英美兩國土地發(fā)展權(quán)制度的實(shí)踐與借鑒

◎翁曉宇

土地發(fā)展權(quán)制度是英國、美國及歐洲部分國家在20世紀(jì)30年代為保護(hù)自然資源、農(nóng)業(yè)用地等而設(shè)計的一種土地利用管理機(jī)制。其始于英國成于美國，至今逐漸形成了極具代表性的兩種模式：以英國為代表的土地發(fā)展權(quán)“歸公”模式和以美國為代表的土地發(fā)展權(quán)“歸私”模式。在我國尚未引入土地發(fā)展權(quán)制度之時，深入研究英美兩國的土地發(fā)展權(quán)制度，可以為我國建立土地發(fā)展權(quán)制度提供典范，并且對于改革和完善我國農(nóng)村土地管理制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地高效配置，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益都有重要的借鑒意義。

一、英美土地發(fā)展權(quán)制度及其實(shí)踐

（一）英國土地發(fā)展權(quán)制度

1.源起

土地發(fā)展權(quán)制度最早產(chǎn)生于20世紀(jì)的英國，主要是對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開發(fā)再利用的權(quán)利。作為一種土地經(jīng)濟(jì)權(quán)利，其首先是改變土地的使用用途，其次是改動土地的利用強(qiáng)度。土地發(fā)展權(quán)制度則是通過制定相關(guān)法律、法規(guī)等規(guī)范性文件，來規(guī)范土地開發(fā)權(quán)帶來的權(quán)益分配與歸屬，這種制度對于20世紀(jì)50年代的英國具有歷史性的重要意義。

眾所周知，羅馬法有“私法之祖”的美譽(yù)，其“上至穹頂，下涉萬物”的思想對中世紀(jì)英國財產(chǎn)法的發(fā)展具有重大影響。11世紀(jì)中葉，諾曼底貴族威廉一世侵占英國后建立諾曼帝國。其當(dāng)政期間，將盎格魯撒克遜法律制度與歐洲大陸法律中有關(guān)土地制度的規(guī)定有機(jī)結(jié)合，制定土地保有制度。簡單來說，土地保有制是指領(lǐng)主與保有人互為權(quán)利義務(wù)人，領(lǐng)主有權(quán)分得部分保有人使用土地所獲得的經(jīng)濟(jì)收益，保有人有權(quán)獲得領(lǐng)主的土地使用權(quán)并受其保護(hù)。威廉一世將王室土地和征服沒收的土地一部分占為己有，剩余土地分封給將領(lǐng)、王室貴族、傳教士等使用。按照社會層級劃分，直屬封臣留有部分自用土地，將剩余土地進(jìn)行下一層級分封，被分封者成為二級封臣，與直屬封臣互為領(lǐng)主和保有人關(guān)系，以此類推，逐級分封，呈現(xiàn)金字塔狀的位階體系。

英國的土地所有權(quán)和使用權(quán)是相分離的。國王雖擁有土地所有權(quán)，但土地使用權(quán)實(shí)際掌握在保有者私人手中，私人有權(quán)自由使用土地，尋求更高的經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)時并不重視土地所有權(quán)。因此，英國法學(xué)家提出不同于土地本身的概念，即地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)是一個抽象概念，代表土地各方面的權(quán)益。同一土地，具有多種地產(chǎn)權(quán)，一人可通過持有一種或多種地產(chǎn)權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)收益。土地發(fā)展權(quán)作為一種土地使用方面的權(quán)利，就是地產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)利形態(tài)。

2.實(shí)踐

土地發(fā)展權(quán)起源于威廉一世時期的地產(chǎn)權(quán)，但當(dāng)時并未制定相關(guān)的法律規(guī)范將其歸為法學(xué)領(lǐng)域。19世紀(jì)和20世紀(jì)，英國不斷加大對土地發(fā)展權(quán)的探索力度，土地發(fā)展權(quán)制度的實(shí)踐可謂“一波三折”，主要包括三個階段：私法限制階段、公權(quán)力管控階段、土地管控規(guī)劃實(shí)施階段。

私法限制是英國土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)踐的初級階段。這個階段主要來自財產(chǎn)法、限制性約據(jù)、侵權(quán)法等傳統(tǒng)私法規(guī)范的限制。首先，由于同一土地有多種地產(chǎn)權(quán)，地產(chǎn)權(quán)人分封土地時，有權(quán)將土地發(fā)展權(quán)與其他地產(chǎn)權(quán)分離，單獨(dú)流轉(zhuǎn)，但要限制土地用途，以達(dá)到保護(hù)土地之目的；其次，根據(jù)英國普通法和衡平法多個案件確立的規(guī)則，地權(quán)人與受讓人達(dá)成協(xié)議，約定限制土地的使用方式、使用時間、使用內(nèi)容等，且約據(jù)隨地流轉(zhuǎn)，不受協(xié)議相對人的限制。再者，11世紀(jì)時，英國通過頒發(fā)令狀的方式，限制土地的用途，排除對公眾的損害。例如，1855年英國公布的《排除妨害法》規(guī)定，建造房屋不得過于密集，否則應(yīng)予拆除。自此，英國政府出臺一系列法案，或多或少的涉及對土地開發(fā)的調(diào)控。

公權(quán)力管控是英國土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)踐的中期階段。在土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)踐的初期，土地發(fā)展權(quán)并未進(jìn)入公權(quán)利領(lǐng)域，屬于私權(quán)利。19世紀(jì)后，英國工業(yè)革命如火如荼的展開，工業(yè)的快速發(fā)展和國內(nèi)自然資源的銳減，城市建筑面積的擴(kuò)大和農(nóng)村土地的流失是當(dāng)時的主要矛盾，而這種矛盾并不能通過傳統(tǒng)上的私權(quán)限制的方式得到有效解決。這時，英國政府頒布了《社會衛(wèi)生法》、《工人住宅法》等法案，以公法形式加強(qiáng)對土地用途的管制，規(guī)范土地使用行為，有效緩解了城市化快速發(fā)展帶來的土地矛盾。

土地管控規(guī)劃施行是英國土地發(fā)展權(quán)制度實(shí)踐的后期階段。19世紀(jì)英國政府頒布的相關(guān)法案僅僅強(qiáng)調(diào)管控建筑物面積、房屋間距、建材衛(wèi)生等建筑本身方面，而忽略了城市規(guī)劃與農(nóng)村土地流失之間的矛盾。1909年以來，英國政府又相繼頒布了《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》、《城市規(guī)劃法令》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律對城鎮(zhèn)建筑、損害賠償作出了明確規(guī)劃，進(jìn)而推行土地發(fā)展權(quán)國有化，土地發(fā)展權(quán)制度最終確立。

（二）美國土地發(fā)展權(quán)制度

1.源起

土地權(quán)利制度的發(fā)展與國家經(jīng)濟(jì)水平成正相關(guān)關(guān)系。第一次世界大戰(zhàn)后，美國通過擴(kuò)大外貿(mào)等措施，從世界邊緣走向世界中心，成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。由于吸引了大批海外移民，迫使城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，進(jìn)而導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地被占用，耕地面積不斷縮小，自然環(huán)境遭到破壞，不可再生資源迅猛減少，工業(yè)污染覆蓋范圍不斷擴(kuò)大等現(xiàn)象。針對這些社會問題，美國聯(lián)邦政府首先借鑒德國先進(jìn)的土地治理方案，采用土地用途管控制度。通過行政強(qiáng)制的方式，干預(yù)私人自由使用土地權(quán)利，控制土地用途轉(zhuǎn)變方向，限制城市建筑面積。由于植入行政強(qiáng)制手段，嚴(yán)重侵犯了土地所有者的利益，且政府不采取任何補(bǔ)償措施，致使政府行政規(guī)劃難以執(zhí)行，地下違法交易市場滋生且屢禁不止。

通過近30年來的實(shí)踐，美國聯(lián)邦政府意識到根據(jù)德國土地用途管控制度制定的相關(guān)法律規(guī)范并不能有效解決農(nóng)村土地減少、自然資源銳減、環(huán)境污染加劇等問題，甚者導(dǎo)致違法犯罪率上升，不利于國家的和諧穩(wěn)定。究其緣由，主要是缺乏配套的補(bǔ)償機(jī)制。在美國這個崇尚自由與民主的國家，美國聯(lián)邦政府的土地用途管控制度侵犯了公民的私有財產(chǎn)，且不采取任何激勵機(jī)制，農(nóng)地所有者怨聲載道。自1960年起，美國開始反思國家土地管控制度，并逐漸學(xué)習(xí)借鑒英國土地發(fā)展權(quán)制度，從本國實(shí)際情況出發(fā)，借鑒和吸收英國土地發(fā)展權(quán)制度、德國土地用途管控制度之精髓，將之與本國實(shí)踐相結(jié)合，制定了具有本土特點(diǎn)的美國土地發(fā)展權(quán)制度。

2.實(shí)踐

與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同，美國將土地發(fā)展權(quán)分為兩種——土地發(fā)展權(quán)征購和土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。為防范土地發(fā)展權(quán)的濫用，在保障土地發(fā)展權(quán)私人權(quán)利的同時，加強(qiáng)了國家對土地發(fā)展權(quán)的管控力度。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移概念首次在1968年美國紐約市《界標(biāo)保護(hù)法》中提出，之后美國各州縣逐步采用這一制度，隨著《土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移法令》等法案的相繼頒布，為彌補(bǔ)土地征收等土地保護(hù)政策的弊病而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度逐步在全美推廣。

美國土地發(fā)展權(quán)制度根據(jù)土地使用需要將土地劃分為兩類——土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)和土地發(fā)展權(quán)受讓區(qū)。其中轉(zhuǎn)讓區(qū)的土地所有者有享有兩種權(quán)利：一是按照批準(zhǔn)的土地用途繼續(xù)使用，二是在不改變土地耕作用途的情況下放棄土地所有權(quán)，并獲得相應(yīng)補(bǔ)償。受讓區(qū)的土地所有者所享有的權(quán)利是充分利用土地價值進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。同時，為保障土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的有效實(shí)施，保護(hù)轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū)的合法權(quán)益，美國政府在全境設(shè)立了十多個土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行。實(shí)踐證明，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行對于實(shí)施土地發(fā)展轉(zhuǎn)移項(xiàng)目具有重要作用，建立運(yùn)行了25年歷史的美國新澤西州土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行就是一個成功的典范。

美國土地征購制度是美國政府財政通過支付對價的方式，掌控土地使用者的土地發(fā)展權(quán)，留存耕種，從而起到防止農(nóng)地流失、保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的作用。源于1974年美國紐約州的土地發(fā)展權(quán)征購制度，讓政府成為土地使用權(quán)征購主體，與土地發(fā)展權(quán)持有者通過平等協(xié)商完成征購。其程序是：第一步，由土地所有者提出申請，政府對申請者的征購條件進(jìn)行審查；第二步，政府對出售土地進(jìn)行全方面的評估，確定市場價格；第三步，政府與土地發(fā)展權(quán)出售者進(jìn)行談判、協(xié)商、簽約，明確征購雙方的權(quán)利義務(wù)；第四步，農(nóng)業(yè)部門對生效的約據(jù)進(jìn)行備案，對被征購方進(jìn)行監(jiān)督，確保土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓者按照約定使用土地。

二、英美土地發(fā)展權(quán)制度的特征

雖然英美土地發(fā)展權(quán)各具特色、別具一格，但是深入辨析兩國土地發(fā)展權(quán)制度，發(fā)現(xiàn)其也有一些共同之處，具體包括以下三個方面：

第一，兩國土地發(fā)展權(quán)制度的法律性質(zhì)相同，都屬于財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。英國土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，是從土地所有權(quán)中派生出來的一項(xiàng)權(quán)利，并相互獨(dú)立且單獨(dú)處分。美國土地發(fā)展權(quán)歸私人所有，且能夠通過與土地所有權(quán)分離而得以自由流轉(zhuǎn)。因此，英美兩國土地發(fā)展權(quán)均屬于與土地所有權(quán)相分割的一項(xiàng)獨(dú)立財產(chǎn)權(quán)。西方政府基本職能就是保護(hù)公民的私有財產(chǎn)不受侵犯，為實(shí)現(xiàn)這個目的，政府制定土地發(fā)展權(quán)制度，促進(jìn)土地增值收益的分配公平，提高分配效率。

第二，兩國土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐的社會背景相同，均是在城鎮(zhèn)化范圍加速擴(kuò)大時期孕育。英國進(jìn)入工業(yè)革命時，不可避免地導(dǎo)致國內(nèi)土地資源銳減，生態(tài)環(huán)境破壞，城市建筑面積擴(kuò)大，農(nóng)村土地減少，優(yōu)質(zhì)耕地流失，而這種矛盾并不能通過傳統(tǒng)私權(quán)限制的方式得到有效的解決。同樣，美國在第一次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得城市化進(jìn)程不斷加快，隨著外來移民的迅猛增加，助推了城市向農(nóng)村擴(kuò)張的范圍和速度，這必然會導(dǎo)致農(nóng)村土地面積減少，耕地流失，自然環(huán)境破壞，不可再生資源減少，工業(yè)污染覆蓋范圍擴(kuò)大等?？偟膩碚f，英美兩國土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐的社會背景均是國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期所造成大量優(yōu)質(zhì)耕地減少，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重?fù)p毀等，傳統(tǒng)的土地管控方式不能有效解決當(dāng)時的矛盾和問題，土地管理手段面臨創(chuàng)新的壓力和挑戰(zhàn)，此時土地發(fā)展權(quán)制度也就應(yīng)運(yùn)而生。

第三，兩國土地發(fā)展權(quán)制度的構(gòu)成要件基本相同。在土地發(fā)展權(quán)制度參與主體方面，英美兩國均是國家和私人。英國土地發(fā)展權(quán)屬于國家所有，土地使用者若要使用土地必須首先向國家購買土地發(fā)展權(quán)。相反，美國土地發(fā)展權(quán)則屬于私人所有，國家可以通過向土地所有者支付對價而征購?fù)恋厥褂脵?quán)。雖然兩國土地發(fā)展權(quán)的所有者不同，但無非是在國家及私人兩者間流轉(zhuǎn)。再者，英美兩國土地所有權(quán)制度均植入了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。為防止社會矛盾的激增，兩國的土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)均引入經(jīng)濟(jì)因素，通過支付一定價款而流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)。其三，英美兩國均制定一系列激勵機(jī)制，保障土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的有序?qū)嵤?/p>

三、英美土地發(fā)展權(quán)制度的借鑒意義

毫無疑問，無論是英國模式的土地發(fā)展權(quán)國家管控，還是美國模式的在政府監(jiān)管平臺中土地發(fā)展權(quán)私有并自由流轉(zhuǎn)，土地發(fā)展權(quán)都是由土地所有權(quán)中派生出來的財產(chǎn)權(quán)，具有支配性、獨(dú)立性、排他性等特征。土地發(fā)展權(quán)作為一種獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，其效力不管是在英國還是在美國都是一種排他性物權(quán)，其主要區(qū)別在于，英國土地發(fā)展權(quán)受國家嚴(yán)格管控，土地發(fā)展權(quán)行使的前提是要符合政府規(guī)劃；而美國土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)則是在國家提供交易平臺的基礎(chǔ)上更加放開交易的自由，國家想要對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也需要向權(quán)利人進(jìn)行公平自由的交易。英國土地發(fā)展權(quán)制度是基于保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、防止城市過度擴(kuò)張的基本考量，采取了國家嚴(yán)格管控的模式；而美國土地發(fā)展權(quán)制度則是基于公平正義、保護(hù)交易為前提，尊重權(quán)利人個人意愿，保護(hù)權(quán)利人私有權(quán)利的最大實(shí)現(xiàn)。英美兩國基于不同的出發(fā)點(diǎn)，政府在實(shí)施管控的力度與范圍也有天差地別。所有這些，對于我國引入土地發(fā)展權(quán)制度都具有重要的借鑒意義：

（一）必須探索建立符合中國特色的土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)制度的設(shè)計要充分考慮其處于的歷史階段、基本國情等因素，其產(chǎn)生和設(shè)計是一國的土地開發(fā)利用程度發(fā)展到一定階段的歷史必然。英國土地發(fā)展權(quán)制度正式形成于19世紀(jì)末，當(dāng)時英國處于工業(yè)革命時期的后期，城市工商業(yè)快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，在這個單一制的君主立憲制國家，英國土地發(fā)展權(quán)國有化是其必然。美國與英國則完全相反，其是聯(lián)邦制的國家，更加崇尚自由、民主，更加強(qiáng)調(diào)私有財產(chǎn)權(quán)利。因此，美國的土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者私人所有，其具體運(yùn)作主要靠土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度和土地發(fā)展權(quán)征購制度保障實(shí)施。

與英美等西方國家的政治制度不同，中國是具有中國特色的社會主義國家。因此，中國土地發(fā)展權(quán)制度的第一要義是要緊扣我國當(dāng)前的農(nóng)村土地制度，堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，堅持社會主義公有制。其次，我國正處于社會主義初級階段，土地發(fā)展權(quán)制度的設(shè)計必須與我國當(dāng)前的歷史階段相適應(yīng)。最后，中國是一個擁有近十四億人口的發(fā)展中國家，不同于英美等發(fā)達(dá)國家，也不同于其他發(fā)達(dá)國家，中國土地發(fā)展權(quán)制度應(yīng)當(dāng)具有中國烙印，這個烙印應(yīng)當(dāng)包括明確土地發(fā)展權(quán)屬于集體，限制國家經(jīng)營土地發(fā)展權(quán)這兩點(diǎn)。

（二）土地發(fā)展權(quán)制度的價值應(yīng)體現(xiàn)公平與效率

西方土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計的價值追求分為公平優(yōu)先原則和效率優(yōu)先原則兩種。第一是構(gòu)建以公平價值為導(dǎo)向的土地發(fā)展權(quán)制度的代表是英國。其土地發(fā)展權(quán)收歸于國家，權(quán)利完全國有化。第二是構(gòu)建以效率價值為導(dǎo)向的代表是美國。其土地發(fā)展權(quán)屬于土地所有者私人所有，發(fā)揮市場配置資源的作用，強(qiáng)調(diào)效率。因此，我國在借鑒英美土地發(fā)展權(quán)制度時，關(guān)于是注重公平還是注重效率這一問題，引起學(xué)術(shù)界的激烈爭論。

學(xué)術(shù)界的爭議主要集中于農(nóng)業(yè)用地發(fā)展權(quán)屬于集體所有，還是屬于國家所有？有學(xué)者堅持農(nóng)村用地的土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)堅持公平原則，收歸國有。其理由主要包括兩方面：一方面，土地上的權(quán)利來源于國家主權(quán)，將其國有化有利于國家對土地進(jìn)行宏觀調(diào)控，有利于防止土地流失；另一方面，土地開發(fā)利用的收益歸國家后，通過政府財政反哺到社會公共建設(shè)上，更加有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾生活的幸福安康；有學(xué)者堅持農(nóng)業(yè)用地的土地發(fā)展權(quán)必然要堅持效率原則，屬于集體所有。美國的實(shí)踐檢驗(yàn)，將土地發(fā)展權(quán)劃歸于私人，將有利于發(fā)揮市場的資源配置作用，激發(fā)市場活力，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的同時，刺激土地所有者對土地價值的深度挖掘。

作者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都是片面的。公平和效率不是對立的，而是有機(jī)的統(tǒng)一。沒有公平作為基礎(chǔ)，就難以實(shí)現(xiàn)效率；沒有效率作為支撐，就難以保障公平。因此，我國在土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計時，不僅要將公平價值和效率價值有機(jī)結(jié)合起來，而且還要結(jié)合當(dāng)前所處的歷史階段有所側(cè)重。