙了人口城鎮(zhèn)化的過程。

第二，中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化速度總體上快于產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化的速度，造成不少地區(qū)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的空城，并帶來低密度、低效率的土地浪費(fèi)和低效城市化現(xiàn)象。

第三，人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)的關(guān)系上遇到復(fù)雜的相互失衡。人口和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不能有效提升反而限制了城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，而產(chǎn)業(yè)升級(jí)能力不足進(jìn)一步壓迫了底端勞動(dòng)力市場(chǎng)的膨脹；不同地區(qū)和城市的不同區(qū)位土地利用配置不合理，不利于人口空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而由上到下的土地規(guī)劃和配置又使得土地配置和基于人口結(jié)構(gòu)的居民需求產(chǎn)生不適應(yīng)性；土地資源的配置過于分散化，不能對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升發(fā)揮引導(dǎo)作用。

第四，人口、產(chǎn)業(yè)和土地利用的效率較低，是造成中國(guó)城鎮(zhèn)化形成粗放性城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要原因。

第五，在促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化內(nèi)在平衡的過程中，管理能力和服務(wù)供給不足進(jìn)一步使城鎮(zhèn)化所暴露出的各種城市問題日益嚴(yán)峻，這使得加強(qiáng)人口和社會(huì)管理、加強(qiáng)土地規(guī)劃和土地利用管理、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度創(chuàng)新尤為重要。

因此，良好的城鎮(zhèn)化要求人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)內(nèi)在平衡。要實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化之間的內(nèi)在平衡，一方面要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)速度的內(nèi)在平衡，另一方面要在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、效率提升和加強(qiáng)管理服務(wù)。從這兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在平衡，前者可以說是一種外延性城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的內(nèi)在平衡，后者則是一種內(nèi)涵性城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的內(nèi)在平衡。

對(duì)外延性城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在平衡來說，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)分工的擴(kuò)展推動(dòng)人口遷移流動(dòng)和人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化推動(dòng)城鄉(xiāng)空間格局的變動(dòng)和空間規(guī)劃的調(diào)整，而城鄉(xiāng)土地利用的調(diào)整也為企業(yè)建立和推動(dòng)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新的機(jī)會(huì)。

實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵性的城鎮(zhèn)化發(fā)展，則需要從人口城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、效率提升和加強(qiáng)管理服務(wù)中來優(yōu)化城鎮(zhèn)化的內(nèi)在平衡。隨著城市化過程中對(duì)土地資源的開發(fā)利用，強(qiáng)化了土地的稀缺性，推動(dòng)土地生產(chǎn)率的提高，并以此為杠桿促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)的合理分布；隨著產(chǎn)業(yè)進(jìn)步、城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)率水平的提高，才能夠提高就業(yè)質(zhì)量，為新城市居民提供更好的保障和教育培訓(xùn)，并促進(jìn)人口逐步融入城市；而隨著人口對(duì)生活質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)需求的提高，對(duì)城市空間形態(tài)、公共資源配置和人口分布提出相適應(yīng)的要求，推動(dòng)宜居城市建設(shè)和城市質(zhì)量的整體提升。

因此，城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)內(nèi)在平衡的城鎮(zhèn)化構(gòu)成了城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程。外延性城鎮(zhèn)化意味著工業(yè)化程度提高、城市人口增加、建成區(qū)面積擴(kuò)大，是要素?cái)U(kuò)大的城市發(fā)展；而內(nèi)涵性城鎮(zhèn)化意味著城市發(fā)展將進(jìn)一步提升科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提升人口市民化和對(duì)城市生活質(zhì)量的追求，提升對(duì)土地資源的優(yōu)化利用，這就形成了更高層面的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程。相對(duì)于外延性城鎮(zhèn)化過程比較重視人口增長(zhǎng)、土地利用變化和經(jīng)濟(jì)GDP增長(zhǎng)，在土地約束、人口約束日益顯現(xiàn)的過程中，城鎮(zhèn)化的發(fā)展轉(zhuǎn)型就越來越需要重視內(nèi)涵性城鎮(zhèn)化的提升，重視存量的土地規(guī)劃、人力資本投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，這才是中國(guó)未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本努力方向。

人口、產(chǎn)業(yè)變化和土地利用的平衡關(guān)系及動(dòng)態(tài)演進(jìn)告訴我們，城鎮(zhèn)化發(fā)展本身是一個(gè)不斷進(jìn)步的過程。不平衡的城鎮(zhèn)化過程會(huì)造成社會(huì)問題并帶來發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。在不平衡的發(fā)展中，相應(yīng)地促進(jìn)三者增量和速度的平衡是城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一波力量；同時(shí)，通過實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的平衡性、空間的平衡性和管理服務(wù)能力的提升，使得城鎮(zhèn)化內(nèi)涵不斷深化。

城鎮(zhèn)化過程總是在不斷從不平衡向平衡發(fā)展，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的不同階段，也面臨各不相同的問題。而正是通過城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步從外延性城鎮(zhèn)化向內(nèi)涵性城鎮(zhèn)化的升級(jí)轉(zhuǎn)型，通過不同地區(qū)、不同城市間城市化的交錯(cuò)轉(zhuǎn)型，整體推動(dòng)了中國(guó)城市化發(fā)展，并為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)提供了源源不斷的動(dòng)力。