遺址保護(hù)和利用的公眾參與機(jī)制分析

（西藏大學(xué)文學(xué)院歷史系，西藏 拉薩 850000）

1 遺址保護(hù)與利用的現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 政府指導(dǎo)方面

政府機(jī)構(gòu)在遺址保護(hù)與利用方面扮演著指導(dǎo)者和推進(jìn)者，但是結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行分析，個(gè)別政府機(jī)構(gòu)過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，對(duì)遺址保護(hù)與利用并沒(méi)有盡全力，尤其在部分偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于群眾的遺址保護(hù)意識(shí)與法制觀念相對(duì)淡薄，加之政府未能及時(shí)進(jìn)行宣傳指導(dǎo)，使其遭受到不明原因的破壞。同時(shí)，城市基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)忽視了遺址保護(hù)與協(xié)調(diào)，各類違章建筑在不同程度上威脅遺址保護(hù)與利用的工作開(kāi)展。

1.2 遺址開(kāi)發(fā)方面

一些政府機(jī)構(gòu)對(duì)遺址保護(hù)與利用方面不夠關(guān)注，而在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃過(guò)程中一味追求政府政績(jī)及效益，不僅會(huì)出現(xiàn)過(guò)度開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，還有可能對(duì)遺址整體風(fēng)貌造成破壞。比如：在遺址保護(hù)區(qū)域內(nèi)建設(shè)較多的娛樂(lè)設(shè)施與商業(yè)運(yùn)營(yíng)設(shè)施，情況嚴(yán)重的甚至?xí)扇∩疃韧诰蚰乖岬确绞轿嗟挠慰?。而這種盲目、不科學(xué)的旅游開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了遺址本體與風(fēng)貌，并且損害遺址長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益[1]。

1.3 行政支持方面

由于遺址管理機(jī)構(gòu)所轄范圍相對(duì)較小，但遺址保護(hù)與利用卻涉及旅游、水利、交通、城建、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃以及林業(yè)等方方面面。受經(jīng)費(fèi)的限制，一些地方政府考慮到對(duì)遺址保護(hù)方面的投入會(huì)影響到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，故對(duì)對(duì)遺址保護(hù)及利用的投入不大，從而導(dǎo)致遺址保護(hù)與利用的建設(shè)規(guī)劃難度加大，加之當(dāng)?shù)厝罕姷倪z址保護(hù)意識(shí)與觀念不強(qiáng)，使其對(duì)當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)的盜墓行為漠視與忽視，不僅為犯罪分子提供了可乘之機(jī)，更無(wú)形增添了打擊難度[1]。

1.4 法律制度方面

遺址保護(hù)與利用規(guī)劃有著法律效應(yīng)，需要立即貫徹執(zhí)行。但就目前情況來(lái)看，雖然針對(duì)遺址保護(hù)在法規(guī)上具有可依據(jù)的理論基礎(chǔ)，而且也確立了公眾參與原則，但卻缺少具體的可操作性程序，也未能進(jìn)行具體實(shí)施方法等方面的明確規(guī)定，使其在遺址保護(hù)與利用規(guī)劃方面的公眾參與權(quán)利無(wú)法得到有力的保證[2]。

1.5 財(cái)政支持方面

遺址保護(hù)與利用涉及市政設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地規(guī)劃利用、征地拆遷等內(nèi)容，需要在本體保護(hù)、展示設(shè)施以及保護(hù)設(shè)施上投入大量的資金。而且，現(xiàn)有管理體制下，遺址保護(hù)管理機(jī)構(gòu)均屬于專業(yè)的文物管理部門，都納入到政府管理機(jī)構(gòu)中，這使遺址保護(hù)工作成為了政府責(zé)任，因此，極大地增加了地方政府的財(cái)政支出[3]。

2 遺產(chǎn)保護(hù)與利用的公共參與機(jī)制構(gòu)建

2.1 科學(xué)界定遺址保護(hù)與利用的參與主體

2.1.1 政府需要程度

站在社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)深入社會(huì)生活的各個(gè)方面，如果離開(kāi)了政府許可和支持，公眾參與也就成為“無(wú)源之水”。堅(jiān)持政府需要，可以使其影響到的人群能夠發(fā)表意見(jiàn)和有機(jī)會(huì)參與，政府及工作人員不可以按照主觀好惡進(jìn)行判斷和取舍，應(yīng)該從更有利于遺址保護(hù)與利用的角度分析需求[2]。

2.1.2 參與意識(shí)與能力

參與意識(shí)與能力對(duì)公共參與的全過(guò)程有著決定性作用，如果沒(méi)有形成參與意識(shí)與能力，則無(wú)法保障公眾參與的平穩(wěn)推進(jìn)。公眾參與主體的參與能力和意識(shí)應(yīng)該考慮以下4項(xiàng)內(nèi)容：第一，能否全面了解參與意義，能否主動(dòng)參與；第二，能否在培訓(xùn)之后較快地掌握和理解公眾參與注意事項(xiàng)，并且具備一定專業(yè)知識(shí)；第三，能否不斷提高自身表達(dá)能力；第四，能否客觀公正地代表利益主體進(jìn)行發(fā)聲[3]。

2.2 合理設(shè)定遺址保護(hù)與利用的參與內(nèi)容

結(jié)合中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)進(jìn)行分析，其業(yè)務(wù)范圍主要包括交流和研究相關(guān)政策、技術(shù)、方針和法規(guī)，培育專業(yè)人才，組織與實(shí)施保護(hù)項(xiàng)目，給予專業(yè)性咨詢，規(guī)劃和執(zhí)行遺址保護(hù)指導(dǎo)文件；參與遺址保護(hù)與利用的專業(yè)活動(dòng)與組織活動(dòng)；參與遺址保護(hù)法規(guī)制度的討論和制定，進(jìn)行遺址保護(hù)的經(jīng)費(fèi)募集；國(guó)內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)保持交流與合作。此外，國(guó)家文物局是遺址保護(hù)與利用的事務(wù)性業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)，工作職責(zé)更是代表著官方對(duì)于遺址保護(hù)與利用的相關(guān)事務(wù)界定[4]。所以，遺址保護(hù)與利用的主要事務(wù)包括區(qū)域合作與交流、遺址保護(hù)與利用的執(zhí)法立法、公共服務(wù)供給、政策制定、遺址資源保護(hù)、可持續(xù)規(guī)劃、教育培訓(xùn)和項(xiàng)目建設(shè)等。

2.3 合理選擇遺址保護(hù)與利用的參與方法

參與方式主要是指參與主體應(yīng)該通過(guò)什么形式參與到具體事項(xiàng)內(nèi)，對(duì)于遺址保護(hù)與利用的過(guò)程，應(yīng)該按照不同參與事項(xiàng)來(lái)選擇技術(shù)實(shí)施的手段和最佳參與方法。現(xiàn)階段，遺址保護(hù)與利用參與方式主要包括：第一，告知。重大事項(xiàng)公示、政府信息公開(kāi)、新聞發(fā)布會(huì)與說(shuō)明會(huì)、政府公告、媒體宣傳（紀(jì)錄片、專題訪談和電視新聞）、政府展示、訪問(wèn)公眾、政府營(yíng)銷（戶外電視網(wǎng)絡(luò)廣告、報(bào)紙插頁(yè)）、公眾咨詢、現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)以及常規(guī)信息中心等。第二，咨詢。公眾發(fā)起咨詢（投訴、質(zhì)詢、意見(jiàn)反饋、訴求表達(dá)）、公開(kāi)意見(jiàn)和建議的征集、公共論壇、公民評(píng)審團(tuán)委員會(huì)、專業(yè)委員會(huì)、咨詢公眾調(diào)查（問(wèn)卷調(diào)查、意見(jiàn)征詢組、專家意見(jiàn)調(diào)查、個(gè)人訪談）、焦點(diǎn)小組、聽(tīng)證會(huì)、公眾座談會(huì)、特別小組專門委員會(huì)、關(guān)鍵工種接觸等。第三，民意支持。仲裁、調(diào)解、公眾培訓(xùn)、公眾會(huì)議（居民大會(huì)、城鎮(zhèn)電子會(huì)議、鄰里會(huì)議、居民代表會(huì)議、民意調(diào)查、研討民意支持會(huì)、公眾評(píng)估、展望與戰(zhàn)略規(guī)劃）。第四，資源支持。志愿性資源投入、公開(kāi)方案計(jì)劃。第五，授權(quán)。公眾決策委員會(huì)、公眾投票以及政府授權(quán)等公共事務(wù)。第六，公眾自主。志愿行動(dòng)、公眾自發(fā)性承擔(dān)旅游目的地的公共事務(wù)[5]。

2.4 科學(xué)給予遺址保護(hù)與利用的參與保障

2.4.1 信息公開(kāi)制度

作為遺址保護(hù)與利用的主導(dǎo)方，地方政府所掌握的信息最多，同時(shí)也是信息源頭，實(shí)際公布的信息數(shù)量也直接影響了參與主體判斷。當(dāng)前所推行的信息公開(kāi)制度主要強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開(kāi)，特別是在遺址保護(hù)與利用的方面，在避免泄密的情況下，應(yīng)盡量使事項(xiàng)公開(kāi)。因此，相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該制定遺址保護(hù)與利用的信息公開(kāi)制度，把握以下幾點(diǎn)原則：第一，及時(shí)完整公開(kāi)。遺址保護(hù)與利用過(guò)程中，地方政府遺址信息公布的越全面和及時(shí)，越可以吸引更多公眾參與。信息公開(kāi)有助于民眾全面的了解遺址信息與重要性，更準(zhǔn)確地理解與配合政府工作[6]。同時(shí)，及時(shí)公開(kāi)信息能夠在參與階段獲得尊重感和存在感，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)起參與主體的主觀能動(dòng)性；第二，公開(kāi)渠道通暢。信息公開(kāi)的渠道主要包括門戶網(wǎng)站、電視。報(bào)紙等傳統(tǒng)手段，同時(shí)也應(yīng)該充分運(yùn)用微博、微信等現(xiàn)代化手段。遺址保護(hù)與利用的管理部門需要定期組織展覽、講座等活動(dòng)，推動(dòng)從廣度至深度的信息公開(kāi)。

2.4.2 政府回應(yīng)制度

首先，法制化建設(shè)。結(jié)合信訪制度與信息制度的落實(shí)情況進(jìn)行分析，在回應(yīng)措施方面依舊缺乏全面使用和推廣，應(yīng)重視回應(yīng)措施，提高制度剛性約束。其次，多渠道回應(yīng)。政府回應(yīng)方式主要以聽(tīng)證會(huì)、信息公開(kāi)為主，但是這種方式卻有著互動(dòng)性較差的缺陷，造成政府地位不斷弱化。近年來(lái)，科學(xué)技術(shù)不斷成熟，網(wǎng)絡(luò)、電子等回應(yīng)手段顯得更加簡(jiǎn)便，這要求地方政府應(yīng)該在回應(yīng)渠道方面進(jìn)行創(chuàng)新。最后，問(wèn)責(zé)制度。進(jìn)一步明確回應(yīng)制度中時(shí)間要求、回應(yīng)職責(zé)以及范圍等注意事項(xiàng)，完善追責(zé)、考核等措施。針對(duì)回應(yīng)工作中不積極、不重視等消極行為，應(yīng)該給予正確處理措施，責(zé)任追究到個(gè)人，從本質(zhì)上提高回應(yīng)真實(shí)性與及時(shí)性[7]。

2.4.3 完善愛(ài)國(guó)主義教育實(shí)踐制度

經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展與世界網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的革新，對(duì)傳統(tǒng)的民族觀念、民族文化，國(guó)家安全帶來(lái)了一系列的沖擊和威脅。在這一時(shí)代背景下，利用傳統(tǒng)的歷史文化遺址開(kāi)展當(dāng)代的愛(ài)國(guó)主義教育顯得尤為重要[8]。作為文化內(nèi)涵的載體，它承載著文化宣傳和傳承歷史的責(zé)任。尤其在愛(ài)國(guó)主義教育方面，文化遺址能夠營(yíng)造一種濃厚的愛(ài)國(guó)主義氛圍，能夠讓公眾真真切切地感受到愛(ài)國(guó)主義情懷。因此在公眾參與機(jī)制中需要開(kāi)展豐富的紀(jì)念活動(dòng)，進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義教育[9]。作為指導(dǎo)者和推進(jìn)者的政府必須完善機(jī)制，為公眾參與創(chuàng)造條件。同時(shí)，愛(ài)國(guó)主義教育和紀(jì)念活動(dòng)應(yīng)該緊跟時(shí)代的發(fā)展，運(yùn)用當(dāng)前社會(huì)的新媒體，利用微信、電視、微博等新媒體，向大眾傳遞愛(ài)國(guó)主義教育和紀(jì)念儀式的詳細(xì)實(shí)況，讓民眾不再局限于某一地域或空間范圍，而是在任何地點(diǎn)都可以感受到愛(ài)國(guó)主義教育的熏陶，使遺址成為公眾參與和保護(hù)的有效平臺(tái)[10]。

3 結(jié)束語(yǔ)

公眾參與遺址保護(hù)與利用是一個(gè)動(dòng)態(tài)性過(guò)程，參與有效性和社會(huì)發(fā)展情況、地區(qū)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，受到國(guó)家文化、經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)等因素制約?，F(xiàn)階段，我國(guó)公眾參與多數(shù)停留于“象征性”階段，真正參與到遺址保護(hù)與利用方面的實(shí)踐非常少。我國(guó)的公共參與遺址保護(hù)與利用想要真正的實(shí)現(xiàn)，采取完全照搬國(guó)外制度和經(jīng)驗(yàn)的方式是不切實(shí)際的，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，需要在社會(huì)范圍內(nèi)形成培育，加大法律、制度建設(shè)和保障，形成全民合力、共同參與的氛圍。

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