農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的制度變遷及法律問題研究

◎孔繁晨

一、農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的制度變遷

我國農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的制度變遷可以劃分如下幾個階段：

（一）1978年～1984年

該階段下，我國改變了以往農(nóng)村集體經(jīng)營的狀況，引入家庭承包經(jīng)營制度。我國改革開放工作從農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制入手，隨后才逐步擴(kuò)大到各個方面。在農(nóng)村地區(qū)，我國全面推行“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的經(jīng)營策略。在充分解放思想的過程中，農(nóng)民自創(chuàng)的“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”等農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式被社會各界爭論不休。1980年，鄧小平在談話中充分肯定了這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，并做出進(jìn)一步放寬農(nóng)村政策的部署。包產(chǎn)到戶后，我國各地農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量都有了顯著提升，農(nóng)村面貌有了很大改觀。1982年，我國推出了《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，該文件正式確認(rèn)了家庭承包經(jīng)營模式。1983年底，全國上下超過99.5%的農(nóng)村都構(gòu)建了雙層經(jīng)營體制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性被充分調(diào)動，糧食產(chǎn)量持續(xù)攀升，“賣糧難”的問題出現(xiàn)。這一階段下，我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制改革帶有強(qiáng)烈的修正意味，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起到了一定的恢復(fù)作用［1］。

（二）1985年～1991年

在這一階段下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了多種問題，人們開始反思家庭承包經(jīng)營模式。在上一階段下，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)定，全國人口的溫飽問題基本得到了解決。但1985年，我國糧食生產(chǎn)陷入了低潮，隨后的幾年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況都不佳。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。農(nóng)村地區(qū)爆發(fā)了多種問題，土地糾紛事件頻發(fā)。1986年，我國頒布了《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》與《中華人民共和國土地管理法》，通過法律的手段而完善農(nóng)村集體所有制。在該階段下，社會各界對于家庭承包經(jīng)營體制的爭論一直未停止過，很多學(xué)者都認(rèn)為包產(chǎn)到戶引發(fā)了更為惡劣的問題。很多學(xué)者認(rèn)為導(dǎo)致問題出現(xiàn)的根本原因在于土地所有制。針對這些“思想動搖”的現(xiàn)象，我國1988年推出了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于奪取明年農(nóng)業(yè)豐收的決定》，該決定指出我國應(yīng)深化農(nóng)村地區(qū)的各項改革工作，堅持雙重經(jīng)營體制，為廣大的農(nóng)戶做好服務(wù)工作，引導(dǎo)我國農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（三）1992年～2000年

該階段下，我國進(jìn)一步穩(wěn)定承包權(quán)，完善雙重經(jīng)營體制。1991年 我國頒布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，要求我國將穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為農(nóng)村改革的重點(diǎn)工作，借助社會化服務(wù)體系的力量，充分提高集體經(jīng)濟(jì)的實力水平，使得農(nóng)民的收入提高，實現(xiàn)社會的共同富裕。我國首次在國家層面肯定了農(nóng)村雙層經(jīng)營體制。十一屆三中全會上，我國對農(nóng)村地區(qū)所取得的成就進(jìn)行了充分肯定。1992年，鄧小平在南方談話中談到，我國將堅持農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，要長期保持，不斷完善。此后，我國農(nóng)村地區(qū)的各項改革工作進(jìn)一步加快。1993年，我國將雙層經(jīng)營體制納入到《憲法》中，使之成為我國農(nóng)村地區(qū)的一項基本制度，從而保障了這一制度的長久性。

（四）2001年至今

該階段下，土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象增多，雙層經(jīng)營體制得到了進(jìn)一步完善。2001年，我國頒布了《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作》，對我國農(nóng)戶土地承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行總結(jié)與分析，其指出：大部分的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都能夠促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，具有積極作用的。然而，部分地區(qū)違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與農(nóng)民的意愿，盲目開展土地流轉(zhuǎn)工作，損害了農(nóng)民的利益。其還指出要想促進(jìn)整個社會的發(fā)展必須確保農(nóng)村地區(qū)安定團(tuán)結(jié)，有效地保護(hù)農(nóng)民的利益。在充分肯定農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的過程中，農(nóng)地可以合法流轉(zhuǎn)。2002年我國頒布了《中華人民共和國土地承包法》，從法律角度保護(hù)了雙層經(jīng)營體制。在此基礎(chǔ)上，土地使用權(quán)能夠依法流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)業(yè)資源利用效率提高，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。2006年“中央一號文件”指出我國條件允許的地區(qū)可以發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。2010年“中央一號文件”指出條件允許的地區(qū)可以探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

二、農(nóng)村雙層經(jīng)營體制存在的法律問題

（一）未從法律上確定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體

我國集體土地所有權(quán)為村集體成員所共同擁有的，這具有一定的虛擬性。這是因為我國大部分地區(qū)的農(nóng)村集體組織已經(jīng)瓦解，農(nóng)民沒有行使權(quán)利所必須的組織基礎(chǔ)，導(dǎo)致虛擬性出現(xiàn)。雖然我國相關(guān)法律內(nèi)都指出農(nóng)民集體為農(nóng)村土地的所有者，然而社會各界卻對此看法不一。有的學(xué)者提出集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地的擁有者，有的學(xué)者指出村民委員會及村民小組是集體土地的所有者，還有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民集體擁有集體土地［2］。

（二）農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性不高

農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制要想長久存在，農(nóng)戶的土地承包期必須足夠長，土地承包關(guān)系必須穩(wěn)定。這是基于土地的特殊性而產(chǎn)生的：一是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，只要是科學(xué)的開發(fā)，土地能夠被長期使用，但是若是掠奪式的方式，土地將荒廢，失去使用功能。土地承包關(guān)系的穩(wěn)定存在能夠充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，使得農(nóng)民更加珍惜土地；二是從生存方面，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的社會保障力度不足，土地承擔(dān)著重要的保障作用。然而從實現(xiàn)狀況來看，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性不強(qiáng)，被非法剝奪的狀況時有發(fā)生，具體為：一是該方面的法律不夠完善。我國法律并沒有就農(nóng)民怎樣獲得與放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利進(jìn)行明確的法律規(guī)定。在人口流動性加強(qiáng)的過程中，有的地區(qū)是依據(jù)人口的變化而對承包地加以調(diào)整的，有的則為“一刀切”的辦法，土地?zé)o法實現(xiàn)科學(xué)配置，產(chǎn)生了巨大的浪費(fèi)。二是很多基層干部漠視法律，未尊重農(nóng)戶的意愿，擅自調(diào)整承包土地。三是個別基層政府在農(nóng)轉(zhuǎn)非中，出現(xiàn)違法違法行為，侵占了農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了基層社會的安定團(tuán)結(jié)。

（三）農(nóng)業(yè)的組織化程度非常低

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)業(yè)要想得到可持續(xù)發(fā)展需要依賴社會化的農(nóng)業(yè)服務(wù)。僅僅依賴農(nóng)民的力量是無法實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營水平的提高，更無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。從世界各國的經(jīng)驗來看，生產(chǎn)性服務(wù)水平提高，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，能夠規(guī)避小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊端，使得農(nóng)業(yè)能夠向規(guī)?；姆较虬l(fā)展。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的依賴性更強(qiáng)。但是我國社會化服務(wù)體系卻始終沒覆蓋到雙層經(jīng)營體制，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷之間的矛盾始終未能夠得到妥善解決，深加工農(nóng)產(chǎn)品更是少之又少。所以，為了確保在雙層經(jīng)營體制我國農(nóng)業(yè)得到長遠(yuǎn)發(fā)展，必須加強(qiáng)創(chuàng)新，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織化。

三、解決農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中各項法律問題的有效策略

我國應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化與完善農(nóng)村土地承包的期限。農(nóng)村土地承包關(guān)系要想穩(wěn)定必須構(gòu)建起足夠長的承包期限。這對于農(nóng)民的心理都很大影響。擁有足夠長的土地承包期，農(nóng)民才能夠拋卻顧慮，積極開展投資?；谵r(nóng)村土地不同的用途下相應(yīng)的投資收益期限不同，所以，我國法律就不同用途的土地設(shè)置了不同的承包期，即承包期法定。這一舉措更具科學(xué)性，能夠有效的兼顧公平與效率。然而，很多地區(qū)第二輪延包的時候比法定規(guī)定的期限長，這是同樣有效的。盡管這對于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系具有一定的積極意義，卻影響了立法邏輯的統(tǒng)一性。針對此，我國可以從如下兩方面對當(dāng)前立法加以完善：一是草地與林地的承包期限基本沒有什么問題，僅僅需要將耕地的承包期限進(jìn)行修正，使之為至少三十年。二是由于很多地區(qū)延包時的期限設(shè)為50年，可以在立法中將草地與耕地等一視同仁。也就是說將耕地的承包期限設(shè)置為50年以下、30年以上［3］。為了約束發(fā)包方的行為，有必要將發(fā)包方作為民事責(zé)任與行政責(zé)任主體。

在現(xiàn)實中，也有很多人反對土地承包期限過長。筆者認(rèn)為在確定土地承包期的過程中應(yīng)從如下幾方面出發(fā)：一是大部分的農(nóng)民都希望土地承包期足夠長，如果承包期太短，土地會頻繁流轉(zhuǎn)，增加流轉(zhuǎn)承包，并損傷農(nóng)民的心理預(yù)期，給農(nóng)村土地承包關(guān)系帶來不確定性。二是農(nóng)村土地具有一定的特殊性，不可以太長，30年作為承包期為下限，還應(yīng)設(shè)置上限，使得農(nóng)民擁有一個合理的承包期限。三是從實際調(diào)查來看，相當(dāng)一部分農(nóng)民之所以會在乎土地的承包期限，主要是從自身的利益出發(fā)的，包括人口變動與生活保障等。針對此，我國必須加快完善農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與社會保障建設(shè)。四是有學(xué)者提出長期的土地承包關(guān)系能夠使得村集體進(jìn)一步瓦解，但這一點(diǎn)并無事實依據(jù)。土地性質(zhì)與村莊共同體間不存在因果關(guān)系，在古代土地私有的情況下，村莊也非常穩(wěn)定。基于此，我國還應(yīng)該構(gòu)建起農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度。這是進(jìn)一步完善農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要方面。當(dāng)現(xiàn)有的承包合同內(nèi)所涉及到的土地承包年限比法定年限少的時候，農(nóng)民可以采取法律手段要求延期到法定承包期，還可以確定承包合同內(nèi)的部分內(nèi)容無效［4］。如此一來，農(nóng)民訴請續(xù)期過程中的阻力會減少很多，有助于法定承包期限的有效落實。

四、結(jié)束語

農(nóng)村雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村地區(qū)最重要的一項基本制度，自問世以來，就有效地推動了我國農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式下，我國應(yīng)進(jìn)一步堅持農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，不斷完善該方面的制度，如健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等，解決其存在的法律問題，使得其能夠進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)。