我國農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督面臨的困境與出路

◎馬建軍

限于多種因素，農(nóng)村地區(qū)在財(cái)務(wù)管理方面的問題日益凸顯，各地相繼實(shí)施了農(nóng)村會計(jì)委派制度、農(nóng)村會計(jì)委托代理制度、農(nóng)村會計(jì)集中辦公制度以及村賬鄉(xiāng)代管制度等，試圖通過創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理體制來改變財(cái)務(wù)混亂局面。這些措施的確起到了一定的積極作用，客觀上提升了農(nóng)村財(cái)務(wù)管理能力及水平。但與此同時(shí)，歷史遺留的集體企業(yè)股權(quán)改制混亂、死賬壞賬及其他不良債務(wù)等問題依然廣泛存在，這與農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理體制缺陷有關(guān)。由于農(nóng)村財(cái)務(wù)管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)務(wù)管理的實(shí)施不夠規(guī)范、民主。從某種程度上看，實(shí)施有效的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制，是維護(hù)農(nóng)村農(nóng)民群體利益的基本手段之一，是促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍清正廉明、改善干部與群眾關(guān)系的重大舉措，能夠在源頭上抑制腐敗滋生的土壤，有利于基層民主水平的提升，讓農(nóng)民群眾本應(yīng)享有的集體財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、決策與知情權(quán)回歸農(nóng)民群體本身，這將對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到不可替代的推動(dòng)作用。

一、農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督面臨的困境

與以往相比，廣大農(nóng)民群眾對農(nóng)村財(cái)務(wù)問題的關(guān)注程度越來越高，這主要在于農(nóng)村財(cái)務(wù)關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督方面還面臨著各種主客觀的限制因素，在實(shí)施上面臨諸多困難，集中體現(xiàn)如下幾個(gè)方面：

（一）會計(jì)核算混亂，收支審核把關(guān)不嚴(yán)

在農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中，白條報(bào)賬現(xiàn)象極為普遍，部分單據(jù)不合規(guī)定，甚至違反法律規(guī)定。不少行政村缺乏規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，在進(jìn)行收支審批時(shí)候都是由村支書一人說了算，有的行政村雖然制定了財(cái)務(wù)制度，但由于科目設(shè)置不當(dāng)，使得所記賬目無法準(zhǔn)確、客觀地反映資金狀況，造成村級賬目模糊嚴(yán)重。與此同時(shí)，在實(shí)施村賬鄉(xiāng)管理制度時(shí)，村干部仍舊有著老的村賬管理思想，在建立村級新賬時(shí)，將村集體資產(chǎn)、村集體土地、村集體水面等資產(chǎn)采取少報(bào)、瞞報(bào)等方式，讓這些資產(chǎn)掌握在少數(shù)村干部手中。另外，還廣泛存在著村干部私自拍賣或出售村集體資產(chǎn)使用權(quán)，并將補(bǔ)償費(fèi)、承包費(fèi)截留；對于國家的各類補(bǔ)償或社會捐款，也存在的不入賬的情形。更為嚴(yán)重的是，一些村委會連最為基本的現(xiàn)金出納制度都沒有建立，使得整個(gè)村級財(cái)務(wù)管理制度形同虛設(shè)，村級財(cái)務(wù)便成為了村干部創(chuàng)收、花錢的站點(diǎn)，這也是基層村級財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)嚴(yán)重腐敗的根本原因之一。

（二）農(nóng)村財(cái)務(wù)公開制度落實(shí)不到位，形式主義嚴(yán)重

村級財(cái)務(wù)公開制度是保障村民對村級財(cái)務(wù)享有知情權(quán)的重要措施，在這一方面，基層村級財(cái)務(wù)公開制度還存在著一些問題：

其一，村級財(cái)務(wù)公開滯后。通常情況下，村干部要在年初公布本年度財(cái)務(wù)計(jì)劃，并在年底公布當(dāng)年全部收支狀況，如果存在專項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)，要在該專項(xiàng)活動(dòng)結(jié)束后及時(shí)公開財(cái)務(wù)狀況。但實(shí)踐中，村干部常常因思想不重視而未能及時(shí)公開農(nóng)村財(cái)務(wù)，一般只在接受上級檢查時(shí)才臨時(shí)公開部分內(nèi)容，甚至還會出現(xiàn)在平時(shí)公開小部分內(nèi)容，在接受檢查時(shí)再更換部分內(nèi)容以應(yīng)付上級的惡劣情形。

其二，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的內(nèi)容不詳細(xì)。相當(dāng)一部分村在公開財(cái)務(wù)狀況的時(shí)候，總是側(cè)重于數(shù)據(jù)列舉，缺乏必要的明細(xì)，針對老百姓關(guān)心的重大項(xiàng)目開支，則選擇回避，這顯然容易導(dǎo)致群眾對財(cái)務(wù)信息產(chǎn)生質(zhì)疑，大大削弱了財(cái)務(wù)公開的真實(shí)性。

其三，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的程序不合規(guī)。按照規(guī)定，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開之前，必須由專門的民主理財(cái)小組對財(cái)務(wù)信息及相關(guān)內(nèi)容加以核實(shí)，之后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)財(cái)部審核通過后，由民主理財(cái)小組組長、村會計(jì)、村書記簽字。但是具體到實(shí)踐中，農(nóng)村財(cái)務(wù)信息未能嚴(yán)格按照上述規(guī)定進(jìn)行公開。另外，一些村級財(cái)務(wù)信息只是在墻壁上、櫥窗中或者公開欄內(nèi)公開，由于村民過于分散，單純靠上墻公布顯然是不夠的。

其四，農(nóng)村財(cái)務(wù)公開的后續(xù)工作處理不到位。村級財(cái)務(wù)公開后，上級部門開展了稽查檢查工作，對其中存在的問題指出要求整改。但是，實(shí)際上，上級部門很少會對村級財(cái)務(wù)公開制度的問題予以后續(xù)的跟進(jìn)，其整改要求也就難以落實(shí)。村級財(cái)務(wù)公開接受村民監(jiān)督后，由于群眾意見難以傳達(dá)和落實(shí)，其實(shí)這種村級財(cái)務(wù)公開也就形同虛設(shè)。

（三）農(nóng)村財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高，隊(duì)伍穩(wěn)定性難以維持

實(shí)踐中，大多數(shù)農(nóng)村存在這樣的情況：當(dāng)村干部隊(duì)伍出現(xiàn)較大的變化時(shí)，村財(cái)務(wù)隊(duì)伍也會出現(xiàn)較大的更替，這就導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍極不穩(wěn)定。就農(nóng)村財(cái)務(wù)人員而言，他們大多學(xué)歷不高，理論知識欠缺，法律意識淡薄。有些財(cái)務(wù)連基本的財(cái)務(wù)管理知識都不了解，財(cái)務(wù)日常中的記賬、報(bào)賬或登記等相關(guān)的流程也基本上難以規(guī)范落實(shí)；有些財(cái)務(wù)的職業(yè)操守很低，在村級財(cái)務(wù)管理方面，任人唯親，唯利是圖，甚至是參與到村級財(cái)務(wù)腐敗當(dāng)中，利用自己的權(quán)利和專業(yè)知識充當(dāng)起了村干部貪污腐敗的幫手。

目前，盡管我國大部分地區(qū)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理內(nèi)部審計(jì)制度都已經(jīng)建立和存在，但是，這并沒有大力推動(dòng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理水平，究其原因，主要是存在如下薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)村財(cái)務(wù)管理內(nèi)部審計(jì)效果低下：其一，會計(jì)核算制度不全；農(nóng)村財(cái)務(wù)管理僅僅是針對財(cái)務(wù)資產(chǎn)，而沒有對其他方面的資產(chǎn)予以監(jiān)管，導(dǎo)致會計(jì)核算難以深入。其二，會計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下；在村級財(cái)務(wù)管理中，常常出現(xiàn)會計(jì)運(yùn)算失誤、會計(jì)信息虛假、會計(jì)信息記錄不準(zhǔn)確等脫離財(cái)務(wù)人員基本業(yè)務(wù)素質(zhì)的情形，導(dǎo)致整個(gè)內(nèi)部審計(jì)出現(xiàn)很大的困難。其三，會計(jì)賬務(wù)設(shè)置不全；這使得整個(gè)村級財(cái)務(wù)管理內(nèi)部審計(jì)難以實(shí)施。

二、造成農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督困境的成因

（一）監(jiān)管人員思想認(rèn)識有誤區(qū)

第一，部分農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管人員存在“老好人”思想，在他們看來，大家都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，低頭不見抬頭見，面對一些違反財(cái)務(wù)規(guī)定的村干部或者行為，總是選擇睜一只眼閉一只眼，這樣既能夠避免遭到報(bào)復(fù)，也不會日后丟選票。這樣的思想使得農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管形同虛設(shè)，這就助長了村干部僥幸心理的滋生，讓其法律意識更加淡薄，對整個(gè)村級財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定形同虛設(shè)，村干部違法違紀(jì)行為猖獗。

第二，民主理財(cái)小組以及村務(wù)監(jiān)督委員會成員在思想認(rèn)識方面存在錯(cuò)誤。不論是民主理財(cái)小組，還是村委監(jiān)督委員會，都有一些成員在思想認(rèn)識存在很大偏差。一些人認(rèn)為，自己之所以進(jìn)入理財(cái)小組或者村務(wù)監(jiān)督委員會，全憑村干部對自己的信任與支持，既然如此，針對村干部的全部決定，都會無條件的支持。為避免個(gè)人利益受損，部分成員不敢也不愿對村干部的不當(dāng)決定提出異議，這就導(dǎo)致了民主理財(cái)小組與財(cái)務(wù)監(jiān)督委員會的功能喪失，基本上失去了該有的村級財(cái)務(wù)監(jiān)督作用。

（二）缺乏必要的制度保障

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)以及民主監(jiān)督機(jī)制的提升，村級財(cái)務(wù)管理制度還處于逐步完善的過程中，但在執(zhí)行方面，仍有許多問題需要解決，以減少村級財(cái)務(wù)管理監(jiān)督落實(shí)的障礙。主要存在如下方面的問題：其一，村級財(cái)務(wù)人員隊(duì)伍素質(zhì)普遍較低，絕大多數(shù)財(cái)務(wù)人員缺乏基本的財(cái)務(wù)素質(zhì)，沒有能力勝任村級財(cái)務(wù)管理；其二，在村級財(cái)務(wù)管理方面，村民與村委之間的溝通機(jī)制不健全，村民無法行使村級財(cái)務(wù)監(jiān)督的權(quán)利；其三，村級財(cái)務(wù)村民自主監(jiān)督機(jī)制發(fā)展滯后，沒有強(qiáng)有力的自主監(jiān)督，也難以實(shí)現(xiàn)對村級財(cái)務(wù)的監(jiān)管。這些問題的存在，都直接或間接地導(dǎo)致整個(gè)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督制度的實(shí)施難以落實(shí)，村級財(cái)務(wù)管理工作的混亂也就必然發(fā)生。村民對村級財(cái)務(wù)管理水平不滿導(dǎo)致的集體上訪、舉報(bào)村干部貪污腐敗等現(xiàn)象頻發(fā)。村級財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督都不健全，資金的使用也都是村干部少數(shù)人說了算，不會經(jīng)過小組討論或報(bào)備上級領(lǐng)導(dǎo)部門。村干部在村集體資產(chǎn)管理方面也存在諸多問題，例如，將集體土地出租給村民、企業(yè)等，有些數(shù)量極大，涉及的金額也很大，但在管理方面存在嚴(yán)重的滯后和不足，導(dǎo)致土地租金難以收取，對村集體經(jīng)濟(jì)的影響重大。

（三）缺乏對財(cái)務(wù)管理工作的監(jiān)督

一方面，內(nèi)部控制缺失。農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督的首要之舉在于建立健全內(nèi)部控制制度，而內(nèi)部控制制度的缺失則是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)混亂的核心原因。一般情況下，作為農(nóng)村基層管理者，黨支部書記全權(quán)負(fù)責(zé)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理工作，村委會、民主理財(cái)小組等監(jiān)督職能無法得到有效發(fā)揮；另外，各項(xiàng)規(guī)章制度不夠規(guī)范，其存在價(jià)值旨在應(yīng)付上級檢查?？梢哉f，缺乏內(nèi)控制度，導(dǎo)致村干部能夠?qū)⒋寮w資源憑借個(gè)人的感情與利益隨心的支配，最終導(dǎo)致村集體利益的受損。

另一方面，外部監(jiān)督不力。有力的外部監(jiān)督能夠促使內(nèi)部監(jiān)督更加完善。外部監(jiān)督包括如下兩種形式：其一是政府監(jiān)督。實(shí)踐中，基層單位的資金使用計(jì)劃與資源的使用都需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)配，使得農(nóng)村財(cái)務(wù)的支出僅僅是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金計(jì)劃安排；另外，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員都是從各個(gè)基層上調(diào)而來的，與基層存在著緊密的聯(lián)系，這也就導(dǎo)致了村級財(cái)務(wù)外部監(jiān)督的公允性不足。其二是社會監(jiān)督；社會監(jiān)督主要是通過市場上的中介機(jī)構(gòu)來執(zhí)行的，但由于這種監(jiān)督的實(shí)施成本過高，絕大部分村級財(cái)務(wù)的規(guī)模還難以支撐，因此，社會監(jiān)督也就難以起效。外部監(jiān)督的缺乏也使得村級財(cái)務(wù)管理方面的漏洞進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)務(wù)賬目的混亂對整個(gè)農(nóng)村的健康發(fā)展影響很大。

（四）農(nóng)村財(cái)務(wù)責(zé)任追究不到位

在村級財(cái)務(wù)責(zé)任的追求方面，存在嚴(yán)重的不到位的情況，其主要原因在于：

其一，官本位傳統(tǒng)思想嚴(yán)重。領(lǐng)導(dǎo)干部的官本位思想嚴(yán)重，認(rèn)為村級財(cái)務(wù)問題不應(yīng)該公開化，而是應(yīng)該通過內(nèi)部化解，但這種考慮僅僅是個(gè)人利益、本單位利益，而沒有考慮到集體利益、國家利益遭受到了嚴(yán)重的損害。因此，對于本該追究責(zé)任的人員，采取了保護(hù)、隱瞞的方式，以避免因財(cái)務(wù)管理問題被處置后影響村干部的仕途、升遷。

其二，責(zé)任意識淡薄，主觀意識麻痹。有些村干部在本身履職方面存在嚴(yán)重的能力不足或失職行為，出于自身的保護(hù)意識，對于強(qiáng)調(diào)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督主體責(zé)任有著潛意識的反感，因此在出現(xiàn)村級財(cái)務(wù)問題時(shí)，也就對責(zé)任追究不重視，在主觀上模糊了責(zé)任追究的認(rèn)識。

其三，人為干擾因素較為嚴(yán)重。在村級財(cái)務(wù)管理責(zé)任的追究方面，一旦出現(xiàn)問題，人為干擾因素也就隨之而來，這種人為干擾會導(dǎo)致責(zé)任追究最終不了了之。對被追究當(dāng)事人而言，總是傾向于選擇通過“找關(guān)系”的方式大事化小、小事化了，從而讓自己的責(zé)任降到最小；對被追責(zé)當(dāng)事人的單位及領(lǐng)導(dǎo)來說，考慮到多方壓力和不利影響，在進(jìn)行追責(zé)時(shí)，往往是從輕從小，這也導(dǎo)致追責(zé)的嚴(yán)肅性喪失。

三、完善農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

（一）建立良好的會計(jì)核算體系

良好的會計(jì)核算體系是開展村級財(cái)務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)，只有會計(jì)核算體系建立起來了，會計(jì)監(jiān)督才能夠有的放矢。二者相互配合，同步實(shí)施。根據(jù)村級財(cái)務(wù)管理的實(shí)際情況，建立起合適的核算體系和人員隊(duì)伍，保證整個(gè)核算制度的規(guī)范化、制度化。

同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行力度。推進(jìn)村級財(cái)務(wù)制度執(zhí)行是落實(shí)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要條件，主要從如下方面實(shí)施：其一，實(shí)行村級財(cái)務(wù)管理制度的公開化。只有讓村委會財(cái)務(wù)管理工作呈現(xiàn)公開化、透明化，才能不斷增強(qiáng)村民對村委會的信任感，客觀上有助于改善村民與干部之間的關(guān)系；讓村民能夠根據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)行使自己的監(jiān)督權(quán)；其二，落實(shí)上級政府的審計(jì)與檢查；上級政府應(yīng)加大對基層的巡檢力度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指出并落實(shí)整改情況。其三，激發(fā)農(nóng)民參與積極性，有效提高農(nóng)民的監(jiān)督意識。對于村民而言，有權(quán)利對其所在村集體的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行了解、監(jiān)督，必要的時(shí)候，可以由理財(cái)小組行使財(cái)務(wù)狀況檢查。

（二）完善農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督制度

其一，村級財(cái)務(wù)內(nèi)部管理應(yīng)規(guī)范、完善。村級財(cái)務(wù)管理既需要有完善的制度指導(dǎo)，也需要強(qiáng)有力的執(zhí)行保證村級財(cái)務(wù)管理的實(shí)施按照制度進(jìn)行。強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)管，要從人員的配置、分工以及責(zé)任承擔(dān)方面落實(shí)到位，嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)管理要求執(zhí)行。

其二，建立符合村級內(nèi)部實(shí)際情況的財(cái)務(wù)管理制度方法。通過建立資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)收支管理方法，規(guī)范財(cái)務(wù)收支流程，使得整個(gè)財(cái)務(wù)活動(dòng)都有制度可依。

其三，建立專項(xiàng)使用和管理監(jiān)督辦法條例。通過對專項(xiàng)資金使用事前規(guī)劃、事中監(jiān)督、事后審計(jì)，保證專項(xiàng)資金嚴(yán)格按照?？顚Ｓ脤?shí)施。

其四，落實(shí)“兩公開一監(jiān)督”制度。在制度設(shè)計(jì)方面，往往都做得比較好，但在落實(shí)上，卻大都不參照制度執(zhí)行。因此，落實(shí)“兩公開一監(jiān)督”制度是保證村民集體利益的必要基礎(chǔ)。在涉及重大利益分配的事件時(shí)，村委會應(yīng)該主動(dòng)召開村“兩委”會，通過公開的討論和廣泛征求民眾意見，最終的交易還需要通過公開招投標(biāo)的方式進(jìn)行。

（三）重視農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

由于村級財(cái)務(wù)監(jiān)管人員隊(duì)伍素質(zhì)較低，導(dǎo)致村級財(cái)務(wù)管理水平難以實(shí)現(xiàn)高水平發(fā)展，各類村級財(cái)務(wù)問題也就隨之而來。因此，有必要強(qiáng)化村級財(cái)務(wù)監(jiān)管人員隊(duì)伍的培訓(xùn)與教育，提升其業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

具體來說，建議從如下兩方面做起：一方面，要加強(qiáng)對村級財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、會計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和監(jiān)督意識。另一方面，要做好村級財(cái)務(wù)管理制度基本知識的宣傳與《會計(jì)法》的普及，讓村民能夠了解到這些制度與法律知識對財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用，使得外部監(jiān)督能夠形成良好的氛圍。通過財(cái)務(wù)培訓(xùn)，提升村民對財(cái)務(wù)監(jiān)督的能力，使之能夠更好地參與到監(jiān)督工作當(dāng)中。提升農(nóng)村會計(jì)人員的業(yè)務(wù)水平，能夠讓其更好地承擔(dān)本職工作，減少財(cái)務(wù)問題的發(fā)生。

（四）強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制

首先，要科學(xué)地定責(zé)。在責(zé)任體系的構(gòu)建方面，“第一責(zé)任”是村主要負(fù)責(zé)人，監(jiān)督責(zé)任由紀(jì)委主要承擔(dān)，而主體責(zé)任則由村黨委承擔(dān)，村領(lǐng)導(dǎo)集體班子則是“一崗雙責(zé)”。對于主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等責(zé)任主體應(yīng)明確，防止出現(xiàn)責(zé)任推卸的情形。

其次，應(yīng)合理分責(zé)。嚴(yán)格遵守“有權(quán)必有責(zé)”這一基本原則，明確村領(lǐng)導(dǎo)干部、紀(jì)檢委監(jiān)察組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集體的追責(zé)方式，包括移送司法機(jī)關(guān)、黨政紀(jì)處分或黨組織處理等。建立起責(zé)任追究的“負(fù)面清單”制度，讓所有主體責(zé)任人員清楚地知道自身所承擔(dān)的權(quán)責(zé)。

最后，應(yīng)嚴(yán)肅問責(zé)。在發(fā)生村級財(cái)務(wù)管理問題時(shí)，應(yīng)嚴(yán)肅地予以問責(zé)，避免出現(xiàn)不了了之或置之不理的情況，維護(hù)村級財(cái)務(wù)監(jiān)督的權(quán)威性。對于出現(xiàn)惡性事件、重大事故、重大違法違紀(jì)案例等情形時(shí)，應(yīng)明確追責(zé)的方式以及程序。對于因追責(zé)受到通報(bào)批評及以上處理的干部，應(yīng)取消其當(dāng)年各類評選資格；對于受到免職的干部，一年之內(nèi)不得恢復(fù)制度，兩年之內(nèi)不得晉升。