從“費(fèi)用分?jǐn)偂闭呖垂夥l(fā)電上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)的必要性

■ 孟憲淦

總量目標(biāo)是《可再生能源法》的核心內(nèi)容。它是政府采取措施，保證市場(chǎng)在一定時(shí)間內(nèi)形成一定規(guī)模的依據(jù)，從而為依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)商品化生產(chǎn)打下基礎(chǔ)。

由于可再生能源存在成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，《可再生能源法》制定出“分類電價(jià)，費(fèi)用分?jǐn)偂钡恼?。?guó)家征收可再生能源電力附加，用于支付可再生能源發(fā)電及相關(guān)接網(wǎng)的補(bǔ)貼費(fèi)用。

2006年初，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)曾組織專家對(duì)費(fèi)用分?jǐn)傊七M(jìn)行了詳細(xì)的測(cè)算。根據(jù)當(dāng)時(shí)的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，估算到2010年前需要的電力附加額度不超過(guò)0.2分/kWh；預(yù)計(jì)在2013年前后達(dá)到最高，為0.25分/kWh；2020年隨著可再生能源成本下降，電力附加額度可下降到0.15分/kWh左右。

實(shí)際上，由于可再生能源發(fā)展規(guī)模大幅超過(guò)預(yù)期，雖然補(bǔ)貼額度不斷擴(kuò)大，但還是存在巨大缺口。

以光伏發(fā)電為例，“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)最初為300萬(wàn)kW，后來(lái)增加到500萬(wàn)kW、1000萬(wàn)kW、1500萬(wàn)kW。到2013年《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》正式出臺(tái)，定為2100萬(wàn)kW，卻又調(diào)到3500萬(wàn)kW，實(shí)際上完成4300萬(wàn)kW。

“十三五”規(guī)劃亦是如此。規(guī)劃的目標(biāo)為10500萬(wàn)kW，到2017年7月光伏發(fā)電裝機(jī)為11234萬(wàn)kW，僅用了一年半的時(shí)間就提前完成了“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。

2006年，國(guó)家征收可再生能源電價(jià)附加的額度為0.1分/kWh，以后調(diào)到0.2分/kWh、0.4分/kWh、0.8分/kWh、1.5分/kWh，到2016年的1.9分/kWh，但仍不夠用。

2009年征收電力附加60億，實(shí)際支出73億，缺口13億。2010年缺口為20億，由專項(xiàng)資金解決。2011年全年征收110億，僅夠支付2010年10月～2011年4月的項(xiàng)目。2011年5 ～12月需求的補(bǔ)貼資金為139億，缺口為125億。

2012年情況較好，當(dāng)年清算資金缺口為0.9億。原因是2012年可再生能源電價(jià)附加調(diào)整為國(guó)家可再生能源發(fā)展基金，按照新的管理方式確定補(bǔ)助資金的管理制度。

2013年8月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)公布了光伏發(fā)電固定上網(wǎng)電價(jià)，光伏發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量猛增，補(bǔ)貼缺口逐漸擴(kuò)大。2015年缺口為300億，2016年缺口為520億，預(yù)計(jì)2017年缺口約800億。

光伏發(fā)電在可再生能源中價(jià)格最高。2007年9月竣工的上海前衛(wèi)村光伏電站核準(zhǔn)的上網(wǎng)電價(jià)為6.42元/kWh，2008年上海崇明、內(nèi)蒙古鄂爾多斯、西藏羊八井的光伏電站上網(wǎng)電價(jià)為4元/kWh；2009年第一次光伏發(fā)電特許權(quán)招標(biāo)，敦煌電站中標(biāo)電價(jià)為1.09元/kWh；2010年4月，寧夏太陽(yáng)山等4個(gè)電站核準(zhǔn)電價(jià)為1.15元/kWh；2010年8月，第二批特許權(quán)招標(biāo)，中標(biāo)電價(jià)為0.7288～0.9907元/kWh。到2013年，全國(guó)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為0.90、0.95、1.00元 /kWh，2016年下調(diào)為 0.80、0.88、0.98元 /kWh，2017年再次下調(diào)為0.65、0.75、0.85元/kWh，而2018年光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整為0.55、0.65、0.75 元 /kWh。

2013年以前，我國(guó)光伏發(fā)電的規(guī)模較小，補(bǔ)貼金額也較少。2010年10月前投產(chǎn)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目光伏發(fā)電只有55.9 MW，占全部容量的0.2%；補(bǔ)貼金額為7.91億，占全部資金的4%。2011年光伏發(fā)電補(bǔ)貼缺口為4.8億，占總資金缺口的3.7%。2012～2013年財(cái)政部公布了四批可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄，光伏發(fā)電總?cè)萘窟_(dá)327萬(wàn)kW，補(bǔ)貼資金為37.8億元，占總撥付資金的15.7%。2014年，光伏發(fā)電新增裝機(jī)1060萬(wàn)kW，2015年新增裝機(jī)1513萬(wàn)kW，2016年新增裝機(jī)3423萬(wàn)kW，2017年新增裝機(jī)5000萬(wàn)kW。

到2017年11月底，我國(guó)光伏發(fā)電裝機(jī)已達(dá)12579萬(wàn)kW，發(fā)電量1069億kWh。

2015年，我國(guó)光伏發(fā)電392億kWh，需補(bǔ)貼資金約200億，缺口約100億。

2017年我國(guó)光伏發(fā)電量已突破千億kWh，若按2017年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)，每kWh補(bǔ)貼約0.35元，則需補(bǔ)貼350億元以上；如果再加上風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電等補(bǔ)貼，總額可達(dá)1000億元，而且連續(xù)補(bǔ)貼20年。

補(bǔ)貼缺口造成補(bǔ)貼拖欠。2012年公布了第三批可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助目錄，2013、2014、2016年公布了第四、五、六批補(bǔ)助目錄，2017年公布的第七批補(bǔ)助目錄也只補(bǔ)助到2016年3月底并網(wǎng)的項(xiàng)目。很多光伏發(fā)電企業(yè)難以及時(shí)領(lǐng)到補(bǔ)貼，增加了產(chǎn)業(yè)鏈資金成本。特別是光伏企業(yè)以民營(yíng)居多，融資能力較弱，長(zhǎng)期拖欠補(bǔ)助，將對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

補(bǔ)貼拖欠的原因是，可再生能源電價(jià)附加應(yīng)收盡收的難度較大，實(shí)際征收率為85%左右。缺口主要是自備電廠的電價(jià)附加資金要上交財(cái)政部，有關(guān)部門可能積極性不高。

另外，提高可再生能源電價(jià)附加征收額度可能性不大。原因是，最近幾年為了進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，國(guó)家的政策是減稅降費(fèi)，取消、停征一批收費(fèi)基金項(xiàng)目等。

綜上所述，為了解決補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，最主要的措施是實(shí)現(xiàn)可再生能源由規(guī)模化向市場(chǎng)化過(guò)渡。

《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出兩個(gè)轉(zhuǎn)變：由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；由高補(bǔ)貼依賴模式向低補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)模式轉(zhuǎn)變。

2017年底，國(guó)家發(fā)改委、能源局出臺(tái)了一系列重要政策：

1)《解決棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題的實(shí)施方案》明確提出，要實(shí)施非水可再生能源發(fā)電配額強(qiáng)制考核辦法和適時(shí)啟動(dòng)綠色電力強(qiáng)制約束交易。2020年全國(guó)范圍內(nèi)有效解決棄水、棄風(fēng)、棄光問(wèn)題。

2)《關(guān)于全面深化價(jià)格機(jī)制改革的意見(jiàn)》明確提出，2020年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)。

3)《關(guān)于開(kāi)展分布式發(fā)電市場(chǎng)化交易試點(diǎn)的通知》提出直接交易、委托電網(wǎng)企業(yè)代售、電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)電量等3種交易方式。

這幾個(gè)重要文件的實(shí)質(zhì)是政策和市場(chǎng)共同發(fā)力，推動(dòng)可再生能源發(fā)電過(guò)渡到依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行商品化生產(chǎn)。為此，2018年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)就成為必然的事情。

光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)仍能保證合理的成本加合理的利潤(rùn)。1976年，我國(guó)光伏組件年產(chǎn)僅0.5 kW，組件成本為400元/Wp；2005年光伏組件成本在30～35元/Wp，系統(tǒng)造價(jià)60元左右；而2017年，領(lǐng)先企業(yè)組件生產(chǎn)成本降至2元/Wp以下，系統(tǒng)投資成本為5元/Wp左右。據(jù)報(bào)道，最近幾年，美國(guó)、阿聯(lián)酋、墨西哥、印度等國(guó)光伏發(fā)電招標(biāo)上網(wǎng)電價(jià)屢創(chuàng)新低，從5.79、4.52、2.99美分/kWh降至最近的1.79美分/kWh(折合人民幣約為0.12元/kWh)。

我國(guó)是世界上光伏發(fā)電制造業(yè)規(guī)模最大、總裝機(jī)量最大、發(fā)電量最高的國(guó)家，不斷降低光伏發(fā)電的成本是我們義不容辭的責(zé)任。光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)會(huì)引導(dǎo)企業(yè)更加依靠科技進(jìn)步和科學(xué)管理開(kāi)拓市場(chǎng)。